CC BY
96
УНИВЕРСИТЕТА
ш O.E. Кугафина (МГЮА)
Ведышева Н. О.
Государственный земельный надзор как средство охраны окружающей среды в сельском хозяйстве
Земельные правоотношения
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР КАК СРЕДСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ1
Аннотация. В статье рассмотрен новый риск-ориентированный подход при осуществлении государственного земельного надзора в целом и в отношении земель сельскохозяйственного назначения в частности; выделены новые показатели эффективности и результативности надзорной деятельности государственных органов; рассмотрен Стандарт зрелости управления результативностью; рассмотрены разные критерии отнесения объектов земельного контроля (надзора) к определенным категориям риска Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору; приведена статистика последних лет контрольно-надзорных мероприятий в отношении земель сельскохозяйственного назначения; выделены предложения по совершенствованию надзорной деятельности в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения. Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, государственный земельный надзор, риск-ориентированный подход, земли сельскохозяйственного назначения, охрана окружающей среды.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.037-044
N. O. VEDYSHEVA,
Assistant Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
STATE LAND SUPERVISION AS A MEANS OF ENVIRONMENTAL PROTECTION IN AGRICULTURE
Abstract. The article considers a new risk-based approach in the implementation of state land supervision in general and for agricultural land in particular; highlighted new indicators of the effectiveness and efficiency of supervisory activities of state bodies; reviewed performance management maturity standard; considered various criteria for assigning land control
Наталия Олеговна ВЕДЫШЕВА,
доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
1 Материал подготовлен при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
© Н. О. Ведышева, 2019
в Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М я^ имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
objects (supervision) to certain risk categories by the Federal Service for State Registration, Registry and Cartography and the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Surveillance; shows the statistics of the last years of control and supervisory measures in relation to agricultural land; highlighted proposals for the improvement of supervisory activities in respect of agricultural land. Keywords: control and supervisory activities, state land supervision, risk-based approach, agricultural land, environmental protection.
Реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации началась с принятия постановления Правительства РФ от 17.08.2016 г № 806 (ред. от 12.10.2018) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым были утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности и Перечень видов государственного контроля (надзора), осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода. Постановлением Правительства РФ от 02.03.2017 № 245 (ред. от 12.10.2018) «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806» данный Перечень был дополнен государственным земельным надзором, федеральным экологическим надзором (в том числе и в части государственного земельного надзора). Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2017 г. № 943 в некоторые акты Правительства РФ были внесены изменения в части совершенствования земельного надзора2.
В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и программой «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной 21.12.2016 президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам сроком до 2025 г государственный контроль (надзор) переходит на риск-ориентированный подход3. В практику контрольно-надзорных органов вошли новые показатели эффективности и результативности. Они внедряются
2 СЗ РФ. 2017. № 34. Ст. 5274.
3 Целями риск-ориентированного подхода являются: оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении государственного контроля (надзора), снижение издержек проверяемых, повышение результативности деятельности контролирующих государственных органов. Целевыми показателями являются: снижение материального ущерба по контролируемым видам рисков на 30 %, снижение уровня ущерба охраняемых законом ценностей на 50 %, снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, на 50 %, повышение эффективности организации контроля-надзора в два раза.
также в соответствии с принятым в начале 2018 г. Стандартом зрелости управления эффективностью и результативностью4.
Одним из принципов земельного законодательства закрепляется приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Именно земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся на втором месте по площади всех земель Российской Федерации (383,7 млн га), составляют основу сельскохозяйственного производства, подлежат особой защите и, как следствие, надзору за их использованием и охраной5.
Государственный земельный надзор является одним из основных институтов государственного управления в области охраны и использования земель и представляет собой согласно ст. 71 Земельного кодекса РФ «систему мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений».
Кроме того, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы систематически наблюдают за исполнением требований земельного законодательства, проводят анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти субъектов РФ могут проводиться проверки, связанные с реализацией властных полномочий и не связанные с ними. К первым можно отнести предоставление земельных участков из государственной собственности (проверка реализации данных полномочий будет осуществляться без учета риск-ориентированного подхода); ко вторым — проверку соблюдения требований по целевому использованию земельных участков (проверка будет с учетом риск-ориентированного подхода). Проверки в отношении органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ регулируются соответствующими Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ № 1106 от 31.10.20166. Проверки органов местного само- Е управления осуществляются без применения риск-ориентированного подхода. Ь
I
4 Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-над- гп зорной деятельности (утв. протоколом заседания проектного комитета от 13.02.2018 р № 1) // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был. В
5 См.: Земельное право : учебник / Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, В. Б. Агафонов [и др.]. М., 2016.
6 См.: постановление Правительства РФ от 31.10.2016 № 1106 «О подготовке государ- О ственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля ШЕ1ИЯ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-имени O.E. Кугафина (МГЮА)
В ходе земельного надзора в отношении объектов земельных отношений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся плановые и внеплановые проверки. Периодичность плановых проверок теперь зависит от категории риска. Росреестр и Россельхознадзор используют разные критерии отнесения к определенной категории риска. Земельному участку присваивается категория среднего, умеренного или низкого риска. Если земельный участок можно отнести к разным категориям риска, тогда он будет отнесен к более высокой категории. Если категория не присвоена, тогда земельный участок считается отнесенным к самой низкой категории. Росприроднадзор осуществляет земельный надзор в рамках экологического надзора. При этом категории риска присваиваются не земельным участкам, а объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, которые могут быть чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего, умеренного, низкого риска.
Таким образом, Росреестр и Россельхознадзор проводят проверку земельных участков, которым присвоена категория среднего риска, — не чаще одного раза в три года; умеренного риска — не чаще одного раза в пять лет; низкого риска — проверка не проводится7. В отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», государственный земельный надзор осуществляет Россельхознадзор, в отношении иных земель сельскохозяйственного назначения, граничащих с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель населенных пунктов, — Росреестр. Росприроднадзор осуществляет плановые проверки один раз в год в отношении объекта, отнесенного к категории чрезвычайно высокого риска, один раз в два года — высокого риска, один раз в три года —значительного риска, не чаще одного раза в четыре года — среднего, не чаще одного раза в пять лет — умеренного риска, проверки не проводятся в отношении объектов низкого риска8. Должностные лица надзорных органов при проверках должны использовать проверочные листы9.
(надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 45 (ч. II). Ст. 6270.
7 См.: постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.
8 См.: постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 (ред. От 27.07.2017) «О федеральном государственном экологическом надзоре» // СЗ РФ. 2014. № 20. Ст. 2535.
9 См.: приказ Росреестра от 22.11.2017 № П/0530 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора» // URL: http://www.pravo.gov.ru, 17.01.2018 ; приказ Росприроднадзора от 18.09.2017 № 447 (ред. от 30.05.2018) «Об утверждении форм проверочных листов
Внеплановые проверки проводятся в соответствии с п. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса РФ в случаях: предусмотренных законами10; при выявлении по итогам административного обследования земельного участка нарушений требований законодательства РФ, предусматривающего юридическую ответственность; при поступлении в орган госземнадзора заявлений, обращений, информации о нарушении земельного законодательства.
Кроме того, Минэкономразвития России приказом № 7 от 09.01.2018 утвердило индикаторы риска обязательных требований, которые используются с 24.04.2018 при определении необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Росреестром и его территориальными органами государственного земельного надзора.
К ним относятся выявленные в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем: несоответствие площади используемого земельного участка, категории и вида разрешенного использования данным, содержащимся в ЕГРН; отклонение местоположения характерной точки границы земельного участка; отсутствие ОКС или соответствующих строительных работ на участке, предоставленном для строительства11.
Если рассмотреть деятельность Россельхознадзора по осуществлению земельного надзора за 2015—2017 гг.12, то можно выделить следующие моменты. С учетом «надзорных каникул» среднего и малого бизнеса количество плановых проверок в 2016 г. снизилось13. Территориальными управлениями Россельхознад-
(списков контрольных вопросов)» // URL: http://www.pravo.gov.ru, 09.11.2017 ; приказ Россельхознадзора от 18.09.2017 № 908 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору при проведении плановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора» // URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.11.2017.
См.: федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля ; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ; «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Дальневосточном федеральном округе». См.: приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7 «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами j государственного земельного надзора» // URL: http://www.pravo.gov.ru. 13.04.2018. Ы См.: официальный сайт Россельхознадзора. URL: https://fsvps.ru (дата обращения:
12.12.2018). Р
С 01.01.2019 снимается ограничение на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, которое было установлено Федеральным законом от 28.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
Ш m
I
□
(надзора) и муниципального контроля». ШЕНИЯ
>
12
13
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
зора проконтролировано 26,8 млн га, что на 35 % меньше показателя за 2015 г. Наибольшее количество правонарушений за эти годы связано с несоблюдением как гражданами, так и юридическими лицами установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, а также нарушений, связанных с неиспользованием земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства.
Если рассматривать нарушения, связанные с причинением вреда почвам по данным надзорных органов, то к ним можно отнести порчу в результате разлива нефтепродуктов, сверхнормативное применение пестицидов и агрохимикатов, перекрытие поверхности почвы различными объектами, разработку карьеров для добычи общераспространенных полезных ископаемых, снятие и перемещение плодородного слоя почвы, а также несанкционированное размещение отходов производства и потребления (см. таблицу).
Таблица
Показатель 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Проведено контрольно-надзорных мероприятий 52 745 50 850 44 800
Выявлено нарушений 29 149 24 733 25 219
Выдано предписаний 16 797 12 441 14 559
Вынесено постановлений о привлечении к ответственности 24 426 14 385 14 873
Наложено штрафов, млн руб. 627,4 833,2 685,0
Взыскано штрафов, млн руб. 253,6 221,5 293,6
Устранено нарушений на площади, тыс. га 550,8 819,2 547,5
Самая распространенная мера правового регулирования — это административные штрафы. В течение 2015 г. по некоторым статьям КоАП РФ сумма налагаемых штрафных санкций была увеличена в разы: по ст. 8.7 (невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв) максимальные суммы штрафов для граждан и должностных лиц увеличились более чем в 30 раз, а для юридических лиц в 14 раз. Статья 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль) дополнена соответствующими частями, которые устанавливают повышенную административную ответственность за нарушения требований земельного законодательства.
В 2016 г. выявлено 182 тыс. га не используемых для сельскохозяйственного производства земель сельскохозяйственного назначения; в связи с этим материалы для инициирования изъятия у собственников земельных участков общей площадью 33,9 тыс. га, направлены в уполномоченные органы субъектов РФ (в судебном порядке только 9,9 тыс. га было изъято). Кроме того, была предоставлена информация о досрочном расторжении договоров аренды в связи с не-
надлежащим использованием земель общей площадью 65,9 тыс. га (решения о расторжении приняты в отношении земель общей площадью 12,9 тыс. га).
Россельхознадзор осуществлял госземнадзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов14. С апреля 2017 г Россельхознадзор осуществляет данную функцию в соответствии с новым Административным регламентом15 и только в отношении земель сельхозназначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Протоколом заседания проектного комитета 27.03.2018 № 2 утвержден паспорт реализации проекта «Совершенствование функции государственного надзора в Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору в рамках реализации приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности"»16, целью которого является в том числе снижение количества случаев причинения вреда землям сельскохозяйственного назначения, почвам по контролируемым видам рисков на 15 % от уровня 2015 г. к концу 2018 г. и на 50 % к концу 2025 г. при одновременном снижении при осуществлении госнадзора административной нагрузки на организации и граждан не менее чем на 20 % по сравнению с 2016 г. к концу 2018 г. и на 50 % к концу 2025 г.
Говоря о новом подходе государственного надзора в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей, анализируя практику его применения, следует рассмотреть возможность распространения риск- ориентированного подхода на проверки в отношении граждан. Сейчас порядок и организация таких проверок не определены, хотя Земельный кодекс РФ (п. 4 ст. 71) распространил положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ на граждан. Однако в самом Законе и подзаконных актах четко регулируется механизм только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (например, список контрольных вопросов Россреестра, Россельхознадзора, Росприроднадзора).
Представляется необходимым внести уточнения в ст. 23.21 КоАП РФ в части урегулирования вопроса полномочий должностных лиц, осуществляющих госземнадзор (на это обращал внимание и Росреестр). Так, в ч. 1 ст. 23.21 КоАП РФ закреплено, что органы, осуществляющие государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйствен-
14 Приказ Минсельхоза России от 30.01.2012 № 96 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному 3 надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного
надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов» // Бюл- j
летень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 47. Ы
15 Приказ Минсельхоза России от 27.12.2016 № 591 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному р надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного
надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"» // URL:
Н
□
16
http://www.pravo.gov.ru. 22.03.2017. СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был. ШЕНИЯ
>
ного назначения) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, 7.34, ч. 1, 3, 4 ст. 8.8, ст. 10.9, ст. 10.10 (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и земель сельскохозяйственного назначения) КоАП РФ. Судебная практика показывает отсутствие полномочий Росре-естра рассматривать дела об административных правонарушениях, выявленных на землях сельскохозяйственного назначения, однако полномочия Россельхоз-надзора по осуществлению государственного земельного надзора будут распространяться только на земли сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (сельскохозяйственные угодья), и не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, животноводства, и др. В данном случае должны быть закреплены полномочия должностных лиц Росреестра в части осуществления государственного земельного надзора.
Хотелось бы обратить внимание на отсутствие норм, регулирующих сроки при-ступления к использованию земельного участка гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. В настоящее время, как показывает практика, отсутствие данной нормы не позволяет пресекать факты неиспользования земельных участков, предназначенных для личного подсобного хозяйства.
Следует согласиться с мнением, неоднократно высказывавшемся в научной литературе, о закреплении в земельном законодательстве обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков сельскохозяйственного назначения по проведению их почвенного, агрохимического обследования; а также о введении паспортизации земельных участков, которая отражала бы фактическое состояние участков в целом и состояние плодородия в частности.
Данные меры будут способствовать более успешной реализации полномочий надзорных органов, а также правомочий самих участников земельных отношений.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. — 2015. — № 1. — С. 96—103.
2. Земельное право : учебник / Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, В. Б. Агафонов [и др.]. — М., 2016.
3. Земельное право : учебник для студентов / Е. Л. Максимов, О. А. Зиновьева, О. Ю. Кривоносова [и др.]. — М., 2014.
