CC BY
7ю.В. Куракина
Права человека и права гражданина: к вопросу об экстерриториальности явлений
В статье рассматривается один из аспектов соотношения прав человека и прав гражданина, относящийся к общности их теоретических характеристик. Акцентируется внимание на том обстоятельстве, что факт нахождения лица на территории определенного государства не оказывает влияние на возможность обладания индивидом правами человека и правами гражданина.
Ключевые слова: права человека; права гражданина; иностранец; права иностранцев; экстерриториальность.
В процессе исследования прав человека и прав гражданина формируются положения, характеризующие эти категории с различных точек зрения. Речь идет о существующем многообразии подходов к определению понятий, об их отражении в законодательстве и научной литературе. Выявление факторов, влияющих на правовой статус человека и гражданина, позволяет определить варианты сосуществования прав человека и прав гражданина в государстве как взаимодополняющих, а иногда и взаимоисключающих понятий. Исторический аспект соотношения прав личности указывает на их неравномерное развитие в процессе становления, формирования и развития государственности.
Теоретические вопросы взаимодействия категорий объемны и включают множество обоснований их соотношения. Речь идет об исследовании сущностных характеристик общности и разграничения прав человека и прав гражданина. Одним из аспектов, характеризующих общность явлений, можно назвать присущее им свойство экстерриториальности.
Следует сразу оговориться, что фактор нахождения лица на территории определенного государства не оказывает влияние на возможность обладания индивидом правами человека и правами гражданина. Особое значение это приобретает лишь в контексте осуществления личностью прав гражданина на территории другого государства.
Права человека существуют независимо от их государственного признания и закрепления, следовательно, они не «привязаны» к территории какого-либо государства, а человек является их обладателем объективно. Права гражданина являются показателем правовой связи личности и государства, тем не менее гражданин, выезжая за пределы государства, не лишается всего набора прав, которыми он обладал непосредственно на территории своего государства. Более того, находясь на территории другого государства, человек,
в известной мере, может реализовывать свои права гражданина. В частности, он не утрачивает права избирать, вступать в брак, реализовывать свои права в трудовых правоотношениях.
В этой связи можно говорить об экстерриториальном свойстве как прав человека, так и прав гражданина. Экстерриториальность в данном случае будет означать возможность полного обладания личностью правами человека и частичной реализации прав гражданина своего государства на территории государства иностранного. Также следует учитывать, что иностранный гражданин, постоянно проживающий на территории другого государства, в соответствии с международными договорами, может наделяться некоторыми правами гражданина соответствующего иностранного государства.
Несмотря на существующие характеристики, объединяющие права человека и права гражданина, в процессе их реализации возникают аспекты, указывающие на различие данных явлений, более того, существуют особенности в реализации прав гражданами одного и того же государства. А.Ю. Ястребова в своей работе указывает, что избирательное право признается только за гражданами страны. Следовательно, для того чтобы быть субъектом избирательного правоотношения, необходимо поддерживать политико-правовую связь с определенным государством, иметь с ним взаимные права и обязанности, то есть принять гражданство этого государства [3: с. 21]. При этом приоритетным считается принцип эффективного гражданства, который предполагает отсутствие избирательного права (особенно пассивного) у лиц, имеющих двойное гражданство, а также лиц, длительное время пребывающих за рубежом и не выполняющих своих обязательств перед государством. В РФ признается активное избирательное право за всеми гражданами, достигшими 18 лет и дееспособными, независимо от места жительства (ч. 1, 2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ).
Государства, как правило, придают серьезное значение реализации гражданами своего избирательного права. Такие государства, как Турция, Греция и ряд других, включают в свое законодательство даже статьи об ответственности за неучастие в выборах, превращая активное избирательное право в гражданский долг. В России какого-либо принуждения в осуществлении активного избирательного права законодательством не предусмотрено1.
В большинстве государств избирательное право сопровождается рядом цензов: возрастным, образовательным, имущественным, по признаку пола, оседлости, которые относятся как к пассивному, так и активному избирательному праву. Например, законодательство Азербайджанской Республики предусматривает цензы возраста, образования и оседлости в отношении избирательного права. В отношении активного избирательного права установлен
1 Мамедов Р. Избирательные права граждан Азербайджанской республики, проживающих за рубежом // Огни Мангистау. Электронная версия. 16.03.2010 г. URL: www.ogni.kz (дата обращения: 24.10.2011 г.).
нижний предел в 18 лет, а пассивного — для кандидатов в президенты 35 лет, в депутаты — 25 лет, в члены муниципалитетов — 21 год. При этом цензы оседлости и образовательный применяются только в отношении пассивного избирательного права. Так, в ст. 100 Конституции Азербайджана от 12 ноября 1995 г. записано: «Президентом Азербайджанской Республики может быть избран гражданин Азербайджанской Республики не моложе 35 лет, постоянно живущий на территории Азербайджанской Республики 10 лет и более, имеющий право участвовать в выборах, не имеющий судимости за тяжкие преступления, не имеющий обязательств перед другими государствами, с высшим образованием, не имеющий двойного гражданства». Таким образом, граждане Азербайджана, постоянно живущие за рубежом, не имеют пассивного избирательного права, тогда как те, кто живет на территории страны, наделены как активным, так и пассивным избирательным правом. В соответствии со ст. 16.5 Избирательного кодекса для граждан Азербайджанской Республики, которые в день голосования находятся за рубежом (постоянно или временно), голосование по выборам в Милли меджлис и в муниципалитеты не проводится. Причина состоит в том, что члены Милли меджлиса избираются населением избирательных округов, созданных на основе местного административно-территориального деления, а члены муниципалитетов - населением местных административно-территориальных единиц. Таким образом, живущие за рубежом граждане Азербайджана могут участвовать лишь в выборах президента и в референдуме.
Правовое положение граждан РФ за рубежом обладает рядом особенностей, которые определяются, во-первых, международным договором, заключенным РФ с иностранным государством, во-вторых, правовой системой страны пребывания (включая законодательство, систему прецедентов, обычаев и пр.).
Российские граждане на территории иностранного государства имеют право на защиту, которое обеспечивается представителями дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., а также в соответствии с Федеральным законом РФ «Консульский устав Российской Федерации» от 05.07.2010 г. № 154-ФЗ. Согласно ст. 5 Устава, на консульства возлагаются функции по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан РФ и российских юридических лиц за пределами РФ.
На практике встречаются случаи ущемления иностранными государствами прав российских граждан. Как правило, они связаны с ограничением административных прав (невозможность безвизового въезда), трудовых прав (отказ в приеме на отдельные виды работы), иногда — имущественных (ограничения права собственности). Законодательство РФ предусматривает меры реагирования на подобные обстоятельства. Одним из методов воздействия в подобных случаях является возможность установления Правительством РФ
ответных ограничений (реторсии) к гражданам соответствующего иностранного государства на территории РФ (ст. 1194 Гражданского кодекса РФ).
Реализуя трудовые права за рубежом, граждане РФ действуют на основании положений трудового права РФ или на основе трудового контракта, заключаемого с иностранным нанимателем.
В тех случаях, когда граждане РФ направляются на работу в организации и учреждения России за границу (служебные командировки по осуществлению строительных, монтажных и иных работ), трудовые правоотношения регулируются правом Российской Федерации. К ним применяются общие положения трудового законодательства и специальные нормы, регламентирующие условия труда соответствующей категории трудящихся.
Например, труд граждан, служащих в посольстве РФ в качестве представителей различных государственных и общественных организаций, а также членов семей этих граждан, принятых за границей на работу в учреждения РФ, регулируется общими положениями трудового права РФ и специальными нормами законодательства, применение которых вызывается фактом нахождения учреждений вне РФ. В частности, продолжительность рабочего времени и времени отдыха в таких учреждениях определяется в соответствии с общими положениями российского законодательства, а дни еженедельного отдыха могут быть установлены применительно к местным условиям [1: с. 476].
Работники учреждений РФ за границей имеют право на ежегодный оплачиваемый отпуск, а также право на суммирование отпусков (возможность взять двойной или тройной отпуск за ранее отработанное время).
Трудовые правоотношения возникают также в связи с заключением трудовых контрактов.
Возможность заключения трудовых контрактов предоставлена российским гражданам, временно выезжающим на работу за границу. Государственные органы оказывают помощь и содействие в заключении таких контрактов, принимают меры, направленные на недопущение заключения всякого рода неравноправных и кабальных договоров при посредничестве коммерческих фирм (как отечественных, так и иностранных). Федеральная миграционная служба РФ (Положение о Федеральной миграционной службе, утверждено Указом Президента РФ от 09.07.2004 г. № 198) призвана разрабатывать совместные с иностранными фирмами и компаниями проекты и программы по вопросам трудовой миграции российских граждан за границу, содействовать гражданам РФ в поиске работы и трудоустройстве за границей, организовывать регистрацию этих граждан и, что следует особо подчеркнуть, контролировать соблюдение условий их трудовых контрактов.
Осуществлять деятельность, связанную с трудовой миграцией граждан России, на основе лицензий (разрешений) могут и негосударственные организации.
На территории РФ действует единый порядок лицензирования деятельности, связанный с трудоустройством российских граждан за границей. Та-
кая деятельность может осуществляться только российскими юридическими лицами (Приказ ФМС России от 17 октября 2007 г. № 269 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации»).
Российские граждане, временно пребывающие за границей, не должны быть ущемлены в своих правах. Их условия труда и временного пребывания, предусмотренные такими контрактами, не должны быть хуже условий, устанавливаемых контрактами с иностранными гражданами других государств. В любом случае они не должны нарушать императивные нормы законодательства этих стран [1: с. 478].
Гражданин РФ, постоянно проживающий за границей, может работать в иностранном учреждении или организации, а также у предпринимателя по договору найма. В этом случае условия труда гражданина будут определяться законодательством о труде страны пребывания. Следовательно, наличие российского гражданства не влечет за собой применения норм трудового законодательства РФ. В данном контексте уместно вспомнить, что, выезжая за пределы своей страны, человек приобретает статус иностранца.
Иностранец — лицо, обладающее гражданством другого государства и не являющееся гражданином страны пребывания. Этим определяется его правовой статус. Он находится под полной территориальной юрисдикцией страны пребывания и под личной юрисдикцией государства, гражданином которого он является. Преимущество принадлежит территориальной юрисдикции. В отношении иностранца должны соблюдаться общепризнанные права человека1.
Процессы глобализации, сопровождающиеся всесторонним развитием связей между государствами, интернационализацией общественной жизни, повлекли за собой значительные потоки миграции и увеличение числа и роли иностранных граждан в экономической области. Заинтересованность государств в привлечении иностранной рабочей силы потребовала обеспечения довольно широкого круга прав для лиц, не являющихся гражданами страны. Важную роль в этом процессе сыграли общепризнанные права человека. В результате широкое распространение получил национальный режим, в силу которого иностранцы за некоторыми исключениями приравниваются в правах к местным гражданам.
Например, общий принцип недискриминации, установленный статьей 3 Трудового Кодекса РФ, означает, что иностранные трудящиеся-мигранты пользуются в РФ национальным режимом в сфере защиты труда и сопутствующих прав и свобод. Такой подход соответствует статье 18 Европейской
1 Мосин О.В. Правовой статус человека и гражданина // URL: www.zhurnal.lib.ru (дата обращения: 24.10.2011 г.).
социальной Хартии 1961 г., в которой страны-участницы определяют право своих граждан на выезд с целью трудовой деятельности на территории других сторон. Тем не менее в Приложении к Хартии (пересмотренной в 1996 г.) оговаривается, что перечень социальных прав трудящихся-мигрантов применим только к законно пребывающим иностранцам [3: с. 21].
Основной закон РФ закрепляет национальный режим, определяя, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются «правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч. 3 ст. 62) [2: с. 15].
В Конституции основные права и свободы признаются и гарантируются человеку, независимо от его гражданства. Большинство статей соответствующей главы Конституции начинается словами «все равны» или «каждый имеет право». Только отдельные права принадлежат исключительно гражданам и, следовательно, иностранцы ими не обладают.
К таким правам относятся: право беспрепятственно возвращаться в РФ; право малоимущих граждан на материальную помощь государства; право на бесплатную медицинскую помощь. Право иметь в частной собственности землю ограничено в соответствии со статьей 15 ЗК РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 21.11.2011 г.), иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Согласно ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ (в ред. от 29.12.2010 г.) иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Важное отличие правового статуса иностранца от статуса гражданина состоит в отсутствии права на дипломатическую защиту со стороны государства пребывания и права участвовать в управлении делами государства, права избирать и быть избранными в органы государственной власти.
Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ в ч. 10 ст. 4 определяет правовое положение иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на участие в выборах в органы местного самоуправления, проведении
местного референдума при наличии заключенного Российской Федерацией и иностранным государством соответствующего международного договора1. Такое право лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, вытекает из части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Кроме того, применительно к праву иностранных граждан на участие в муниципальных выборах, референдумах, необходимо отметить, что оно закреплено в ряде международных документов, например, в Конвенции об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне (г. Страсбург, 5 февраля 1992 года).
Согласно абзацу второму ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Согласно п. 3 ст. 17 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 г. № 67 на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. В этой связи следует иметь
1 В настоящее время в Российской Федерации применяются следующие нормы международных договоров Российской Федерации, касающиеся права иностранных граждан на участие в муниципальных выборах:
а) Пункт 2 статьи 4 Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (ратифицирован 13 июня 1996 года, вступил в силу для Российской Федерации 26 июля 1997 года) // Дипломатический вестник. 1995. № 2. С. 42-45; Бюллетень международных договоров. 1997. № 10. С. 73-77; СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3950. Сведения о ратификации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 68-ФЗ.;
б) Пункт 1 статьи 5 Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (ратифицирован 25 ноября 1996 года, вступил в силу для Российской Федерации 10 июня 1997 года) // Дипломатический вестник. 1995. № 6. С. 37-39; СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 3748; Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 53-57. Сведения о ратификации: Федеральный закон от 25 ноября 1996 года № 136-ФЗ.;
в) Пункт 2 статьи 4 Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (ратифицирован 19 марта 1997 года, вступил в силу для Российской Федерации 6 января 2001 года) // Бюллетень международных договоров. 2001. №. 5. С. 74-78; СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 786. Сведения о ратификации: Федеральный закон от 19 марта 1997 года № 62-ФЗ.
в виду, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре Российской Федерации.
Вместе с тем иностранцы не несут некоторых обязанностей, лежащих только на гражданах, прежде всего это касается воинской обязанности.
Законодательство многих стран ограничивает права иностранцев в отношении занятия некоторыми видами профессиональной деятельности, например, в отношении занятия должностей в госаппарате, работы в качестве адвокатов, капитанов морских и воздушных судов и др.1.
Важным правом иностранца является право на дипломатическую защиту со стороны своего государства. Эта обычная норма подтверждена Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Закрепив общие положения статуса иностранцев, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, указала, в частности, на недопустимость массовой высылки иностранцев, законно находящихся на территории страны.
Режим иностранцев из разных стран может различаться в силу заключенных с их странами договоров, разумеется, не в отношении основных прав. Одним из средств устранения этого расхождения служит предоставляемый договором режим наибольшего благоприятствования, в силу которого гражданин договаривающейся стороны обладает правами не меньшими, чем любой другой иностранец, например, в области торговли, таможенного и налогового обложения и др. Иностранец должен быть в принципе приравнен к местным гражданам. При всех условиях предоставленные ему права не могут быть меньше общепризнанных прав человека. В случае нарушения такого рода прав государство несет международно-правовую ответственность2.
Человек, находясь на территории государства в статусе иностранца, обладает набором прав гражданина своей страны, с некоторыми изъятиями, и набором прав гражданина страны пребывания, так как имеет статус иностранца. Все остальные статусы, связанные с пребыванием за пределами страны, — трудящийся-мигрант, беженец и т.д. — также не лишают человека определенного набора прав граждан страны пребывания.
Таким образом, возможность полноценной реализации своих прав человеком существует только на территории того государства, гражданином которого он является. Права человека также не везде реально носят универсальный характер. Существует множество условностей, имеющих национальный характер и влияющих на процесс реализации человеком своих прав, как на территории своего государства, так и в общепланетарном масштабе. Тем не менее, как юридические явления, и права человека, и права гражданина
1 Мосин О.В. Правовой статус человека и гражданина // URL: www.zhurnal.lib.ru (дата обращения: 24.10.2011 г.).
2 Там же.
не ограничены территориальными рамками, что говорит о наличии у них общего свойства экстерриториальности.
Литература
1. Богуславский М.М. Международное частное право: учебник. 5-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юристъ, 2005. 604 с.
2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. с изменениями и дополнениями на 30.12.2008 года. М.: Эксмо, 2010. 32 с.
3. Ястребова А.Ю. Право на свободу передвижения и его обеспечение в свете Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Вестник МГПУ. 2010. № 2 (6). С. 17-22.
References
1. Boguslavskij M.M. Mezhdunarodnoe chastnoe pravo: uchebnik. 5-e izd. pererab. i dop. M.: Yurist'', 2005. 604 s.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii ot 12.12.1993 g. s izmeneniyami i dopolneniyami na 30.12.2008 goda. M.: E'ksmo, 2010. 32 s.
3. Yastrebova A.Y. Pravo na svobodu peredvizheniya i ego obespechenie v svete Evropejskoj konvencii o zashhite prav cheloveka i osnovny'x svobod // Vestnik MGPU. 2010. № 2 (6). S. 17-22.
Yu.V. Kurakina
Human Rights and Civil Rights: to the Question of Extraterritoriality of Phenomena
The paper observes one of the aspects of correlation of human rights and rights of a citizen referring to the generality of its theoretical characteristics. The author pays attention to the circumstance that the fact of staying of a person in a certain state does not influence the ability of owning by an individual human rights and rights of the citizen.
Keywords: human rights; rights of a citizen; foreigner; foreigners' rights; extraterritoriality.
