CC BY
32
№10 2021 [ЮН]
Проблемы субъектного состава органов, осуществляющих государственный надзор и муниципальный контроль целевого использования земельных участков
Костенко Евгений Александрович,
соискатель, директор по правовым вопросам, ООО «Аэропорт Девелопмент»
E-mail: oripis@mail.ru
В статье автор анализирует субъектный состав органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный контроль. Разбирает порядок и основания определения субъектного состава органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный контроль. Сопоставляет субъектные составы органов, разбирает ключевые отличия в подходе к определению в целях и полномочиях субъектов. Анализирует предпосылки и целесообразность определения Росреестра как органа уполномоченного осуществлять государственный земельный надзор. Проводит сравнительный анализ между полномочиями органов осуществляющими государственный земельный надзор с полномочиями органами, осуществляющими распоряжение, в том числе земельными участками федеральной собственности. Анализирует судебную практику.
Автор приходит к выводу о наличии острой необходимости и обоснованности расширения субъектного состава органов, осуществляющих государственный земельный надзор путем наделения соответствующими полномочиями органы исполнительной власти субъектов РФ.
Ключевые слова: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, целевое использование, административное правонарушение, государственное регулирование.
Продолжая исследования в области государственного регулирования надзора/контроля целевого использования земельных участков, предлагаем рассмотреть субъектный состав органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, в части целевого использования земельных участков.
Субъектный состав органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль определен гл. 12 Земельного кодекса РФ.
Так п. 1 ст. 71 Земельного кодекса РФ определено что государственный земельный надзор осуществляется исключительно уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. [1] Также п. 11 указанной статьи дает ссылку на Положение о государственном земельном надзоре, утверждаемом Правительством РФ.
В соответствии с данными полномочиями Правительством РФ, Постановлением от 2021 г., утверждено Положение о государственном земельном контроле (надзоре). [2]
Положением о государственном земельном (контроле) надзоре, определены следующие органы государственной власти, уполномоченные осуществлять государственный земельный надзор:
- Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.
Государственный земельный надзор соблюдения требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, и ее территориальными органами.
Понятие муниципального земельного контроля определено статьей 72 Земельного кодекса РФ.
Субъектный состав органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль целевого использования земельных участков включает в себя:
- органы местного самоуправления городских поселений, осуществляющие муниципальный земельный контроль в отношении земель расположенных в границах городских поселений;
22
- органы местного самоуправления муниципального района, осуществляющие муниципальный земельный контроль в отношении земель, расположенных на межселенной территории муниципального района, а также в отношении земель, расположенных в границах, входящих в состав этого района, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений.
Порядок осуществления муниципального земельного контроля определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Ключевым отличием муниципального земельного контроля от государственного надзора, является отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в части нарушения требований земельного законодательства, рассмотрению данных дел и привлечению виновных лиц к административной ответственности.
Ограниченность полномочий и отсутствие осязаемого результата муниципального контроля на наш взгляд не способствует качеству проведения проверок в рамках муниципального контроля, а главное не позволяет оперативно достигнуть эффект - прекращение нарушения требований земельного законодательства. У муниципальных служащих осуществляющих земельный контроль, в силу объективных причин, отсутствует наработанная практика пресечения административных правонарушений в области целевого использования земельных участков. Поскольку функция муниципального контроля сводиться к выявлению признаков административного правонарушения подготовке актов осмотра и направлению материалов в федеральный орган государственного земельного надзора. Соответственно органы местного самоуправления не заинтересованы в качестве материалов, предоставляемых органами муниципального контроля в надзорный орган, достаточно лишь выявить событие административного правонарушения.
Что подтверждается, в том числе, данными, содержащимися в учебном пособии под редакцией доктора юридических наук, профессора О.Н. Коршуновой где указывается, что одной из основных проблем обеспечения законности муниципального земельного контроля является низкий уровень регламентации его осуществления в муниципальных правовых актах. [3]
В стремлении получить осязаемый эффект органы муниципального контроля предпринимают попытки, различными способами самостоятельно достичь результата.
На практике, достаточно часто, уполномоченные органы муниципального контроля выходят в суд с исковыми заявлениями, например, о сносе
строений в которых осуществляется вид деятельности, не предусмотренный в качестве основных видов разрешенного использования документацией градостроительного зонирования. Параллельно накладывая обеспечительные меры [4] и запрет эксплуатации [5]. Такие прецеденты не единичны. Полагаем, что такой способ реализации полномочий несет в себе ряд пороков. В частности, нецелевое использование земельного участка, все-таки является объективным признаком административного правонарушения. И не является самостоятельным основанием для сноса объекта либо наложения обеспечительных мер, либо запрета эксплуатации. Полагаем, что для реализации принципа законности и обоснованности должна быть соблюдена последовательность действий. Сначала идет административная ответственность за ней следуют иные мероприятия связанные с обеспечением восстановления законности.
При этом полагаем совершенно обоснованным наделение органов муниципального контроля полномочиями направления обязательных к исполнению актов о прекращении выявленных по результатам контроля нарушениях - предписаний.
Обязательное к исполнению предписание позволит прекратить правонарушение в кратчайший срок с момента обнаружения. Не исполнение предписания в силу ст. 4.3 КоАП РФ будет являться отягчающими административную ответственность обстоятельством [6].
Если рассматривать в целом субъектный состав органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, полагаем что наделение функциями муниципального контроля соответствующего подразделения органа местного самоуправления обосновано и закономерно. Поскольку органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками, в том числе предоставление в собственности и аренду. Разрабатывают и утверждают документацию градостроительного зонирования и территориального планирования территорий муниципального образования, определяют разрешенное использование земельных участков в границах муниципального образования. Как следствие органы муниципального контроля, по сути являются частью общей системы органов местного самоуправления конкретного муниципального образования, регулирующей земельные отношения на соответствующих территориях. В идеале, на наш взгляд, именно органы местного самоуправления должны задавать тон в регулировании целевого использования земельных участков.
С государственным надзором, на наш взгляд не так все очевидно.
К федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии полномочия по земельному надзору перешил в следствии реформ, проводимых с 1991 года.
Как отмечаю некоторые ученые, организационной причиной низкой результативности осущест-
23
ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА
№10 2021 [ЮН]
вления государственного земельного надзора является постоянное реформирование органов, его осуществляющих [7]. И очевидно, что в период проведения реорганизации федеральные органы исполнительной власти занимаются в основном организационно-техническими вопросами создания новых структур, передачи документов, материалов и т.д., оставляя без внимания свои непосредственные обязанности [8].
В результате проведенных реформ, в 2008 году полномочия государственного земельного надзора переданы Росреестру РФ.
Целесообразность передачи функции земельного надзора именно Росреестру на наш взгляд не совсем очевидна.
Ранее в статье анализировалась обоснованность наделения функцией земельного контроля органов местного самоуправления. Исходя из аналогичной аргументации можно предположить, что земельный надзор должен осуществляться федеральным органом, осуществляющим, в том числе, предоставление земельных участков как в собственность, так и в аренду. По данным критериям наиболее предпочтительным выглядит Федеральное агентство по управлению государственным имуществом - Росимущество РФ. Полагаем, что наделение полномочиями государственного надзора подразделений Росимущества РФ было бы более уместно.
Тем более что часть контрольно/надзорных функций присуще Росимуществу РФ, в частности п. 5.8 Положения о Росимуществе предусмотрена обязанность осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности [9].
А основными функциями Росреестра РФ являются государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проведение государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройство, государственный мониторинг земель, навигационное обеспечение транспортного комплекса [10]. Росрестр не распоряжается земельными участками и земельный надзор не присущ Росреестру, поскольку основная задача Росреестра это все-таки сбор, систематизация и хранение информации о недвижимом имуществе, в том числе земельных участках.
Если рассматривать смежные отрасли, например, водное законодательство, то надзор в области использования и охраны водных объектов, осуществляется федеральной службой по надзору в сфере природопользования [11]. В свою очередь федеральная служба по надзору в сфере природопользования непосредственно отраслевым органом по осуществлению по контролю и надзору в сфере природопользования [12].
Сразу хотим обратить внимание, что нами не приветствуется дублирование со стороны Росимущества части контрольно/надзорных функций в редакции предусмотренной п. 5.8 Положения о Росимуществе. Широта толкования указан-
ного пункта Положения о Росимуществе, позволяет Росимуществу самостоятельно осуществлять проверки целевого использования земельных участков федеральной собственности. При этом проверки Росимуществом проводятся без соблюдения норм предусмотренных федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [13] или федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [14].
Полагаем, что наиболее рационально в части проверок соблюдения использования земельных участков федеральной собственности ограничить полномочия Росимущества возможностью проведения проверок соблюдения цели предоставления земельных участков федеральной собственности предоставленных исключительно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В остальных случаях, при поступлении информации в Росимущество о наличии признаков нарушения целевого использования земельных участков, последний должен передать информацию уполномоченному органу земельного контроля или надзора. И только в случае подтверждения факта нецелевого использования земельного участка, в случае если участок федеральной собственности и предоставлен Росимуществом в аренду, Росимущество вправе применять меры гражданскоправового характера по отношению к нарушителю.
На уровне субъектов РФ нет органов уполномоченных осуществлять контроль и надзор целевого использования земельных участков.
Если в случае с земельным контролем, введение дополнительного подразделения на уровне субъекта с полномочиями государственного земельного контроля, на наш взгляд не столь очевидно. То в части наделения органов субъектов РФ полномочиями государственного земельного надзора, на наш взгляд позволит существенно повысить эффективность и качество государственного регулирования исследуемой области.
Если проанализировать потенциальные государственные органы субъектов РФ, которые возможно и целесообразно дополнительно наделить полномочиями надзора целевого использования земельных участков.
Наиболее очевидным представляется осуществление государственного земельного надзора органами исполнительной власти субъекта РФ, курирующими вопросы земельного законодательства в том числе предоставления земельных участков. Поскольку не отраслевые органы, не имеющие соответствующей компетенции, не в состоянии в полной мере обеспечить качество и эффективность надзора, как минимум в следствии отсутствия глубокого понимания отросли и проблематики.
Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
24
Существующий субъектный состав органов, осуществляющих государственный надзор целевого использования земельных участков, не в состоянии обеспечить надлежащий надзор целевого использования земельных участков ввиду ограниченной численности и отсутствия надлежащей компетенции. Ограничение субъектного состава органов, осуществляющих государственный надзор целевого использования земельных участков не способствует эволюции земельного надзора и формированию единообразной практики и подходов.
Полагаем, что проблема может быть решена путем внесения изменений в Земельный кодекс РФ в части введения в состав органов, осуществляющих государственный надзор нового субъекта государственного земельного надзора, наделив соответствующими полномочиями структурные, отраслевые государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Литература
1. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021). [1]
2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2021) [6]
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [14]
4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2021) [13]
5. Постановление Правительства РФ
от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)». [2]
6. Постановление Правительства РФ
от 05.06.2008 № 432 (ред. от 28.12.2020) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.01.2021) [9]
7. Постановление Правительства РФ
от 01.06.2009 № 457 (ред. от 28.12.2020) «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии») [10]
8. Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 (ред. от 30.12.2020) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о федеральном государственном над-
зоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре» [11]
9. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (ред. от 28.12.2020) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» [12]
10. Решение АС Краснодарского края от 28.09.2021 по делу № А32-4461/21 [4]
11. Решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 14.12.2020 по делу № 2-5821/2020 [5]
12. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / Е.А. Бурмистрова, И.И. Головко, Г.В. Дытченко и др.; под ред. О.Н. Коршуновой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва [3]
13. Заславская Н.М. Теория и практика осуществления государственного земельного надзора: новые подходы и старые проблемы [7]
14. Калугина О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля [8]
PROBLEMS OF THE SUBJECT COMPOSITION OF BODIES IMPLEMENTING STATE SUPERVISION AND MUNICIPAL CONTROL OF PURPOSE USE OF LAND PLOTS
Kostenko E.A.
Airport Development LLC
In the article, the author analyzes the subject composition of the bodies exercising state land supervision and municipal control. Examines the procedure and grounds for determining the subject composition of the bodies exercising state land supervision and municipal control. Compares the subject composition of bodies, examines the key differences in the approach to defining the goals and powers of the subjects. Analyzes the prerequisites and feasibility of determining Rosreestr as a body authorized to carry out state land supervision. Conducts a comparative analysis between the powers of the bodies exercising state land supervision with the powers of the bodies exercising control, including federal land plots. Analyzes judicial practice.
The author concludes that there is an urgent need and justification for expanding the subject composition of the bodies exercising state land supervision by endowing the executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation with appropriate powers.
Keywords: state land supervision, municipal land control, targeted use, administrative offense, state regulation.
References
1. “Land Code of the Russian Federation” dated 25.10.2001 № 136-FZ (as amended on 02.07.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.09.2021). [1]
25
ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА
№10 2021 [ЮН]
2. “Code of the Russian Federation on Administrative Offenses” dated 30.12.2001 № 195-FZ (as amended on 01.07.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.10.2021) [6]
3. Federal Law of July 31,2020 No. 248-FZ (as amended on June 11,2021) “On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation” [14]
4. Federal Law of December 26, 2008 No. 294-FZ (as amended on December 8, 2020) “On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control” (as amended and supplemented, entry. in force from 01.03.2021) [13]
5. Decree of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1081 “On federal state land control (supervision)”. [2]
6. Decree of the Government of the Russian Federation of
05.06.2008 No. 432 (as amended on 28.12.2020) “On the Federal Agency for State Property Management” (as amended and supplemented, entered into force on 06.01.2021) [9]
7. Decree of the Government of the Russian Federation of
01.06.2009 No. 457 (as amended on 28.12.2020) “On the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography” (together with the “Regulations on the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography”) [10]
8. Decree of the Government of the Russian Federation of 05.06.2013 No. 476 (as amended on 30.12.2020) “On issues of state control (supervision) and invalidation of certain acts of
the Government of the Russian Federation” (together with the “Regulations on federal state supervision in the field of communications”, “Regulations on state supervision in the field of atmospheric air protection”, “Regulations on state supervision in the field of use and protection of water bodies”, “Regulations on federal state supervision in the field of protection, reproduction and use of objects of animal world and their habitat”, “Regulations on federal state fire supervision in forests”, “Regulations on state veterinary supervision”, “Regulations on federal state sanitary and epidemiological supervision “ [11]
9. Decree of the Government of the Russian Federation of July 30, 2004 No. 400 (as amended of December 28, 2020) “On approval of the Regulation on the Federal Service for Supervision of Natural Resources and Amendments to the Resolution of the Government of the Russian Federation of July 22, 2004 No. 370” [12]
10. Decision of the CA of the Krasnodar Territory dated 09/28/2021 in case No. А32-4461 / 21 [4]
11. The decision of the Prikubansky District Court of Krasnodar from 14.12.2020 in case No. 2-5821 / 2020 [5]
12. Prosecutor's check. Methodology and tactics of conducting: textbook / E.A. Burmistrova, I.I. Golovko, G.V. Dytchenko and others; ed. HE. Korshunova. 2nd ed., Rev. and add. Moscow [3]
13. Zaslavskaya N.M. Theory and practice of state land supervision: new approaches and old problems [7]
14. Kalugina O.V. Administrative and legal regulation of state land control [8]
26
