CC BY
21
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
О полномочиях субъекта РФ в области надзора целевого использования земельных участков
Костенко Евгений Александрович,
соискатель, директор по правовым вопросам, ООО «Аэропорт
Девелопмент»
E-mail: oripis@mail.ru
В статье автор осуществляет сравнительный анализ объема полномочий и круга обязанностей органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный контроль. Анализирует в динамике практику исполнения органами государственного земельного надзора возложенных прав и обязанностей. Приходит к выводу о низкой эффективности государственного земельного надзора. По мнению автора, одной из главных причин низкой эффективности государственного земельного надзора является ограниченность численности государственных инспекторов. Также, в статье автор исследует возможность и целесообразность наделения полномочиями государственного земельного надзора соответствующие государственные органы исполнительной власти субъекта РФ. Анализирует проведенные по данному направлению исследования ученых. Исследует состав государственных органов исполнительной власти осуществляющих соответствующий надзор в смежных отраслях. Делает вывод о повышении эффективности государственного земельного надзора при наделении полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора соответствующие органы исполнительной власти субъекта РФ. А также автор предлагает принципы разграничения полномочий государственного земельного надзора между федеральными органами и региональными органами.
Ключевые слова: Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, целевое использование, субъектный состав, административное правонарушение, эффективность надзора.
S2
OJ
см
z
124
Продолжая исследования в области государственного надзора целевого использования земельных участков. Предлагаем порассуждать о перспективах наделения государственных органов исполнительной власти субъектов РФ полномочиями надзора целевого использования земельных участков.
Для понимания актуальности исследования хотим привести данные находящиеся в открытом доступе на официальном сайте Росреестра, из которых следует, что по состоянию на 1 января 2020 года в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения о 60,6 млн земельных участков.[1]
При этом, в 2019 году государственный земельный надзор в РФ осуществляли 2902 государственных инспекторов. [2]
Путем несложных математических операций получается, что на каждого государственного инспектора приходится более 20 тысяч потенциальных объектов проверки в год.
Очевидно, что надзор за целевым использованием более шестидесяти миллионов земельных участков не может быть обеспечен в надлежащем объеме силами около трех тысяч сотрудников Ро-среестра.
Корректность такого подхода к расчету может быть подвергнута критике, ведь очевидно, что сотрудников ДПС РФ во много раз меньше чем, например, автомобилей, но это не свидетельствует о проблеме в отрасли.
Наиболее показательно выглядит пример оценки свидетельствующей о качестве земельного надзора, например, в 2019 году при рассмотрении протоколов, возбужденных по делам об административных правонарушениях, 77 681 лицо признано виновным в допущенных правонарушениях (49,4% от всех выявленных нарушений) и привлечено к административной ответственности с наложением административного штрафа. [3]
Полагаем что столь низкий показатель эффективности государственного надзора свидетельствует о наличии проблем в отрасли. Очевидно, что одной из проблем является соотношение количества объектов проверок с количеством уполномоченных проверяющих.
Данная проблема уже становилась предметом исследования ученых в частности Н.М. Заславская при анализе соотношения количества объ-
ектов проверок с количеством уполномоченных проверяющих по данным Росреестра за 2012 год, указывает, что в 2012 году на каждого инспектора приходилось 4 млн га земель, при этом проверки были проведены лишь в отношении 2% земель от общей площади земель в Российской Федерации, проверками охвачено только 40 тыс. га земель и менее 1% юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (от общего количества, деятельность которых подлежит государственному земельному надзору). [4]
Исходя из сопоставления данных 2019 года и данных 2012 года, очевидно, что ситуация не изменилась, выявленная проблема не решена.
Далее Н.М. Заславская, в качестве способа решения выявленной проблемы и целях повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель, предлагает наделить полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из принципа разделения полномочий.
На наш взгляд, предложение о наделении исполнительных органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора абсолютно верно. В своих исследованиях мы приходим к аналогичному выводу и полагаем что это может действительно положительно отразиться не только на объеме надзорных мероприятий, но и на их качестве.
Далее предлагаем более детально рассмотреть перспективу регионального земельного надзора.
Еще раз следует отметить, что государственный земельный надзор на территории Российской Федерации осуществляется на основании ст. 71 Земельного кодекса РФ.[5] В порядке, установленном Положением о государственном земельном контроле (надзоре).[6] Положением установлено что государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии.
Регулирование режима целевого использования земельных участков осуществляется федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами издаваемыми органами местного самоуправления. В частности, Земельным кодексом РФ определены категории земельных участков и общие направления использования участков. Перечень видов разрешенного использовании так же утвержден Постановлением правительства РФ. Градостроительный кодекс РФ регулирует порядок определения видов разрешенного использования земельных участков пределах границ соответствующей территориальной зоны. Органы местного самоуправления определяют
разрешенное использование земельных участков в границах соответствующих территорий путем подготовки и утверждения документации территориального планирования, в том числе генерального плана образования и документации градостроительного зонирования, в том числе правил землепользования и застройки для соответствующей территории. Правила землепользования и застройки содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков для определенной территории.
Как ранее было указано, надзор за исполнением требований законодательства в области целевого использования земельных участков является исключительной компетенцией федеральных органов исполнительной власти.
Нами намерено в данной статье не рассматривается муниципальный контроль, поскольку его эффективность на прямую зависит от взаимодействия с федеральными надзорными органами. Исходя из норм предусмотренных Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, суть муниципального контроля сводятся к выявлению нарушений требований земельного законодательства, в том числе в части нецелевого использования земельных участков и направления материалов уполномоченному федеральному органу исполнительной власти для привлечения к административной ответственности. [7]
Безусловно муниципальный контроль исполнения требований законодательства в области целевого использования земельных участков важен. Как минимум он позволяет проводить обследования земельных участков и выявлять нарушения требований законодательства без участия надзорных органов, соответственно проводятся мероприятия в отношении большего числа объектов и субъектов земельных отношений. Но при этом увеличивается количество рассматриваемых органами государственного надзора материалов обследований, проведенных как непосредственно органами государственного надзора, так и муниципального контроля.
По сути муниципальный контроль несет более созидательную функцию по соотношению с государственным надзором, его деятельность больше направлена на предупреждение нарушений требований земельного законодательства. Численность должностных лиц муниципального контроля, в целом, выше чем численность уполномоченных лиц государственного надзора. Сфера деятельности муниципального контроля ограничена соответствующей территорией муниципального обра- р зования. Д
Соответственно, муниципальный земельный Ч
т
контроль - это деятельность должностных лиц К уполномоченных органов местного самоуправ- ё ления, направленная на выявление и пресечение у правонарушений, в том числе в области целево- А
го использования земельных участков, в границах территории соответствующего муниципального образования. Очевидные плюсы муниципального контроля заключаются в хорошем знании территории муниципального образования, а также понимание принципа установления градостроительных регламентов территорий муниципального образование. По результатам муниципального контроля, в случае выявления нарушения требований земельного законодательства, уполномоченное лицо передает материалы в надзорный орган для привлечения к административной ответственности.
Также по результатам контрольных мероприятий, нарушителю, может быть выдано предписание об устранении выявленного нарушения. Существенный недостаток выдаваемого органом муниципального контроля предписания является не обязательность его исполнения. Так Верховным Судом РФ при рассмотрении дела указано что, законодательством не исключается возможность выдачи органом муниципального контроля предписаний об устранении выявленных нарушений земельного законодательства. При этом должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, не имеют права выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания. Предписание носит исключительно предупредительный характер и имеет целью информирование лица, в отношении которого оно вынесено, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке. [8]
Созидательный характер муниципального контроля безусловно полезен, поскольку, зачастую нарушение земельного законодательства связано с низанием субъектами земельных отношений соответствующих регулирующих норм и при получении предписания, нарушения незамедлительно устраняются.
Наделение органов муниципального контроля полномочиями надзора однозначно сместит приоритет от назидательной функции к карательной.
Указанный вывод возвращает нас к рассмотрению вопроса о наделении государственных органов субъектов полномочиями земельного надзора.
Отдельные формы государственного надзора присущи государственным органам исполнительной власти субъектов на ряду с федеральными органами.
Например, государственный надзор в области обращения с животными осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. [9] Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор). [10]
Как отмечает в своих исследованиях Н.М. Заславская, наделение полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и разграничение соответствующих полномочий между Российской Федерации и ее субъектами должно быть положено в основу совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений в целях повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель. [11]
Полагаем, что именно наделение исполнительных органов государственной власти субъектов РФ полномочиями государственного земельного надзора, позволит решить проблему низкой эффективности надзора, осуществляемого только федеральными органами в области земельных отношений. При этом ключевым моментом на наш взгляд будет являться адекватность распределения полномочий межу федеральным и региональным надзором. Простое дублирование полномочий гарантировано позволит провести большее количество надзорных мероприятий, без предпосылок к повышению качества надзорных мероприятий, как следствие недостаточно эффективно. Дополнительно возникает вопрос об определении порядка деления объектов и субъектов надзора между региональными и федеральными уполномоченными органами. Например, деление по признаку права, федеральным органам поднадзорны федеральные земли, региональным органам земли субъекта, на наш взгляд бесперспективно, поскольку не охвачены муниципальные земли и земли, находящиеся в собственности иных лиц.
Полагаем, что любое деление допускающее возможность проверки одних и тех же субъектов как федеральным надзором, так и региональным надзором деструктивно, поскольку у надзорных органов могут возникнуть различные подходы и позиции при надзоре в отношении одного и того-же субъекта даже если надзор проводился в разные временные периоды. Такой подход однозначно порождает правовую неопределенность как для субъектов надзора, так и для самих уполномоченных органов.
Положительным примером рационального подхода разделения федерального и регионального надзора, на наш взгляд является подход, примененный законодателем в отношении надзора в области использования и охраны водных объектов.
П. 3 ст. 36 Водного кодекса РФ определено что разделения полномочий по надзору между федеральными и региональными органами надзора осуществляется по принципу распределения объектов надзор по критериям. [12]
Далее Постановлением правительства РФ были определены индивидуальные критерии присущие определенным объектам надзора, исключающие возможность дублирующего надзора в отно-
шении одного объекта со стороны как региональных, так и федеральных органов. [13]
Полагаем что аналогичный подход должен быть применен при разделении федерального и регионального земельного надзора.
Для этого необходимо внести изменения в ст. 71 Земельного кодекса РФ, определив, что государственный земельный надзор осуществляется как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти. Отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному земельному надзору и региональному земельному надзору определяются на основании утвержденных Правительством критериев.
Критерия разделения полномочий, предлагаем установить исходя из субъектного состава и целей предоставления земельного участка. Например, наделить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по надзору за целевым использованием земельных участков, предоставленных физическим лицам для целей, не связанных с осуществлением коммерческой деятельности. Соответственно федеральный надзор целевого использования земельных участков осуществляется в отношении объектов, не относящихся к региональному надзору.
Ввести в Кодекс об административных правонарушениях субъекта РФ административную ответственность для физических лиц за нарушение режима целевого использования земельных участков им предоставленных для целей, не связанных с осуществлением коммерческой деятельности.
Внести следующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ:
Изложив пункт 1 ст. 8.8 в следующей редакции:
«Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, а также случаев, использования земельного участка не по целевому назначению ответственность за которое предусмотрена законом субъекта РФ об административных правонарушениях.».
Учитывая, что статьей 1.3.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ [14] предусмотрено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Напомним, что виды разрешенного использования земельных участков утверждаются нормативным актом органов местного самоуправления.
Внести в законы субъектов РФ об административных правонарушениях соответствующие изме-
нения дополнив правом уполномоченных органов
субъектов РФ:
- организации производства по делам об административных правонарушениях, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению, предусмотренных законами субъектов РФ;
- определение подведомственности дел об административных правонарушениях, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению, предусмотренных законами субъектов РФ.
Литература
1. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021).
2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 24.03.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14.04.2021).
3. «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 08.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021).
4. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 08.12.2020) «О недрах».
5. Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
6. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)».
7. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 (ред. от 28.11.2019) «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль».
8. Постановление Правительства РФ от 23.09.2020 № 1521 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов».
9. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году, Министерства экономического развития Российской Федерации Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Р
10. Кассационное определение Судебной колле- И гии по административным делам Верховного Е Суда РФ от 08.06.2018 № 50-КГ18-3. А
11. Заславская Н.М. Теория и практика осущест- Н вления государственного земельного надзора: У новые подходы и старые проблемы. >
12. Статья: «Россияне стали чаще ставить земельные участки на кадастровый учет» (Электронный ресурс официальный сайт Росреестра).
ON THE AUTHORITY OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF SUPERVISION OF THE PURPOSE USE OF LAND PLOTS
Kostenko E.A.
Airport Development LLC
In the article, the author carries out a comparative analysis of the scope of powers and responsibilities of the bodies exercising state land supervision and municipal control. Analyzes in dynamics the practice of execution by the state land supervision bodies of the assigned rights and obligations. Comes to the conclusion about the low efficiency of state land supervision. According to the author, one of the main reasons for the low efficiency of state land supervision is the limited number of state inspectors. Also, in the article, the author examines the possibility and feasibility of empowering the state land supervision to the relevant state executive bodies of the constituent entity of the Russian Federation. Analyzes the research carried out in this area by scientists. Investigates the composition of state executive bodies exercising appropriate supervision in related industries. Concludes about increasing the efficiency of state land supervision when empowering the relevant executive authorities of the constituent entity of the Russian Federation to carry out state land supervision. And also the author proposes principles for the delineation of powers of state land supervision between federal bodies and regional bodies.
Keywords: State land supervision, municipal land control, intended use, subject composition, administrative offense, the effectiveness of supervision.
References
1. "Land Code of the Russian Federation" dated 25.10.2001 No. 136-FZ (revised from 02.07.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.09.2021).
2. "Code of the Russian Federation on Administrative Offenses" dated 30.12.2001 No. 195-FZ (as amended on 24.03.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 14.04.2021).
3. "Water Code of the Russian Federation" dated 03.06.2006 No. 74-FZ (as revised on 08.12.2020) (as amended and supplemented, entered into force on 01.01.2021).
4. Law of the Russian Federation of 21.02.1992 No. 2395-1 (as amended on 08.12.2020) "On Subsoil".
5. Federal Law of December 27, 2018 No. 498-FZ (as revised on December 27, 2019) "On the Responsible Treatment of Animals and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation".
6. Decree of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1081 "On federal state land control (supervision)".
7. Decree of the Government of the Russian Federation of December 26, 2014 No. 1515 (as amended on November 28, 2019) "On approval of the Rules for interaction of federal executive bodies exercising state land supervision with bodies exercising municipal land control."
8. Decree of the Government of the Russian Federation of 23.09.2020 No. 1521 "On the criteria for classifying objects as objects subject to federal state supervision in the field of use and protection of water bodies and regional state supervision in the field of use and protection of water bodies."
9. State (national) report on the state and use of land in the Russian Federation in 2019, the Ministry of Economic Development of the Russian Federation Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography.
10. The cassation ruling of the Judicial Collegium for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 06/08/2018 No. 50-KG18-3.
11. Zaslavskaya N.M. Theory and practice of state land supervision: new approaches and old problems.
12. Article: "Russians began to register land plots more often" (Electronic resource official website of Rosreestr).
