CC BY
204
ЯРКОВОЙ С.В., кандидат юридических наук, om.as@yandex.ru Арбитражный суд Омской области, 644024, г. Омск, ул. Учебная, 51
YARKOVOY S.V., Candidate of Legal Sciences, om.as@yandex.ru
Arbitration Court of the Omsk Region, Uchebnaya St. 51, Omsk, 644024, Russian Federation
ДОЛЖНОСТНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СОВЕРШАЕМЫЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация. В статье рассматриваются сущность, основные черты, виды и особенности должностных административных правонарушений, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти, иных органов публичного управления (административно-публичных органов) при осуществлении ими административной правоприменительной деятельности. Впервые сформулировано определение понятия должностного административного правоприменительного правонарушения, раскрыты элементы его состава. Предложен авторский подход к установлению административной ответственности за совершение должностных административных правоприменительных правонарушений, а также к систематизации их составов в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Подчеркивается значимость ответственности за совершение данных правонарушений как одного из важных правовых средств обеспечения законности административной правоприменительной деятельности, предупреждения нарушений прав и законных интересов граждан и организаций со стороны должностных лиц административно-публичных органов.
Ключевые слова: должностное административное правонарушение; должностное административное правоприменительное правонарушение; административно-публичный орган; административная правоприменительная деятельность; должностное лицо.
Для цитирования: Ярковой С.В. Должностные административные правонарушения, совершаемые при осуществлении административной правоприменительной деятельности // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 2 (52). С. 39-46.
ADMINISTRATIVE OFFENCES COMMITTED BY OFFICIALS WHILE CARRYING OUT ADMINISTRATIVE LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES
Annotation. The author of the article analyses the nature, main features, types and characteristics of administrative offences committed by the officials representing the executive authorities and other public administration authorities (public administrative bodies) when carrying out the administrative law enforcement activities. For the first time, the definition of the concept of an administrative law enforcement offence committed by officials is formulated, and the elements of this offence are described. The author's approach to establishing administrative responsibility for committing administrative law enforcement offences by officials, as well as systematizing their elements in the Special Part of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation is proposed. The author emphasizes the significance of the responsibility for the commission of these offences as one of the important legal means of ensuring the legality of administrative law enforcement activities and preventing the violations of the rights and legitimate interests of citizens and organizations by public administration officials.
Keywords: administrative offence committed by officials; administrative law enforcement offence committed by officials; public administrative body; administrative law enforcement activities; official.
For citation: Yarkovoy S.V. Administrative offences committed by officials while carrying out administrative law enforcement activities // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 2 (52). P. 39-46.
Институт административной ответственности должностных лиц уже давно является предметом исследования отечественных специалистов в области адми-
нистративного права. В их трудах выявлены особенности такой ответственности, а также определено понятие и раскрыты признаки должностного административно-
го правонарушения [1, с. 29-30; 2, с. 8-16; 3, с. 11-12; 4, с. 96-120]. В то же время вопросы административной ответственности должностных лиц органов публичного управления, в том числе специфика совершаемых ими при осуществлении административной правоприменительной деятельности административных правонарушений, в литературе как советского, так и постсоветского периода остаются малоизученными. Обозначенные вопросы затрагиваются лишь в некоторых работах, и то, на наш взгляд, весьма поверхностно [5; 6; 7].
Как показывает практика, при осуществлении внешней административной правоприменительной деятельности должностные лица органов исполнительной власти, иных органов публичного управления (далее - административно-публичные органы) допускают различные нарушения требований законности данной деятельности. Отдельные такие нарушения признаются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административными правонарушениями. Административное правонарушение, совершаемое должностным лицом административно-публичного органа при осуществлении им указанной деятельности, будет далее именоваться условным термином «должностное административное правоприменительное правонарушение».
Под должностным административным правоприменительным правонарушением, с нашей точки зрения, следует понимать противоправное, виновное действие (бездействие) должностного лица административно-публичного органа, совершенное им при осуществлении административной правоприменительной деятельности и состоящее в нарушении нормативно установленных требований к содержанию и порядку (процедурам) осуществления данной деятельности, за которое КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Проанализируем элементы состава должностного административного правоприменительного правонарушения на основе обобщения и систематизации сведений о предусмотренных в настоящее
время Особенной частью КоАП РФ административных правонарушениях, совершаемых в ходе административного правоприменения должностными лицами соответствующих административно-публичных органов. Речь идет об административных правонарушениях, составы которых закреплены нормами статей 5.39, 5.59, 5.63, 5.63.1, 8.24, 14.9, 14.9.1, 14.25, 14.35, 19.6.1, 19.6.2 КоАП РФ.
1. В качестве общего объекта должностного административного правоприменительного правонарушения, по нашему мнению, следует рассматривать совокупность общественных отношений, возникающих по поводу и в ходе осуществления внешней административной правоприменительной деятельности. Совокупность указанных отношений, охраняемых мерами административной ответственности, содержательно входит в структуру такого объекта административных правонарушений, как порядок управления. Под порядком управления следует понимать установленный соответствующими нормами административного и административно-процессуального права порядок (правила и процедуры) осуществления внешней административной, то есть управленческой, деятельности в отношении граждан и организаций, не находящихся в организационно-служебном подчинении административно-публичных органов и их должностных лиц. При этом нарушителями порядка управления могут являться не только граждане и юридические лица, препятствующие осуществлению функций и полномочий административно-публичных органов (как это следует из положений главы 19 действующего КоАП РФ), но и должностные лица данных органов, которые не соблюдают соответствующие правила и процедуры при внешнем взаимодействии с этими гражданами и лицами.
К числу родовых объектов должностного административного правоприменительного правонарушения могут быть отнесены группы общественных отношений, возникающих при осуществлении специальных видов административной правоприменительной деятельности (пра-вопредоставительной, регистрационной, лицензионно-разрешительной, контрольно-надзорной и т.п.).
Непосредственным же объектом какого-либо должностного административного правоприменительного правонарушения, предусмотренного Особенной частью КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности), выступает конкретное правоотношение (конкретные права и обязанности), возникающее в рамках отдельного вида административной правоприменительной деятельности, например, правоотношение по поводу предоставления той или иной государственной услуги, рассмотрения обращения гражданина или организации в административно-публичный орган и т.п.).
2. Объективная сторона должностного административного правоприменительного правонарушения может заключаться в совершении при осуществлении административной правоприменительной деятельности административного действия, противоречащего, не соответствующего нормативно установленным требованиям, предъявляемым к содержанию и порядку (процедуре) совершения такого действия, либо в административном бездействии, то есть несовершении действия, обязанность производства которого прямо предусмотрена соответствующей нормой права. К числу противоправных административных действий, образующих объективную сторону анализируемого правонарушения, можно, в частности, отнести такие действия, как издание незаконного административного акта, незаконный возврат заявления физического или юридического лица без рассмотрения по существу, предоставление государственной или муниципальной услуги с нарушением нормативно установленного срока, проведение проверки в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя при отсутствии законного основания для ее проведения или с нарушением нормативно установленного срока.
Примерами противоправного административного бездействия должностного лица являются нерассмотрение заявления, жалобы физического или юридического лица, непринятие по такому заявлению, жалобе решения, отказ в удовлетворении заявления по произвольным и не отно-
сящимся к его содержанию основаниям (как форма уклонения от рассмотрения заявления по существу), непредоставление государственной или муниципальной услуги, отказ в предоставлении физическому лицу или организации испрашиваемой ими информации.
Необходимо подчеркнуть, что деяние, образующее объективную сторону должностных административных правоприменительных решений, предусмотренных КоАП РФ, должно быть совершено должностным лицом при осуществлении именно административной, а не какой-либо иной правоприменительной деятельности, в частности, таких ее видов, как оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная.
Нередко в объективную сторону должностного административного правоприменительного правонарушения включается такой элемент, как наступление вредных последствий противоправного действия (бездействия). Вредные последствия данных правонарушений выражаются прежде всего в нарушении прав физических и юридических лиц, а именно в непредоставлении какого-либо субъективного права или в невозможности его реализации. К числу таких последствий можно отнести, в частности, неполучение лицом испрашиваемой им государственной (муниципальной) услуги, информации, документов. Таким образом, должностные административные правоприменительные правонарушения являются правонарушениями преимущественно с материальным составом.
3. В качестве субъекта должностного административного правоприменительного правонарушения может выступать лишь должностное лицо административно-публичного органа, уполномоченное на осуществление от имени данного органа административной правоприменительной деятельности. Как показывает анализ предусмотренных Особенной частью КоАП РФ составов должностных административных правоприменительных правонарушений, к числу их субъектов, помимо должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления в общем, относятся также некоторые специальные виды должностных лиц, в частности, должностные
лица органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должностные лица органов и учреждений, осуществляющих государственный кадастровый учет недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции.
4. Субъективная сторона должностного административного правоприменительного правонарушения, то есть вина должностного лица в его совершении, в силу положений ст. 2.2 КоАП РФ может характеризоваться как умыслом (прямым или косвенным), так и неосторожностью (самонадеянностью или небрежностью).
Далее следует рассмотреть сложившуюся к настоящему времени общую картину правового регулирования административной ответственности должностных лиц за совершение должностных административных правоприменительных правонарушений.
Прежде всего, нужно констатировать, что число таких административных правонарушений весьма незначительно и предусмотрено всего лишь 11 статьями Особенной части КоАП РФ. Сегодня административная ответственность должностных лиц административно-публичных органов установлена за совершение следующих должностных административных правоприменительных правонарушений: отказ в предоставлении информации (ст. 5.39 КоАП РФ); нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ); нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63 КоАП РФ); нарушение требований законодательства, предусматривающих выдачу специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (ст. 5.63.1 КоАП РФ); нарушение порядка предоставления гражданам, юри-
дическим лицам лесов для их использования (ст. 8.24 КоАП РФ); ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ); нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства (ст. 14.9.1 КоАП РФ); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ); нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35 КоАП РФ); несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле (ст. 19.6.1 КоАП РФ); нарушение лицензионной комиссией субъекта Российской Федерации требований законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (ст. 19.6.2 КоАП РФ).
В зависимости от вида административной правоприменительной деятельности, в рамках которой могут быть совершены предусмотренные КоАП РФ должностные административные правоприменительные правонарушения, их можно классифицировать следующим образом:
1) административные правонарушения общего характера, которые совершаются во всех сферах административного правоприменения (отказ в предоставлении информации, нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, ограничение конкуренции)*;
2) административные правонарушения, совершаемые в сфере административной регистрационно-учетной деятельности
* См., например, постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22 янв. 2018 г. N 78-АД17-24; от 31 июля 2019 г. N 7-АД19-5; Московского городского суда от 1 июля 2019 г. N 4а-1926/19; Пермского краевого суда от 31 июля 2019 г. по делу N 44а-944/2019. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
(нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности);
3) административные правонарушения, совершаемые в сфере административной лицензионно-разрешительной деятельности (нарушение требований законодательства о выдаче специальных разрешений на движение тяжеловесного и крупногабаритного транспортного средства, нарушение порядка предоставления в пользование лесов, нарушение порядка осуществления процедур в сфере строительства, нарушение законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами);
4) административные правонарушения, совершаемые в сфере административной контрольно-надзорной деятельности (нарушение законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле)*.
Необходимо отметить, что судебная практика рассмотрения дел об указанных административных правонарушениях должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления весьма незначительна.
Анализ соответствующих норм Особенной части КоАП РФ с учетом их системной связи с положениями федерального законодательства, регулирующего различные виды административной правоприменительной деятельности, показывает, что при введении административной ответственности должностных лиц за нарушение отдельных нормативных требований к ее осуществлению законодатель действовал избирательно, точечно, руководствуясь, видимо, актуальностью на соответствующий момент той или иной сферы (темы) административного правоприменения, без учета всей системы, всего комплекса административных и административно-процессуальных отношений, возникающих в ходе
* См., например, постановления Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2019 г. N 46-АД19-9; Нижегородского областного суда от 27 апр. 2018 г. N 4а-618/2018. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
административной правоприменительной деятельности. Очевидно, что федеральный законодатель в настоящее время не располагает выработанной, четко определенной концепцией административной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих административную правоприменительную деятельность, за совершаемые ими в ходе данной деятельности правонарушения. Потребность в такой концепции очевидна, и при ее разработке необходимо ответить на целый ряд весьма серьезных вопросов.
К наиболее важным из них можно отнести следующие четыре вопроса:
1) за какие именно нарушения законности при осуществлении административной правоприменительной деятельности необходимо установление административной ответственности должностных лиц административно-публичных органов, и как такая ответственность должна соотноситься с дисциплинарной ответственностью указанных лиц;
2) каким образом должны быть сформулированы и систематизированы в КоАП РФ составы должностных административных правоприменительных правонарушений;
3) должностные лица каких органов могут быть уполномочены на возбуждение дел о должностных административных правоприменительных правонарушениях;
4) какие органы, должностные лица, судьи могут быть уполномочены на рассмотрение дел о должностных административных правоприменительных правонарушениях.
Следует обозначить возможные, с нашей точки зрения, общие, принципиальные подходы к решению поставленных вопросов.
1. Представляется, что административная ответственность должностных лиц административно-публичных органов должна устанавливаться не за любые совершенные ими при осуществлении административной правоприменительной деятельности нарушения норм административного, административно-процессуального и иных отраслей права, а только за те из
них, которые повлекли неблагоприятные последствия для адресатов указанной деятельности, а именно: незаконное и (или) необоснованное ограничение или аннулирование (прекращение действия) субъективных прав физических и юридических лиц, невозможность реализации или создание препятствий в их реализации либо незаконное и (или) необоснованное возложение на физических и юридических лиц юридических обязанностей. К числу подобных нарушений можно отнести, в частности, незаконный отказ в принятии к рассмотрению заявления или жалобы лица, незаконный отказ в предоставлении лицу лицензии, иного специального разрешения (например, разрешения на строительство), незаконное аннулирование лицензии или иного специального разрешения, выдачу незаконного и (или) необоснованного предписания об устранении нарушений обязательных требований и т.п.
При этом не следует предусматривать административную ответственность должностных лиц за любые допущенные ими при осуществлении административной правоприменительной деятельности нарушения административных процедур ее осуществления (статьей 5.59 КоАП РФ установлена административная ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц).
Административную ответственность необходимо устанавливать лишь за те совершенные должностными лицами административно-публичных органов процессуально-процедурные нарушения, которые повлекли указанные выше последствия для адресатов административной правоприменительной деятельности. К числу таких нарушений в любом случае не могут быть отнесены допущенные при составлении документов технические ошибки, описки, неполнота сведений в них, незначительное нарушение установленных сроков рассмотрения обращений или составления испрашиваемых документов, вынесения испрашиваемых решений, если они не создали препятствий в реализации или защите субъективных прав заинтересованных физических и юридических лиц, не повлекли причинения им реального имущественного или иного вреда. Реагирование на все
иные совершенные должностными лицами административно-публичных органов нарушения установленных правил и процедур осуществления административной правоприменительной деятельности, не повлекшие указанных выше последствий, с нашей точки зрения, может осуществляться в форме привлечения данных лиц к дисциплинарной ответственности. На основе предлагаемого критерия в действующем федеральном законодательстве, как представляется, может быть проведена четкая линия разграничения оснований административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц административно-публичных органов.
2. Составы должностных административных правоприменительных правонарушений целесообразно формулировать и закреплять применительно к осуществляемым должностными лицами видам административной правоприменительной деятельности, таким, в частности, как правопредоставительная, регистрацион-но-учетная, лицензионно-разрешительная, контрольно-надзорная. Все эти составы должностных административных правоприменительных правонарушений должны располагаться в главе Особенной части КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за правонарушения против порядка управления. Такое предложение обусловливается тем, что, как указывалось выше, общим объектом рассматриваемых правонарушений выступает порядок управления. Распределение составов названных правонарушений по иным главам Особенной части КоАП РФ невозможно, поскольку в них систематизируются административные правонарушения, не связанные с нарушениями правил и процедур осуществления публичного управления.
3. Дела о должностных административных правоприменительных правонарушениях должны возбуждаться исключительно уполномоченными должностными лицами Прокуратуры Российской Федерации - прокурорами и их заместителями на основании соответствующих заявлений и жалоб физических и юридических лиц, а также материалов прокурорских проверок. Данное правило уже установлено применительно к составам должност-
ных административных правонарушений, предусмотренных, в частности, ст.ст. 5.59, 14.25, 14.35, 19.6.1 КоАП РФ. Такой подход представляется единственно правильным, поскольку никакие иные государственные органы, кроме прокуратуры, не уполномочены на производство общего надзора за законностью осуществления административной правоприменительной деятельности в целом и, соответственно, на выявление должностных правонарушений, совершаемых в ходе данной деятельности.
4. Рассмотрение дел о должностных административных правоприменительных правонарушениях может быть поручено только судьям районных судов, обладающих надведомственной компетенцией в производстве по делам об административных правонарушениях. Никакие иные государственные органы и должностные лица такой компетенцией наделяться не должны, поскольку они действуют в конкретно определенных узких сферах публичного управления.
Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы:
1. Должностные лица органов исполнительной власти и иных органов публичного управления должны нести административную ответственность за нарушения требований действующего законодательства, регулирующего их внешнюю административную правоприменительную де-
ятельность, повлекшие прекращение или ограничение прав граждан и организаций, создание препятствий в их реализации или незаконное возложение на них каких-либо обязанностей.
2. Основанием подобной ответственности выступает должностное административное правоприменительное правонарушение, представляющее собой один из видов должностных административных правонарушений.
3. В рамках проводимой в настоящее время работы по подготовке нового КоАП РФ представляется необходимым сформулировать и систематизировать в соответствующей главе Особенной части данного кодекса составы должностных административных правоприменительных правонарушений в привязке к видам осуществляемой должностными лицами административной правоприменительной деятельности, а также предусмотреть в КоАП РФ специальный порядок возбуждения и рассмотрения дел о таких правонарушениях.
Ответственность за совершение названных правонарушений будет служить одним из важных правовых средств обеспечения законности административной правоприменительной деятельности, предупреждения нарушений прав и законных интересов граждан и организаций со стороны должностных лиц административно-публичных органов.
Список литературы
1. Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1971. 43 с.
2. Маркова Е.И. Административная ответственность должностных лиц в СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. 21 с.
3. Чмутов В.Г. Должностное лицо как субъект административной ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1983. 17 с.
4. Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. 145 с.
5. Забалуева М.Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987. 26 с.
6. Соловьев А.А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и процесс. 2012. N 4. С. 59-60.
7. Койтов А.В. Проблемы привлечения к административной ответственности должностных лиц органов публичной власти // Закон. 2013. N 7. С. 124-131.
References
1. Galagan I.A. Theoretical problems of administrative responsibility in soviet law. Autoabstract Doct. Diss. Moscow, 1971. 43 p. (In Russ.).
2. Markova E.I. Administrative responsibility of officials in the USSR. Autoabstract Cand. Diss. Moscow, 1976. 21 p. (In Russ.).
3. Chmutov V.G. An official as a subject of administrative responsibility. Autoabstract Cand. Diss. Saratov, 1983. 17 p. (In Russ.).
4. Kononov P.I. Administrative responsibility of officials. Cand. Diss. Moscow, 1993. 145 p. (In Russ.).
5. Zabalueva M.F. Administrative responsibility of officials of the apparatus of public administration. Autoabstract Cand. Diss. Moscow, 1987. 26 p. (In Russ.).
6. Solov'ev A.A. On administrative responsibility of officials of state power and local self-government. Administrative law and procedure, 2012, no. 4, pp. 59-60. (In Russ.).
7. Koytov A.V. Problems of bringing to administrative responsibility officials of public authorities. Law, 2013, no. 7, pp. 124-131. (In Russ.).
