CC BY
128
УДК 351:321
Барциц И.Н. Административный регламент:
предложения к методике разработки
Дается интерпретация понятия "административный регламент". Анализируется общественная модель административного регламентирования. Рекомендуется примерная структура административного регламента. Сформированы требования к регламенту исполнения государственной функции. Дана характеристика административной процедуры.
Ключевые слова: Административный регламент. Административное регламентирование. Административная процедура.
Bartsits I.N. Administrative regulation and
developing methodic
The notion "administrative regulation" and its' administrative regulation is recommended. The requirements to the state function execution is regulated by time-limit. The features of administrative procedures are given.
Due words: The administrative regulation. Administrative regulating. Administrative procedures.
Отечественной нормотворческой модели свойственна весьма интересная черта, слишком явно выразившаяся в схеме разработки административных регламентов. Так уж сложилось: научная экспертиза методики разработки административных регламентов хронологически следует за фактом принятия целого их ряда. Ситуацию не спасает даже утверждение 11 ноября 2005 г. Правительством Российской Федерации Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг1.
Не будем сетовать на нарушение логики в последовательности расположения "лошади" и "телеги" и попытаемся представить основные положения к методике разработки административных регламентов.
Очевидно, что административно-правовое регулирование механизма реализации полномочий органов исполнительной власти - значимое направление административной реформы. В этой связи следует привести итоги проведенного в 2003 г. (год, который признается в качестве точки отсчета реализации административной реформы) опроса Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ. На вопрос "Способна или нет, на Ваш взгляд, сегодня административная система страны эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам?" лишь 18,9% респондентов ответили "в основном способна", а 59,6% признали неспособность системы управления выполнить данную функцию.
В программном для административной реформы в России Послании Президента
Игорь Нязбеевич Барциц - доктор юридических наук, заведующий кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Российской Федерации Федеральному Собранию в 2003 г была обозначена цель повышения эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако, как справедливо отмечает А.В. Яцкин, среди приоритетных направлений административной реформы в 2003 -2004 гг, сформулированных в Указе Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"2, стандартизация и регламентация названы не были3.
Годом позже в статье 47 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" идея административного регламента нашла свое легальное отражение в контексте необходимости принятия должностных регламентов гражданского служащего как составной части административного регламента посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила. Однако лишь в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти4 понятие административного регламента было дано через раскрытие его структуры.
В юридической литературе под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Административный регламент исполнения государственной функции(предоставления государственной услуги) - это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий или принятия решений федерального органа исполнительной власти по вопросам, входящим в его компетенцию. Административный регламент определяет порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами федерального органа исполнительной власти, а также порядок их взаимодействия с гражданами и другими федеральными органами испол-
нительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.
Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение: а) полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона; б) необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц; в) развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан; г) эффективного взаимодействия с другими государственными органами; д) предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг; е) экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих; ж) реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.
Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об административной процедуре, на базе которого принимаются регламенты органов Федерации, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по направлениям деятельности органов Федерации. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным. Универсальности этой модели препятствуют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, при своей чрезмерности может привести к обратным результатам. Если выразиться более открыто, излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе запросов граждан, нежели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.
Кроме того, административный регламент государственной функции может предусматривать применение упрощенной административной процедуры при наличии определенных, точно установленных в тексте административного регламента оснований или в отношении определенного круга лиц. Применение упрощенной процедуры в отношении определенного круга лиц и организаций возможно только в соответствии с законодательством и не может носить дискриминационный характер по отношению к иным лицам и организациям.
Это понимание предопределяет поддержку позиции Н.А. Игнатюк, которая отмечает, что общие положения об административных процедурах(действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере5.
Эта поддержка не отрицает факта, что административный регламент является подзаконным актом и в нем не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Административным регламентом также не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.
Для учета мнения общественности, структур гражданского общества при подготовке административного регламента в самом регламенте следует указать обязательные или рекомендуемые экспертные организации, обеспечивающие независимую экспертизу проектов административ-
ных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Экспертизу осуществляют, как правило, негосударственные некоммерческие организации, но могут осуществлять также консультативные и совещательные органы при органах государственной власти, научные учреждения, общественные объединения, объединения работодателей и иные некоммерческие организации, включая саморегулируемые и профессиональные организации участников рынка, например: Общественная палата Российской Федерации; Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Торгово-промышленная палата Российской Федерации; Российский союз промышленников и предпринимателей; профессиональные объединения, институты и научные центры РАН, вузы и иные организации, компетентные в соответствующей сфере, отрасли и т. д.
Административный регламент исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг от 11 ноября 2005 г. предусмотрел весьма усеченную структуру этого акта. Рекомендуется следующая примерная структура административного регламента:
1) Общие положения.
2) Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги: а) основные условия исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги; порядок информирования о государственной услуге; б) инфор-
мационное обеспечение исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги (включая информационное обеспечение граждан и организаций); в) требования к качеству обслуживания; г) другие положения (при необходимости).
3) Административные процедуры.
4) Порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги).
5) Особенности подготовки проекта административного регламента исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).
6) Мониторинг исполнения административного регламента и подготовка необходимых изменений.
Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п. 1.2 Типового регламента, состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.
Нормативно были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий. Тем не менее практика разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в 2005 г. показала, что многие ведомства были не заинтересованы и не мотивированы осуществлять эту деятельность. За 2005 г. ни один административный регламент в смысле вышеуказанных положений не был утвержден в федеральных органах исполнительной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации. Лишь в 2006 г. эта практика была преодолена, что тем не менее не сняло актуальности четкого установления порядка разработки административных регламентов.
Определенная последовательность действий структурных подразделений, должностных лиц и иных государственных служащих федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции(предоставлении государственной услуги), направленных на достижение конкретного результата (например, прием документов и регистрация заявления, оформление лицензии, внесение изменений, предоставление информации заявителю и т.п.), представляет собой административную процедуру. Результатом административной процедуры может быть принятие правового акта, который изменяет, порождает или прекращает правоотношения, создание документа, подтверждающего юридический факт или содержащего необходимую информацию. В зависимости от содержания этой целенаправленной деятельности в административном регламенте могут быть выделена одна или несколько административных процедур.
При разработке административных регламентов необходимо обеспечить: а) устранение избыточных и необоснованных административных действий и упрощение административных процедур, их унификацию и оптимизацию; б) устранение необоснованных обременений для граждан и организаций, сокращение финансовых, временных и иных видов затрат, в том числе на получение ими информации; в) прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций, которая обеспечивается за счет доступности информации о ходе исполнения функции или оказания услуги; д) устранение возможностей для незаконных поборов и коррупции; е) оптимальное качество и сроки исполнения государственной функции и оказания государственной услуги; ж) исчерпывающий характер требований и предписаний административного регламента, сокращение возможностей для принятия решений по усмотрению государственного служащего; з) возможность оперативного внутриведомственного контроля за исполнением государственной функции или оказанием услуги; и) пер-сонализацию ответственности должностных
лиц за соблюдение требований административных регламентов; к) взаимосвязь всех действий и административных процедур исполнения конкретной государственной функции или оказания услуги; л) порядок обжалования действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры, с указанием органа исполнительной власти, должностного лица, которому может быть подана жалоба, сроков рассмотрения жалобы, а также разъяснение возможностей судебного обжалования.
Разработка проекта административного регламента исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должна осуществляться тем федеральным органом исполнительной власти, к компетенции которого в соответствии с законодательством (включая Положение об этом органе) относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги. При разработке регламента должно быть также обеспечено соответствие содержание регламента утвержденным положениям, определяющим порядок осуществления отдельных видов деятельности6.
Особо надлежит отметить то обстоятельство, что в качестве приложения к проекту административного регламента разрабатываются типовые формы обращений, заявлений и иных документов, необходимых для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.
Субъектами выполнения государственной функции или оказания государственной услуги (а также составляющих их административных процедур) являются не только орган исполнительной власти в целом, но прежде всего его структурные и территориальные подразделения, а также должностные лица и иные государственные служащие этого государственного органа. Персональная ответственность за соблюдение требований административных регламентов должна быть закреплена в должностных регламентах или должностных инструкциях государственных гражданских служащих данного органа испол-
нительной власти. После утверждения административного регламента требуется внесение соответствующих изменений в должностные регламенты государственных гражданских служащих или в должностные инструкции лиц, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.
Предусмотренные административным регламентом процедуры должны содержать исчерпывающий перечень возможных действий государственных служащих, должностных лиц и точные критерии их выбора, а также закрытый перечень требований к гражданам и организациям по совершению ими действий, предоставлению документов и т.п. в связи с их участием в исполнении государственной функции или получении государственной услуги.
В конкретном административном регламенте должны быть сосредоточены все требования, касающиеся исполнения данной функции или услуги, и другими решениями органа исполнительной власти устанавливаться не могут. В тексте административного регламента могут содержаться необходимые разъяснения специальных терминов,требований, действий, которые необходимо совершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы. Подобные материалы, имеющие большой объем и вспомогательный характер, могут быть включены в виде приложения к нормативному правовому акту, которым является административный регламент (например, блок-схемы административных процедур, формы документов, порядок и часы приема, перечни подразделений и.т.п.).
В тексте административного регламента необходимо сформулировать правовые основания для начала реализации административной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, так и юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при определенных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной
процедуры (например, наступление совершеннолетия порождает обязанность государственных органов оформить паспорт гражданина, а для регистрации брака это событие является необходимым, но недостаточным условием, поскольку необходимо заявление).
Применительно к каждой административной процедуре должны быть определены: а) основания, условия и сроки реализации процедуры или отдельных действий; б) полномочия структурных подразделений, права и обязанности ответственных должностных лиц, а при возможности иных государственных служащих с указанием должности; в) виды и порядок принятия решений, распорядительных указаний, устных поручений и т.п.; г) виды документов, их свойства, реквизиты; д) виды создаваемой или передаваемой информации, в том числе в электронной форме; е) порядок и формы контроля за совершением действий и принятием решений; ж) виды и формы представления результатов. При необходимости в состав административной процедуры могут быть включены требования к качеству обслуживания, информационного обеспечения, специфические для данной административной процедуры, и другие положения.
Содержащиеся в административном регламенте положения о возмездном или безвозмездном характере исполнения государственной функции или предоставлении государственной услуги должны быть изложены в строгом соответствии с законодательством со ссылкой на конкретный нормативный акт, которым определен порядок установления платы за выполнение государственной функции или оказание услуги, а также размер этой платы (пошлина, платеж и т.п.). Если законодательством предусмотрена плата за предоставление информации, то в административном регламенте делается ссылка на нормативный акт, закрепивший возмездный порядок предоставления информации, а также указывается размер платы. В противном случае исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги, а также информации должно осуществляться безвозмездно, о чем делается запись в административном регламенте.
Таким образом, следует признать очевидность позиции:органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустима передача на ведомственноеусмотрение вопросов регламентации таких важных вопросов, как процедуры (правила): принятие административных актов; заключение административных соглашений; совершение распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий; совершение иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др. документов); совершение организационных действий; выполнение материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.
Это предопределяет потребность повышения качества законодательного регулирования административных процедур, вызывает необходимость вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона. Административные процедуры, как представляется, должны найти свое законодательное закрепление в целом пакете других федеральных законов об организации и функционировании исполнительной власти: "О федеральных органах исполнительной власти"; "О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления"; "Об обращениях граждан"7; "О праве доступа к информации"8, а также в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.
Но основным нормативным актом должен стать федеральный закон об административных процедурах, несколько вариантов проектов которого уже подготовлено. В пользу этого решения свидетельствует анализ практики разработки регламентов, выявивший целый ряд проблем, эффективное решение которых надлежит осуществлять в форме законов. В 2004 г. были разработаны проекты федеральных законов "Об административных регламентах" и "О стандартах государственных
услуг". Следует признать верной логику, согласно которой предлагается существенно ускорить процесс разработки и общественного обсуждения проекта федерального закона "Об административных регламентах", одновременно продолжая анализ целесообразности и перспектив принятия отдельного федерального закона "О стандартах государственных услуг"9.
Формирование целостной системы регламентов предстает не только в качестве инструмента регулирования деятельности органов исполнительной власти, но и преследует цель изменения самоготипа администрирования. Мы можем в исторически короткое время изменить структуру государственной власти и систему государственного управления. Значительно труднее изменить управленческую менталь-ность, утвердить в сознании чиновника восприятие обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем - как дополнительного источника денежного довольствия), а как потребителя услуг, которые он обязан предоставить данному гражданину.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046.
3 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов//Журнал российского права. 2006. № 10. С. 18.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
5 См.: Административные регламенты федеральных органов государственной власти: вопросы методологии// Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29.
6 См., напр.: Положение о лицензировании медицинской деятельности, утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30; Положение определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
7 Федеральный закон № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060 - устанавливает общий порядок рассмотрения обращений граждан (ст. 10) и специфику рассмотрения отдельных обращений (ст. 11).
8 Федеральный закон № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"// Собрание законодательства РФ. 2006. 31 (1 ч.). Ст. 3448 - в ст. 8 закрепляет право на доступ к информации, которое распространяется на граждан (физических лиц) и организации (юридических лиц) и включает право осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
9 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006.№10. С. 27.
