Состояние и перспективы совершенствованию досудебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»



СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОСУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1

DO/: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2016.2.3

Южаков Владимир Николаевич, доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник, директор Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: yuzhakov-vn@rane.ru.

Зырянов Сергей Михайлович, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: zyryanov.s@gmail.com.

Аннотация. В статье рассмотрены состояние и перспективы совершенство-

ванию досудебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) в Российской Федерации. Отмечается что эта форма административной юстиции постепенно охватывает все более широкий круг отношений по поводу защиты прав граждан и организаций, рассмотрены текущий статус регулирования досудебного обжалования решений

1 Статья подготовлена на основе НИР, выполненной в рамках государственного задания Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 2015 г.

и действий (бездействия) контрольно-надзорных органов, а также наиболее распространённые нарушения со стороны контрольно-надзорных органов. Отмечен ряд недостатков действующего досудебного порядка обжалования решений. Ключевые слова: административная юстиция, административная ответственность, контрольно-надзорные органы, досудебное обжалование, административное обжалование, судебное обжалование.

Досудебное обжалование решений как форма административной юстиции постепенно охватывает все более широкий круг отношений по поводу защиты прав граждан и организаций. Оно осуществляется в соответствии Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Действие его механизма гарантируется статьей 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая устанавливает административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, их объединений и юридических лиц должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций. Кроме того, для общего порядка досудебного обжалования важна установленная п. 4 ст. 5 Федерального закона № 59-ФЗ норма, согласно которой граждане имеют право выбора механизма обжалования - административного либо судебного. При этом выбор административного порядка не влечет утраты права на судебное обжалование, если гражданину было отказано в удовлетворении жалобы или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи. Общий порядок досудебного обжалования создает необходимые правовые основы для защиты прав граждан и организаций, в том числе при их взаимодействии с органами государственной власти, включая осуществление ими государственного контроля (надзора), гарантирует реализацию права на обжалование и обеспечивает необходимые для этого возможности и условия. 1. Текущий статус регулирования досудебного обжалования решений и действий (бездействия) контрольно-надзорных органов В настоящее время специальные порядки - в разных целях и для отдельных ситуаций - установлены только для некоторых видов государственного контроля (надзора). Так, специальное обжалование в области налогового контроля установлено разделом VII Налогового кодекса РФ. В этой сфере с начала 2014 г. обязательным стало досудебное обжалование всех решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц налогового контроля. Отказ от прохождения процедуры досудебного обжалования лишает налогоплательщика права на обращение в суд. Специальный порядок обжалования в таможенных отношениях установлен главой 3 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Одной из его особенностей является упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного

лица таможенного органа в связи с ввозом и (или) вывозом из Российской Федерации товаров, стоимость которых не превышает полутора млн. руб., и (или) одного транспортного средства (состава транспортных средств).

Применительно к контрольно-надзорным отношениям, возникающим в связи с деятельностью каждого конкретного органа государственного контроля (надзора), разработаны и действуют соответствующие административные регламенты, включающие разделы о досудебном обжаловании. Однако в этих разделах, как правило, лишь повторяются нормы Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Лишь в отдельных административных регламентах включены нормы, улучшающие условия досудебного обжалования.

В отношении государственных функций по контролю (надзору) в целом действенного правового регулирования механизмов досудебного обжалования пока не предложено. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», практически не регулирует отношения, возникающие в связи с досудебным обжалованием решений и действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а отсылает к общему порядку обжалования, не учитывающему особенности контрольно-надзорной деятельности. Часть 12 ст. 16 данного закона создает предпосылки для формирования специального порядка досудебного обжалования в контрольно-надзорной деятельности в процессе рассмотрения возражений на акт проверки. Названная норма устанавливает, что «в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, вправе представить в орган государственного контроля (надзора) возражения в письменной форме в отношении акта проверки и (или) выданного предписания в целом или в части - в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки и предписания». К сожалению, дальнейшего развития данное законоположение не получило. Никаких обязанностей органа государственного контроля (надзора) по рассмотрению таких возражений, принятию по ним решений закон не устанавливает. Тем самым нереализованными остаются и возможности поиска решения по специальному системному регулированию досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц при исполнении ими государственных функций по контролю и надзору.

Внедрение механизма досудебного обжалования должно, с одной стороны, снизить нагрузку на судебные органы и, с другой стороны - повысить защищенность от ошибок и нарушений органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, от их избыточного внимания. Вместе с тем, это не только способ защиты прав и законных интересов граждан

и бизнеса, но и необходимый инструмент повышения качества исполнения этих государственных функций.

Большие надежды возлагались на административную ответственность должностных лиц органов государственного контроля, установленную статьей 19.6.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако практика применения данной статьи формируется недопустимо медленно и, к сожалению, судьи демонстрируют в выносимых постановлениях крайне лояльное отношение к должностным лицам, привлекаемым к административной ответственности (22% дел было прекращено по малозначительности в 2013 г, 16% - в 2014 г., по остальным делам были назначены наказания в виде предупреждения (55% - в 2013 г. и 73% - в 2014 г.) и административные штрафы (45% - в 2013 г. и лишь 29% - в 2014 г.)). 2. Наиболее распространённые нарушения

контрольно-надзорных органов Практика показывает, что наиболее распространенными нарушениями являются следующие:

- проведение плановой выездной проверки при отсутствии на то законных оснований: не в соответствии со Сводным планом; без предварительного уведомления о времени ее проведения; без согласования внеплановой проверки с прокурором; в отсутствии приказа (распоряжения) о проведении проверки; до истечения установленного срока с момента окончания предыдущей плановой проверки;

- проведение проверки неуполномоченным должностным лицом;

- проведение проверки по тем же вопросам, по которым ранее в этом же году проводилась проверка другим органом государственного контроля (надзора);

- предъявление незаконных требований: требование представления документов, имеющихся в информационных массивах органа государственного контроля (надзора), других органов государственной власти; требование возмещения расходов, связанных с проведением проверки; требование документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки;

- нарушение установленного срока проведения выездной проверки либо превышение максимальной общей продолжительности выездных проверок в течение года;

- нарушение должностными лицами органа государственного контроля (надзора) установленного порядка проведения выездной проверки: проведение выездной проверки в отсутствие представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя; отказ проверяющих представиться, предъявить распоряжение о проведении проверки, сделать запись о проверке в журнале учета; отказ в ознакомлении с административными регламентами проведения контрольно-надзор-

ных мероприятий и порядком их проведения; уклонение от представления в установленный срок акта проверки);

- отказ в приеме письменного возражения на акт проверки или предписание, пояснений, дополнительных документов, подтверждающих достоверность ранее представленных документов, непредставление возможности исправить ошибки в документах, представляемых по требованию органа государственного контроля (надзора);

- изъятие проверяющими оригиналов документов;

- применение по фактам выявленных нарушений мер, не соответствующих тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также выдача неисполнимых предписаний.

Далеко не все эти основания используются на практике в интересах досудебного обжалования. Анализ представленной в свободном доступе информации свидетельствует, что фактически единственным основанием является применение неадекватных мер принуждения, а именно - выдача предписания об устранении нарушений. На прочие факты заявители ссылаются как на обстоятельства признания незаконным акта проверки, только если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности по итогам проведенной проверки - при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении. Если проверка закончилась без последствий, предпринимателю зачастую не нужен даже акт проверки.

Основные дефекты предписаний об устранении нарушений обязательных требований, которые служат основанием подачи досудебной или судебной жалобы, следующие:

- предписание не основано на законе - в нем могут содержаться надуманные требования, либо требования, основанные на недействующих нормативных правовых актах, на неподтвержденных доказательствами данных, или требования, адресованные ограниченному кругу лиц; требования, предъявлять которые орган не уполномочен;

- предписание содержит невыполнимые требования по срокам, по объему работ, по материальным затратам, по характеру требований, которые могут выходить за правомочия адресата либо по причине неопределенности формулировок;

- предписание фактически является вмешательством в деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с данными опросов, на практике в досудебном порядке удовлетворяется около 30% жалоб, подаваемых вышестоящему должностному лицу; около 40% жалоб, подаваемых в вышестоящий орган, в сравнении с 64% жалоб, удовлетворяемых судами. По информации Выс-

шего Арбитражного суда, арбитражные суды удовлетворяют около 50% жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на решения и действия (бездействие) административных органов. В то же время, судя по отчетам контрольно-надзорных органов, представленным в АИС «Мониторинг», в судебном или в досудебном порядке отменяются результаты незначительного числа проверок (до 0,5%).

Проведенный РАНХиГС при Президенте РФ анализ отчетов органов государственного контроля (надзора), размещенных в информационной системе «Мониторинг», показал, что в настоящее время эффективность судебного обжалования выше. Поэтому, несмотря на ряд преимуществ досудебного обжалования, индивидуальные предприниматели и юридические лица - при действующем порядке досудебного обжалования - преимущественно выбирают судебный порядок обжалования решений. Кроме того, в материалах дел, рассмотренных судами общей юрисдикции и арбитражными судами, по жалобам на решения (предписания) и действия (бездействие) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, отсутствуют данные о том, что заявители ранее использовали досудебный порядок обжалования.

Преимущество судебного порядка обжалования заключается в том, что он позволяет приостановить действие оспариваемого акта (предписания об устранении нарушений). Кроме того, он обеспечивает:

- большую независимость субъекта юрисдикции;

- возможность участия заявителя в рассмотрении жалобы;

- состязательность процесса;

- большую прозрачность и открытость;

- возможность заблаговременно ознакомиться с доказательствами сторон.

3. Недостатки действующего досудебного порядка обжалования решений и действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц

К недостаткам действующего досудебного обжалования, необходимо отнести:

- отсутствие установленного перечня оснований (предметов) досудебного обжалования при контрольно-надзорной деятельности;

- единоличное рассмотрение жалобы вышестоящим должностным лицом, наделенным обширными дискреционными полномочиями;

- отсутствие независимости, «корпоративная солидарность»;

- неравенство сторон;

- значительный общий срок рассмотрения жалобы, сопоставимый с судебным сроком, и нередко выходящий за срок исполнения обжалуемого предписания при наличии законной возможности еще большего увеличения срока рассмотрения;

- нехватку времени на внимательное изучение материалов жалобы;

- невозможность приостановления оспариваемого решения по ходатайству заявителя;

- недостаточную регламентацию порядка досудебного обжалования, установленную в основном лишь в общих чертах, в рамках общей процедуры рассмотрения обращений граждан;

- невозможность рассмотрения жалобы до перехода контрольно-надзорного правоотношения в административно-юрисдикционное в случае выявления правонарушения в ходе проведения проверки;

- низкую квалификацию лиц, рассматривающих жалобы;

- закрытое рассмотрение жалоб без участия лиц, подавших жалобы, невозможность участия заявителя в заседании по рассмотрению жалобы;

- отсутствие эффективных механизмов принуждения вышестоящих органов, должностных лиц к недопущению жалоб, к полному, объективному и всестороннему их рассмотрению, обеспечению участия заявителя, вынесению обоснованного решения и привлечению виновных должностных лиц к ответственности, в том числе:

• отсутствие обязанности органа государственной власти и «виновного» должностного лица принять жалобу и устранить нарушение или ошибку, а также принять необходимые меры по устранению ее последствий в рамках реализации государственной функции по контролю (надзору);

• отсутствие конкретной ответственности «виновного» должностного лица за отказ рассмотреть жалобу, необоснованный отказ в ее удовлетворении, в устранении последствий;

• отсутствие публичности, открытости и прозрачности рассмотрения жалоб.

4. Предложения по совершенствованию механизма досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов

На основании изложенного представляется необходимым развить институт досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), внеся в законодательные акты, нормы, устанавливающие:

1) открытый и по возможности наиболее полный перечень оснований для подачи жалобы в досудебном порядке (предметов досудебного обжалования);

2) возможность приостановления оспариваемого решения по ходатайству заявителя;

3) сокращенный срок рассмотрения жалобы максимум до десяти дней, а для исправления ошибок - до пяти дней;

4) возможность активного участия представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя в заседании по рассмотрению жалобы;

5) конкретизированный порядок рассмотрения жалоб в досудебном порядке, исследования доказательств, разрешения других процессуальных вопросов;

6) перечень видов решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, и установленный порядок их исполнения (реализации);

7) обязанности органа государственной власти, должностного лица:

a. принять жалобу к рассмотрению;

b. назначить день, место и время рассмотрения жалобы и уведомить об этом заявителя;

c. рассмотреть жалобу, по возможности с участием заявителя, принять решение по ней и устранить, в случае признания ее обоснованной, нарушения и ошибки в установленных порядке и сроках;

d. письменно сообщить заявителю об устранении нарушений его прав и законных интересов, ошибок;

8) дифференцированную по типам нарушений ответственность должностных лиц, признанных виновными в нарушении прав и законных интересов граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора);

9) ответственность вышестоящего должностного лица, отказавшего в удовлетворении жалобы в досудебном порядке, если в последующем судебном порядке жалоба признается обоснованной и содержащиеся в ней требования удовлетворяются;

10) учет поступления, рассмотрения и результатов выполнения жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, а также в последующем - в судебном порядке, на основе формирования автоматизированной информационной системы поддержки досудебного обжалования при выполнении государственного контроля (надзора);

11) систематизацию, хранение, анализ и обобщение указанных данных в отношении должностных лиц, признанных виновными в нарушении прав и законных интересов граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), структурных подразделений и органов государственной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность;

12) дополнительную ответственность должностных лиц, систематически признаваемых виновными в нарушении прав и законных интересов граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора), а также руководителей структурных подразделений и органов государственной власти за соблюдение порядка досудебного обжалования и систематические жалобы на деятельность соответствующих структурных подразделений и органов государственной власти;

13) учет данных по признанным нарушениям прав и законных интересов граждан и организаций при осуществлении государственного контроля

(надзора) в показателях результативности деятельности органов государственной власти, структурных подразделений и их должностных, а также при поощрении должностных лиц и их продвижении по службе; 14) открытость и прозрачность рассмотрения жалоб - опубликование на сайте органа государственного контроля (надзора) и в Едином реестре проверок сведений о рассмотрении жалоб и необходимой информации о делах по жалобам (решений), дальнейшее развитие перечня показателей отчетности контрольно-надзорной деятельности.

В целях усиления гарантий прав заявителей необходимо развивать практику реализации административной ответственности за совершение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) правонарушений, предусмотренных статьей 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Представляется целесообразным также подключение к создаваемой Федеральной государственной информационной системе, поддерживающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг, которая должна быть введена в эксплуатацию в 2015 г.

Реализация этих предложений при подготовке законодательных актов по развитию института досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) должна быть нацелена:

a. на создание дополнительных возможностей защиты прав и законных интересов граждан;

b. на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти;

c. на сокращение нагрузки на суды.

В целях реализации данных предложений целесообразно:

- утвердить, например, на уровне Подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы конкретизирующую данные предложения и механизмы их реализации Концепцию дальнейшего развития механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц при осуществлении контроля (надзора);

- подготовить и включить раздел о мерах по развитию механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц при осуществлении контроля (надзора) в Дорожную карту совершенствования контрольно-надзорной деятельности (государственного и муниципального контроля);

- учесть данные предложения по развитию механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц в проекте Федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора.

Библиографический список

1. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 41 - 64.

2. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) // Минэкономразвития России. М., 2014. URL: http://ar.gov.ru/library/index.html (дата обращения 01.10.2015).

3. Зырянов С.М., Южаков В.Н. Досудебное обжалование решений при осуществлении государственного контроля // Государственная служба. 2014. № 6. С. 29 - 33.

4. Зырянов С.М. Досудебное обжалование в сфере государственного контроля (надзора) третьими лицами // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 186 - 196.

5. Кукса Т.Л. Роль и место процедур досудебного обжалования в контроле за сферой государственного управления или перспективные направления административной и судебной реформ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 81 - 96.

6. Плаксин С.М., Семенов С.В., Климовская Е.В. Основные тенденции и итоги контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011 - 2014 гг. (количественная оценка). М., 2015.

7. Правовое регулирование государственного контроля / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачев. М., 2012.

8. Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: Аналитический доклад - 2011. М., 2011.

9. Южаков В.Н., Зырянов С.М. Обзор и анализ правового регулирования механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействий) органов власти и их должностных лиц при осуществлении контроля (надзора). М., 2014. URL: http://ssrn.com/abstract=2608876.