CC BY
91
УДК 342.951
С.М. Рукавишников
ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ФОРМЫ ВИНЫ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПОДВЕДОМСТВЕННЫМ АНТИМОНОПОЛЬНОМУ ОРГАНУ
Введение: в статье анализируется правоприменительная практика, связанная с привлечением должностных лиц к административной ответственности за нарушения законодательства РФ в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Актуальность тематики обусловлена отсутствием единообразного подхода со стороны территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы России по вопросу необходимости установления формы вины лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении некоторых категорий дел об административных правонарушениях. Цель: анализ правоприменительной практики территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы России по рассмотрению дел об административных правонарушениях и выработка рекомендаций по ее совершенствованию. Методологическая основа: формально-юридический подход, методы описания и эмпирического анализа. Результаты: проведенное исследование дает основание утверждать, что неустановление в ходе производства по делу об административном правонарушении формы вины должностного лица не позволяет антимонопольному органу учесть все обстоятельства при назначении меры ответственности, а также несет в себе риск отмены постановления о назначении административного наказания по формальным основаниям. Вывод: рекомендовано во всех случаях устанавливать в ходе производства по делу об административном правонарушении форму вины должностного лица.
Ключевые слова: форма вины, административное правонарушение, административная ответственность, антимонопольный орган, правоприменительная практика.
S.M. Rukavishnikov
ABOUT ESTABLISHMENT OF THE FORM OF GUILT IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENCES WITHIN THE JURISDICTION OF THE ANTIMONOPOLY BODY
Background: the article analyzes the law enforcement practice associated with bringing officials to administrative responsibility for violations of the legislation of the Russian Federation in the field of procurement for state and municipal needs. The relevance of the topic is due to the lack of a uniform approach on the part of the territorial administrations of the Federal Antimonopoly Service of Russia on the need to establish the form of guilt of a person brought to administrative responsibility when considering certain categories of cases of administrative offenses. Objective: to analyze the law enforcement practice of the territorial administrations of the Federal Antimonopoly Service of Russia in cases of administrative offenses and development of recommendations for its improvement. Meth-
© Рукавишников Сергей Михайлович, 2019
Преподаватель кафедры конкурентного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Rukavishnikov Sergey Mikhailovich, 2019
Lecturer of the Competition law department (Saratov State Law Academy) 121
odology: formal legal approach, methods of description and empirical analysis. Results: the study suggests that the failure to establish in the course of proceedings on an administrative offense the form of guilt of an official does not allow the Antimonopoly authority to take into account all the circumstances in the appointment of a measure of responsibility, and also carries the risk of cancellation of the decision on the appointment of administrative punishment on formal grounds. Conclusions: it is recommended to establish the form of guilt of the official in all cases in the course of the proceedings on the administrative offense.
Key-words: form of guilt, administrative offense, administrative responsibility, anti-monopoly authority, law enforcement practice.
В последнее время Федеральная антимонопольная служба России (далее — антимонопольный орган) осуществляет контроль за все большим количеством федеральных законов, охватывающих все сферы экономики России. Кроме традиционных направлений, каким является контроль за соблюдением антимонопольного и рекламного законодательства, теперь это еще и контроль законодательства о торговле, в сфере государственного оборонного заказа, регулирования тарифов, осуществления закупок, законодательства об иностранных инвестициях и т.д.
Важнейшую роль в предупреждении и пресечении правонарушений играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)1. ^■■■■■^■■■■^^■■■^^^^■■■■НН
По итогам 2017 г. количество дел об административных правонарушениях, возбужденных антимонопольным органом, составило: законодательство о торговле — 678; законодательство о рекламе — 4600;
законодательство о закупках отдельными видами юридических лиц — 4387; законодательство в сфере регулирования тарифов — 33;
законодательство в сфере приватизации государственного и муниципального имущества — 1701;
законодательство в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд — 24005;
законодательство в сфере государственного оборонного заказа — 3866; законодательство в сфере антимонопольного законодательства на финансовых рынках — 67;
законодательство в сфере антимонопольного законодательства на товарных рынках — 82012.
Таким образом, количественные характеристики административных правонарушений, выявленных антимонопольным органом, насчитывают десятки тысяч, половину из которых составляют дела об административных правонарушениях в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29, 7.29.3, 7.30, 7.31, 7.31.1, 7.32, 7.32.5 КоАП РФ).
При изучении указанных дел можно придти к выводу, что форма вины в них может быть любой. Так, с субъективной стороны правонарушение в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд может быть совершено как
1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2018. № 47, ст. 7127.
2 См.: Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год. URL: https:// 122 fas.gov.ru/documents/658027 (дата обращения: 06.10.2018).
умышленно, так и по неосторожности, поскольку диспозиции частей статей не содержат прямого указания на форму вины.
Это частным образом подтверждается в судебных актах: «Заявление Малевич <...> об отсутствии в ее деянии состава правонарушения, так как у нее не было умысла, не основано на законе, поскольку, согласно диспозиции части 1.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, форма вины может быть любой»3.
Кроме того, для большинства рассматриваемых правонарушений санкция соответствующей статьи является по своему характеру абсолютно-определенной.
Именно в связи с вышеизложенным (большое количество однородных рассматриваемых дел, любая формы вины и абсолютно-определенная санкция) анализ рассмотренных дел об административных правонарушениях свидетельствует о том, что в большинстве случаев антимонопольный орган ограничивается только установлением вины лица, привлекаемого к административной ответственности. Вопрос формы вины должностного лица в совершении вменяемого ему правонарушения не исследуется, и в тексте постановления по делу об административном правонарушении определение конкретной формы вины должностного лица отсутствует.
Пример 1. Правонарушение совершено должностным лицом заказчика, которое в силу своих обязанностей и статуса учреждения, от лица которого оно действует, должно соблюдать требования законодательства о закупках.
<...> виновен в совершении административного правонарушения, установленного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ, что подтверждается материалами дела4.
Пример 2. Признать должностное лицо заказчика <. > за принятие должностным лицом заказчика решения о способе определения поставщика путем осуществления закупок у единственного поставщика на сумму более двух миллионов рублей, в то время как в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, указанная закупка должна осуществляться конкурентным способом закупок (запрос котировок либо электронный аукцион), виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, и назначить ему наказание в виде административного штраф в размере 30 000 (тридцати) тыс. руб.5
В то же время в других постановлениях по делам об административном правонарушении, вынесенных должностными лицами антимонопольного органа, вопрос формы вины лица в совершении вменяемого ему нарушения исследуется: Пример 1. В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат в числе прочих выяснению виновность лица в совершении административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
Одним из элементов состава административного правонарушения является его субъективная сторона, в числе характерных признаков которой имеется вина.
3 См.: Решение Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 22 июня 2011 г. № 12-74/2011 по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении по ч. 8 ст. 7.30 КоАП РФ. URL: http://resheniya-sudov5.ru/3/34447/ (дата обращения: 05.11.2018).
4 См.: Постановление Адыгейского УФАС России об административном наказании по делу об административном правонарушении № АЗ-171/16 от 30 сентября 2016 г. URL: https://solutions. fas.gov.ru/ (дата обращения: 03.11.2018).
5 См.: Постановление Брянского УФАС России о назначении административного наказания по делу № 176 об административном правонарушении от 30 марта 2016 г. URL: https://solutions. fas.gov.ru/ (дата обращения: 03.11.2018). 123
С субъективной стороны правонарушения, предусмотренные ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Вина <...> выражена в форме неосторожности6.
Пример 2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ст. 2.2 КоАП РФ).
Действия (бездействие) <...> следует признать виновными, совершенными по неосторожности7.
При обращении к трудам ученых-правоведов в области административного и административно-процессуального права по вопросу обязательности установления формы вины мы находим следующее мнение: «Установив событие административного правонарушения и лицо, совершившее противоправное деяние, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, должны выяснить, виновно ли данное лицо. Для этого необходимо на основе оценки всех обстоятельств дела установить, имелись ли в действиях (бездействии) этого лица умысел или неосторожность» [1, с. 641].
А.Р. Нобель полагает, что системное толкование положений ст. 1.5, 2.1, 2.2, 26.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что вина в совершении правонарушения не может считаться установленной без определения ее конкретной формы у физического лица (ст. 2.2 КоАП РФ).
Далее в своей работе он отмечает, что изучение правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях в области охраны окру-
0 жающей среды свидетельствует о том, что неустановление в ходе производства ~ по делу об административном правонарушении формы вины физического лица ~ ... в ряде случаев влекло за собой вынесение постановлений о прекращении про-ü изводства по делу либо отмену вынесенных решений о назначении администра-
1 тивного наказания [2, с. 43].
& Приведенные мнения по данному вопросу подтверждают примеры судебной
» практики8.
| Однако имеется и противоположная судебная практика: «Доводы жалобы
| о том, что судами не установлена форма вины арбитражного управляющего в | совершении правонарушения в соответствии со статьей 2.2 КоАП РФ, не могут >g быть приняты во внимание, поскольку применительно к содержанию ст. 14.13 I КоАП РФ форма вины не имеет юридического значения»9.
ш
I Таким образом, можно констатировать отсутствие единообразного подхода со
го
? стороны судебных органов при рассмотрении данного вопроса.
о
55
О *
и ш
0
го -
а
^ 6 См.: Постановление Челябинского УФАС России о наложении штрафа по делу № 7.30-
1 1.4/76-2018 от 1 февраля 2018 г. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 03.11.2018).
1 7 См.: Постановление Кемеровского УФАС России о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 539/11-АДМ-2018 от 26 октября 2018 г. URL: https://solutions. fas.gov.ru/ (дата обращения: 03.11.2018).
8 См., например: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2009 г. по делу N А31-1243/2009. URL: http://www.resheniya-sudov.ru/2009/14353/ (дата обращения: 05.11.2018); Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2010 г. № 17АП-5237/2010-АК. URL: http://www.resheniya-sudov.ru/2010/228682/ (дата обращения: 05.11.2018).
9 См.: Определение Верховного Суда РФ от 10 мая 2017 г. № 306-АД17-4014 URL: //http:// 124 legalacts.ru/kodeks/KOAP-RF/razdel-i/glava-2/statja-2.2/ (дата обращения: 05.11.2018).
Следует отметить, что установление формы вины должностного лица необходимо антимонопольному органу при квалификации совершенного противоправного деяния (например, при оценке обстоятельств, отягчающих ответственность за административное правонарушение), а также при назначении меры ответственности.
Если проиллюстрировать данное утверждение примерами из правоприменительной практики (постановления о назначении административного наказания Брянского УФАС России, Алтайского республиканского УФАС России, Мордовского УФАС России)11! то можно увидеть, что антимонопольным органом в некоторых случаях применяется практика избрания наказания в виде штрафа в размере ниже низшего предела, предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ, поскольку в соответствии с ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП РФ, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее 10 тыс. руб., а для должностных лиц — не менее 50 тыс. руб.
В приведенных примерах все нарушители привлекались к административной ответственности по ч. 11 ст. 7.30 КоАП РФ, санкция которой является по своему характеру абсолютно-определенной и предусматривает применение к должностным лицам административного штрафа в размере 50 тыс. руб. По итогам рассмотрения дел во всех случаях назначено административное наказание в виде штрафа в размере 25 тыс. руб.
Однако форма вины должностного лица указана только в тексте постановления об административном наказании Брянского УФАС России: «Правонарушение совершено по неосторожности по причине незнания требований законодательства РФ о контрактной системе».
Вопрос формы вины должностного лица в совершении вменяемого ему правонарушения исследовался и Алтайским республиканским УФАС России: «Нарушение, допущенное должностным лицом, заместителем начальника отдела финансового, правового и кадрового обеспечения Территориального отдела Росздравнадзора по Республике Алтай, повлекло нарушение установленного государством порядка осуществления закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. При этом существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих обязанностей», Мор-
10 См.: Постановление Брянского УФАС России о назначении административного наказа-
ния по делу № 1252 об административном правонарушении от 21 декабря 2015 г. URL: https:// solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 03.11.2018); Постановление Алтайского республиканского УФАС России № 38/з о назначении административного наказания от 24 августа 2018 г. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 29.09.2018); Постановление Мордовского УФАС России о назначении административного наказания по делу № 165 об административном правонарушении от 30 марта 2018 г. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 29.09.2018). 125
довским УФАС России отмечено: «Существенная угроза общественным отношениям, интересам государственной политики в области осуществления закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд заключается в пренебрежительном отношении должностного лица заказчика, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении, к исполнению возложенных на него обязанностей и к требованиям Закона о контрактной системе»11. Тем не менее форма вины должностного лица в тексте постановлений об административном наказании напрямую не указана.
Вместе с тем установление формы вины должностного лица, привлекаемого к административной ответственности, в виде неосторожности позволило применить к нему такую меру ответственности, при которой наказание, по мнению антимонопольного органа, стало соразмерно допущенному нарушению (снижение размера административного штрафа с 50 тыс. руб. до 25 тыс. руб., т.е. в два раза). Следовательно, форма вины при индивидуализации административного наказания учитывается.
На основании вышеизложенного полагаем, что в целях учета всех обстоятельств при назначении меры ответственности, а также для исключения возможности отмены постановления о назначении административного наказания по формальным основаниям необходимо, в ходе производства по делу об административном правонарушении, во всех случаях устанавливать и указывать в постановлении форму вины должностного лица.
Библиографический список
1. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2005. 800 с.
2. Нобель А.Р. О некоторых вопросах установления вины в совершении административных правонарушений // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2014. № 1. С. 41-43.
References
1. Bakhrakh D.N., Rossiisky B.V., Starilov U.N. Administrative Law: Textbook for high school. М.: Norma, 2005. 800 p.
2. Nobel A.R. About Some Questions of Establishment of Guilt in Commission of Administrative Offenses // The Bulletin of Vyatka State Humanitarian University. 2014. № 1. P. 41-43.
11 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 30 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2018. 126 № 45, ст. 6848.
