CC BY
59
Права и обязанности субъектов, осуществляющих государственный надзор и муниципальный контроль целевого использования земельных участков
Костенко Евгений Александрович,
соискатель, директор по правовым вопросам, ООО «Аэропорт
Девелопмент»
E-mail: [email protected]
В статье автор анализирует формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Исследует в динамике источники определяющие и регулирующие формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Автор выявляет основные формы и методы выявления нарушений земельного законодательства в части нарушения режима целевого использования земельных участков. Автор системно анализирует целесообразность и обоснованность применение риск-ориентированного подхода при вынесении решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Исследует обоснованность и целесообразность применения «индикатора риска» при принятии решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Автор приходит к выводу о нецелесообразности применения «индикаторов риска». Автор исследует целесообразность и обоснованность применения проверочных листов при проведении контрольных (надзорных) мероприятий и дает ряд рекомендаций, позволяющих повысить эффективность контрольных (надзорных) мероприятий.
Ключевые слова: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, целевое использование, риск-ориентированный подход, «индикатор риска», проверочный лист.
Продолжая исследования в области государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля в части целевого использования земельных участков предлагаем обратиться к проблемам прав и обязанностей субъектов, осуществляющих соответствующий надзор и контроль.
Правовой статус субъектов, осуществляющих государственный надзор и контроль целевого использования земельных участков, берет свое начало в Земельном кодексе РФ [1].
Объем полномочий, а также прав и обязанностей органов, осуществляющих государственный надзор и муниципальный контроль, раскрывается в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2]. Специальные полномочия, права и обязанности для органов, осуществляющих государственный земельный надзор предусмотрены «Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 [3].
Не смотря на то что и Федеральный закон от 31.07.2020 № 284-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 вступили в силу в 2021 году. Редакция Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора утвержденная Приказом Росреестра 2019 года, [4] осталась неизменна.
Указанным Административным регламентом предусмотрено право должностного лица проводить «предварительные проверки» поступившей информации, [5] которое выражается в запросе дополнительной информации, как письменной, так и устной, как у лица предоставившего сведения о событии и возможном правонарушении, так и непосредственно у субъекта проверки. Предоставление запрашиваемой информации не является обязательным. При получении дополнительной информации и подтверждении наличия признаков правонарушения допускается назначение внеплановой проверки. При этом ни Положением, ни Регламентом не урегулирован вопрос последствий не предоставления субъектом запрашиваемой информации.
5 -о
сз
<
В обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе входит проведение плановых и внеплановых проверок. Проведение указанных мероприятий, по сути является основным способом выявления нарушений целевого использования земельных участков, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
В целом спектр прав и обязанностей должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор достаточно широк. Полагаем, что для реализации указанных прав и обязанностей, должностные лица Росреестра должны обладать высокой степенью компетенции в области земельного и градостроительного законодательства, административного права и административного процесса, делопроизводства и т.д., а также высокими моральными и нравственными качествами.
Следует обратить внимание на открытость перечня прав должностных лиц, предусмотренных п.п. 10 п. 7 Административного регламента, что на наш взгляд, порождает широту толкования полномочий и затрудняет защиту субъектов в отношении которых проводиться проверка, а также влечет возможность злоупотребления со стороны уполномоченных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор.
Учитывая, что основными функциями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, все-таки являются государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проведение государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройство, государственный мониторинг земель, навигационное обеспечение транспортного комплекса. Возникает очевидный вопрос в достаточной ли мере должностные лица Росре-еста осуществляющие государственный земельный надзор обладают требуемой компетенцией и мотивацией.
С.М. Зырянов отмечает, что в статусе должностного лица контрольно-надзорного органа переплетаются разрешительные, контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные полномочия. Должностное лицо участвует в разработке обязательных требований, соблюдение которых оно впоследствии проверяет. В результате у должностного лица возникает личная заинтересованность в установлении заведомо невыполнимых, необоснованно затратных, избыточных требований. Действующая система оценки эффективности и результативности деятельности должностного лица контрольно-надзорного органа основана на «палочной системе», искажающей мотивацию должностного лица, ориентирующей его на поиск признаков формальных нарушений обязательных „ требований, не влияющих на безопасность де-2 ятельности проверяемого объекта. Обоснована й необходимость гармонизации законодательства еЗ о государственном контроле (надзоре), законода-Ц тельства об административных правонарушениях
и законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, в частности содержащих сведения о нарушениях обязательных требований [6].
Полагаем, что проблема компетенции и мотивации должностных лиц органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный контроль очевидна и нуждается в дальнейшей, глубокой проработке.
Следует отметить еще один государственный орган исполнительной власти которому присуще проведение проверок, в том числе целевого использования земельных участков. Речь идет о Ро-симуществе РФ.
Право проведения проверок целевого использования земельных участков у должностных лиц Росимущества возникает в отношении земельных участков федеральной собственности, предоставленных в аренду. Может создаться впечатление, что это не значительный пласт правообладателей не заслуживает внимания, тем не менее это не совсем верно. Например, на черноморском побережье Краснодарского края большая часть земельных участков ограничены в обороте, чаще всего это связано с включением территорий, в том числе из земель населенных пунктов в особо охраняемые природные территории [7]. В связи с чем возможность приобретения в собственность земельных участков входящих в состав особо охраняемых природных территорий сведена к минимуму.
В настоящее время критерии отнесения курортов к особо охраняемым природным территориям изменились, но ранее введенные о особо охраняемые территории курорты сохранены в составе особо охраняемых природных территорий.
С.Р. Багаутдинова в своих исследованиях отмечает, что при буквальном толковании законодательства, можно прийти к выводу о том, что правовой режим курортов и земель в границах курортов в настоящее время зависит от даты создания курорта [8], а Э.А. Гряда указывает что в целом в отношении земель курортов существует некоторая законодательная неопределенность [9].
Как следствие на данных территориях широко распространены арендные отношения и в случае если в аренду предоставлен земельный участок федеральной собственности, возникает контроль целевого использования со стороны арендодателя - Росимущества РФ.
Приказом Минэкономразвития РФ от 26.10.2011 № 598 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности (далее - Регламент) [10].
В соответствии с указанным Регламентом, Ро-симущество вправе проводить плановые проверки в соответствии с утвержденным графиком, а также, при определенных обстоятельства внеплановые проверки. Также предусмотрено право должностных лиц Росимущества, в рамках проверки фактов сведений о сохранности федераль-
ного имущества, проводить проверки в том числе на предмет установление фактов неиспользования, неэффективного использования или использования не по целевому назначению объектов недвижимого имущества, включая земельные участки [11].
Первое на что стоит обратить внимание, при проведении проверки целевого использования предоставленного в аренду земельного участка федеральной собственности - это отсутствие возможности со стороны проверяемых Росиму-ществом субъектов требовать соблюдения норм федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [12], поскольку действие указанного федерального закона не распространяется на указанные проверки со стороны Росимуще-ства. Графики проверок Росимущества формируются по иному принципу нежели графики Росрее-стра или органа местного самоуправления уполномоченного осуществлять земельный контроль. В связи с чем возможны проверки со стороны Росимущества и органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный контроль, в отношении одних и тех же субъектов с аналогичным предметом проверки, в частности целевого использования земельных участков.
Ст. 42 и 43 Земельного кодекса РФ, по сути уравнивают в правах собственников и арендаторы земельных участков. Соответственно совершенно не обосновано право проведения дополнительных проверок целевого использования земельных участков федеральной собственности со стороны должностных лиц Росимущества, в том числе, с правом самостоятельного требования досрочного расторжения договора аренды в случае выявления признаков нецелевого использования земельного участка, без проведения специальных исследований присущих государственному земельному надзору.
В указанном случае, полагаем более правильным был бы подход перенаправления должностными лицами Росимущетва сведений о возможном нарушении в части целевого использования земельных участков в том числе и федеральной собственности, в адрес уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный надзор или муниципальный контроль. И только в случае подтверждения факта нецелевого использования земельного участка федеральной собственности Росимуществом может быть инициирован иск о расторжении договора аренды земельного участка.
Рассмотрим правовой статус субъектов, осуществляющих муниципальный контроль целевого использования земельных участков. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде-
рации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [13].
Во исполнение указанных положений ст. 72 Земельного кодекса РФ, например, нормативными актами Краснодарского края [14] и города Краснодара [15] определены права, обязанности и ответственность инспекторов, осуществляющих муниципальный земельный контроль.
Следует обратить внимание на факт того, что муниципальный земельный контроль, по сути не является полностью самостоятельным, его эффективность во многом зависит от взаимодействия с органами государственного земельного надзора.
В частности, в соответствии с Порядок взаимодействия между федеральными органами государственного земельного надзора с органами, органами муниципального земельного контроля, проекты ежегодных планов муниципальных проверок до их утверждения направляются органами муниципального земельного контроля на согласование в территориальные органы федеральных органов государственного земельного надзора [16].
Процесс согласования плана муниципальных проверок абсолютно оправдан и преследует цель недопущения проведения контрольно/надзорных мероприятий в отношении одних и тех же субъектов.
Также органы муниципального контроля, в случае выявления в ходе проведения проверки нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в течение 3 рабочих дней со дня составления акта проверки направляют копию акта проверки с указанием информации о наличии признаков выявленного нарушения в структурное подразделение территориального органа федерального органа государственного земельного надзора. Должностными лицами государственного земельного надзора, по результатам рассмотрения представленных материалов принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе.
Рассмотрев права и обязанности должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль и государственный земельный надзор, в целом практически идентичны. Существенным отличием является наличие права должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, в случаях выявления нарушений режима целевого использования земельных участков, выдавать обязательный к исполнению предписания и осуществлять составление протоколов р об административных правонарушениях. Д
Отсутствие у должностных лиц, осуществля- Ч
т
ющих муниципальный земельный контроль пра- К ва составления протоколов об административных ё правонарушениях и/или вынесении нарушителю у обязательных к исполнению индивидуальных пра- А
вовых актов, как следствие, отсутствие ориентированности на недопущение и предотвращение нецелевого использования земельных участков субъектами земельных отношений, существенно снижает полезный эффект земельного контроля и сводит суть работы должностных лиц к объему выявленных нарушений в парадигме больше -лучше. Тем не менее, полагаем что муниципальный контроль должен носить исключительно назидательный характер, соответственно, наделение органов муниципального контроля полномочиями вынесения обязательных к исполнению предписаний, считаем достаточным.
Подводя общий итог статьи полагаем очевидны следующие выводы.
Необоснованность полномочий должностных лиц Росимущества в части проведения проверок целевого использования земельных участков. Порождает избыточность и бесконтрольность количества и качества проверок в отношении субъектов земельных отношений, не являющихся собственниками земельных участков. А также влечет возможность дополнительного неблагоприятного последствия для указанных субъектов в форме расторжения договора аренды земельного участка, фактической утратой права на земельный участок.
Полагаем, что решение обозначенных в статье вопросов в части прав и обязанностей субъектов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, позволит существенно продвинуться в вопросе урегулирования земельных отношений между субъектами, осуществляющими государственный земельный надзор, муниципальный контроль с одной стороны и правообладателями земельных участков в отношении которых проводятся контрольно/надзорные мероприятия.
Литература
1.
2.
3.
4.
5.
S2
см
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 30.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2022). [1], [13]
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [12] Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2] Федеральный закон от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об особо охраняемых природных территориях». [7] Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» (вместе с «Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)») [3]
6. Постановление Правительства РФ от 24.11.2021 № 2019 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный земельный контроль (надзор), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» [16]
7. Приказ Минэкономразвития РФ от 26.10.2011 № 598 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности». [10], [11]
8. Приказ Росреестра от 18.06.2019 № П/0240 «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора». [4], [5]
9. Закон Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-K3 (ред. от 22.07.2021) «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края» [14]
10. Решение городской Думы Краснодара от 16.07.2009 № 58 п. 28 (ред. от 16.12.2021) «Об утверждении положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования город Краснодар» [15]
11. Зырянов С.М. «Административно-правовой статус сотрудника контрольно-надзорного органа» [6]
12. Багаутдинова С.Р. «Публичные и частные интересы в регулировании оборотоспособности земель в границах курортов» [8]
13. Гряда Э.А. «Приобретение права частной собственности на земельные участки курортных населенных пунктов: дозволения и запреты» [9]
RIGHTS AND OBLIGATIONS OF SUBJECTS EXERCISING STATE SUPERVISION AND MUNICIPAL CONTROL OF PURPOSE USE OF LAND PLOTS
Kostenko E.A.
Airport Development LLC
In the article, the author analyzes the forms and methods of state land supervision and municipal land control. Investigates in dynamics the sources of determining and regulating forms and methods of state land supervision and municipal land control. The author reveals the main forms and methods of detecting violations of land legislation in terms of violations of the targeted use of land plots. The author systematically analyzes the feasibility and validity of the application of a risk-oriented approach when making a decision to carry out control (supervisory) activities. Examines the validity and feasibility of using the "risk indicator" when making a decision to carry out control (supervisory) activities. The author comes to the conclusion that it is inexpedient to use "risk indicators". The author examines the feasibility and validity of the use of checklists when carrying out control (supervisory) activities and gives a number of
recommendations to improve the effectiveness of control (supervisory) activities.
Keywords State land supervision, municipal land control, targeted
use, risk-based approach, "risk indicator", checklist.
References
1. Land Code of the Russian Federation No. 136-FZ dated October 25, 2001 (as amended on December 30, 2021) (as amended and supplemented, effective from January 10, 2022). [1], [13]
2. Federal Law of December 26, 2008 N 294-FZ (as amended on June 11, 2021) "On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control". [12]
3. Federal Law No. 248-FZ of July 31, 2020 (as amended on December 6, 2021) "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation" [2]
4. Federal Law No. 33-FZ of March 14, 1995 (as amended on June 11, 2021) "On Specially Protected Natural Territories." [7]
5. Resolution of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1081 "On Federal State Land Control (Supervision)" (together with the "Regulations on Federal State Land Control (Supervision)") [3]
6. Decree of the Government of the Russian Federation of November 24, 2021 No. 2019 "On approval of the Rules for the interaction of federal executive authorities exercising federal state land
control (supervision) with authorities exercising municipal land control, and on recognizing certain acts of the Government of the Russian Federation as invalid" [sixteen]
7. Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation dated October 26, 2011 No. 598 "On Approval of the Administrative Regulations for the Federal Agency for State Property Management to Perform the State Function of Inspecting the Use of Federally Owned Property". [10], [11]
8. Order of Rosreestr dated June 18, 2019 No. P/0240 "On Approval of the Administrative Regulations for the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography of State Land Supervision". [4], [5]
9. Law of the Krasnodar Territory dated March 4, 2015 No. 3126-KZ (as amended on July 22, 2021) "On the procedure for the implementation by local authorities of municipal land control in the territory of the Krasnodar Territory" [14]
10. Decision of the City Duma of Krasnodar dated July 16, 2009 No. 58 p.28 (as amended on December 16, 2021) "On approval of the regulation on municipal land control in the territory of the municipal formation of the city of Krasnodar" [15]
11. Zyryanov S.M. "Administrative and legal status of an employee of the control and supervisory authority" [6]
12. Bagautdinova S.R. "Public and private interests in regulating the turnover of land within the boundaries of resorts" [8]
13. Ridge E.A. "Acquisition of the right of private ownership to land plots of resort settlements: permissions and prohibitions" [9]
