CC BY
72
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ
Т.А. ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России 12.00.14 - административное право; административный процесс
Аннотация. Рассмотрены особенности механизма реализации и защиты прав соотечественников за рубежом, имеющих и не имеющих российское гражданство.
Ключевые слова: гражданство, административно-правовое регулирование, соотечественники, права и свободы.
HUMAN RIGHT REALIZATION FEATURES OF ABROAD NATIONALS
T.A. PRUDNIKOVA,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article deals with features of human right protection and realization of Russia citizen and non citizen abroad nationals.
Keywords: nationality, administrative legal regulation, nationals, rights and freedoms.
Тема реализации прав и свобод личности актуальна в теоретическом и практическом плане, поскольку именно посредством своего осуществления права и свободы обретают действенность и реальность, обеспечивая их обладателям возможность удовлетворения различных потребностей и интересов. Осуществление субъективного права — это его материализация, непосредственное получение человеком того блага, которое составляет содержание данного права и ради которого человек счел нужным его использовать.
На наш взгляд, административно-правовой механизм реализации прав и свобод соотечественников за рубежом — это социально обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, предусмотренный конституционным законодательством РФ комплекс согласованных действий соотечественника за рубежом прежде всего как правообладателя, а также обязанных и других субъектов с целью реального получения заинтересованным соотечественником социального блага, опосредованного правом (свободой).
Общественные отношения, в которых участвуют российские граждане, проживающие за рубежом, весьма многообразны и многие из них развиваются очень динамично. Основной целью в нашем контексте является конституционный принцип, согласно которому граждане РФ за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации.
Для более предметного рассмотрения спектра прав
соотечественников за рубежом полагаем целесообразным использовать традиционную классификацию прав человека, принятую в международных документах. В соответствии с этим подходом в рамки гражданских (личных) прав попадают право на: жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни; тайну переписки, сообщений, телефонных и иных переговоров; защиту чести и доброго имени; свободу передвижения, право свободно выезжать за пределы страны, право гражданина беспрепятственно возвращаться в страну своего гражданства; свободу совести; право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения, творчества и ряд других.
За последние годы была создана достаточная правовая база и накоплен опыт по эвакуации российских граждан. Заключены соответствующие двусторонние договоры с государствами ближнего и дальнего зарубежья, а также многостороннее Соглашение о взаимодействии государств-участников СНГ в случае эвакуации их граждан из третьих стран от 12 апреля 1996 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. определен порядок возвращения граждан, утративших свои документы, а также порядок оказания помощи российским гражданам по страховым случаям.
Неурегулированным вопросом остается механизм возврата российских граждан в Россию в случае от-
сутствия у них необходимых средств. Финансовый механизм этого пока не отработан. Решение может быть найдено путем выдачи возвратных ссуд из соответствующих резервных фондов помощи соотечественникам.
Однако, комплекс мер для обеспечения эвакуации российских граждан при возникновении экстремальных случаев, угрожающих жизни и здоровью, касается лишь российских граждан находящихся, а не проживающих за границей. Между тем защита и покровительство в отношении своих граждан является обязанностью России. Поэтому необходимо привести правовые акты в соответствие с Федеральным законом о соотечественниках; выработать новую стратегию обеспечения эвакуации граждан РФ из зарубежных стран, где сложилась чрезвычайная ситуация. Необходимы новые соглашения о сотрудничестве между государствами, детальное обсуждение методов их деятельности по эвакуации граждан из страны, где может сложиться чрезвычайная ситуация. Это позволит уточнить соответствующие полномочия каждой из стран, поможет избежать несогласованности в действиях при эвакуации граждан, а значит будет выступать одной из гарантий охраны жизни как неотъемлемого права человека, как высшей социальной ценности.
Последние годы показали необходимость такого вида защиты граждан за рубежом как страхование. Это касается как туристов, так и лиц, выезжающих за границу на работу. С этой целью было принято специальное Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 (в ред. от 10 мая 2010 г.). Согласно этому документу страховые случаи определяются содержанием страхового договора, заключенного гражданином Российской Федерации с организацией. Дипломатическое или консульское представительство Российской Федерации при наступлении страхового случая по просьбе гражданина Российской Федерации уведомляют о случившемся его родственников и соответствующую организацию через Министерство иностранных дел Российской Федерации. По письменному обращению страховой организации представительство или консульское учреждение Российской Федерации истребует в стране пребывания, в соответствии с ее законодательством, необходимые медицинские и иные документы, служащие защите интересов гражданина Российской Федерации, пострадавшего на территории иностранного государства.
В соответствии с международным правом и действующим российским законодательством на консула возложены обязанности защиты прав и интересов несовершеннолетних за рубежом, вопросы опеки и
попечительства. Но этим политика России в отношении несовершеннолетних граждан Российской Федерации за рубежом не ограничивается. Прежде всего на законодательном уровне в целях защиты прав и интересов несовершеннолетних, с учетом их неполной дееспособности была ограничена их возможность выезда из России. Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 17 декабря 2011 г.) установил, что несовершеннолетнему паспорт выдается по письменному согласию хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. Несовершеннолетний гражданин выезжает из Российской Федерации, как правило, совместно хотя бы с одним из родителей. Без сопровождения родителей — при оформлении нотариально заверенного их согласия на выезд. Эти меры являются превентивными и исходят из того, что пребывание за рубежом несет определенный риск для несовершеннолетних, и его необходимо минимизировать.
Другим важным вопросом, находящимся в поле зрения российских органов государственной власти, стала проблема усыновления российских граждан иностранными гражданами, и защита интересов несовершеннолетних россиян за рубежом. В связи с этим Правительство РФ 29 марта 2000 г. приняло Постановление № 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории российской федерации и правил постановки на учет консульскими учреждениями российской федерации детей, являющихся гражданами российской федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства» (в ред. от 11 апреля 2006 г.), урегулировавшее эти вопросы. В нем, в частности, указано, что усыновление российских детей иностранцами возможно только в случае, если нет возможности передать детей на воспитание гражданам России. Усыновленные граждане России встают на консульский учет за рубежом, консульства осуществляют контроль за соблюдением их прав.
Из всех политических прав, полагаем, наиболее регулярно реализуется право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). В центре этого процесса лежит активное избирательное право, являющееся способом участия в формировании органов государства, т.е. носящее властеобразующий характер. В соответствии с п.4 ст.3 Федерального закона РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 20 октября 2011 г.), проживающий за ее пределами, обладает всей пол-
нотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину России в реализации избирательных прав, установленных законом.
Для осуществления активного избирательного права российских граждан, проживающих за рубежом, при выборах Президента РФ в 2012 г. было создано свыше 300 избирательных участков в 146 странах мира.
Таким образом, граждане России за рубежом вправе участвовать в выборах и референдумах, проводимых в стране гражданства. Активное содействие в реализации этого права оказывают дипломатические представительства и консульские учреждения России. Позиция России обусловлена ее обязанностями по обеспечению статуса лица, вытекающего из его гражданства, что отражено в Законе о гражданстве (ст.5).
Учет желающих добровольно выехать в Россию, содействие соотечественникам в выборе оптимального варианта переселения, подготовка их к регистрации, проведение мероприятий, обеспечивающих их переселение в Российскую федерацию, осуществляется представительствами ФМС России, МИДа России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также работниками консульских учреждений Российской Федерации. С начала реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников принято 70 789 анкет для участия в Государственной программе и 38 400 заявлений о выдаче свидетельства участника Государственной программы. Выдано 37 311 свидетельств участника Государственной программы. В основном соотечественники прибывают из Казахстана (29% от переселившихся), Узбекистана (15%), Украины (14%), Молдавии (10%), Киргизии (10%), из других стран (22%). По состоянию на 30 декабря 2011 г. в реализации Государственной программы участвуют 37 субъектов Российской Федерации1.
Проанализировав особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, имеющих российское гражданство, можно сделать вывод, что защита и покровительство соотечественников-граждан РФ за рубежом — обязанность России. При этом защита интересов своих граждан должна осуществляться в пределах, допускаемых международным правом (принцип невмешательства). Однако в настоящее время отсутствует механизм защиты личных прав и свобод, недостаточно урегулированным остается вопрос механизма возврата российских граждан в Россию в случае отсутствия у них необходимых средств.
Соотечественники, проживающие за рубежом, и не имеющие российского гражданства относительно принадлежности к Российскому государству выступают как иностранные граждане и лица без гражданства.
Следует признать, что наиболее остро проблемы личных прав соотечественников стоят в республиках бывшего СССР, что сопровождает процесс становления их государственности. Для России же это территория проживания более 25 млн. бывших сограждан, которые подвергаются дискриминации по различным основаниям: национальности, языку. Поэтому проблема соотечественников является значимым фактором в формировании отношений России со странами СНГ и Балтии. Развитие отношений будет содействовать формированию конструктивного отношения к решению проблем россиян со стороны органов власти, общественности стран их проживания и России. Общие рамки допустимых средств защиты прав соотечественников за рубежом очерчены международно-правовыми нормами, законами стран их проживания, Конституцией и действующим законодательством России. При этом важно создать правовые стимулы «смягчения» внутригосударственного законодательства в отношении неграждан и национальных меньшинств. Одним из условий реального обретения соотечественниками межгосударственно закрепленных личных прав и свобод, на наш взгляд, выступает использование Россией приемов и средств, позволяющих решить проблемы соотечественников, целый комплекс которых утвержден постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590 «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом».
Несмотря на то, что в отношении соотечественников, не имеющих российского гражданства, существуют некоторые ограничения политических прав (в доступе к государственной службе, возможности избирать и быть избранным в органы государственной власти как в стране проживания, так и на исторической родине), они все же имеют возможность участвовать в политической жизни страны проживания и России. Для того чтобы лучше уяснить природу и различие форм этого участия, М.Д. Миллер предложил его типологию: 1) право совещательного (консультативного) голоса; 2) включение в деятельность заводских и фабричных советов; 3) участие в деятельности политических, религиозных и общественных организаций; 4) привлечение во внепарламентскую оппозицию2.
Предложенная классификация форм нетрадиционного участия неграждан в политической жизни страны проживания, на наш взгляд, весьма полезна для правового статуса соотечественников за рубежом, точнее, его политического сектора. Полагаем, что интересен пример создания конструкции общества, предложенный У. Р. Брубейкером. Его модель общества представляет собой два концентрических круга. Эта так называемая система «двойного членства» получила, по его мнению, развитие в странах Европы и Северной Америки3. «Внутренний круг»
символизирует тех членов общества, которые входят в национальную политическую общность, — в этот круг входят только граждане. «Внешний круг», символизирующий участие в национальной социально-экономической общности, включает в себя, помимо граждан, постоянно живущих иностранцев.
Таким образом, поддержка Российской Федерацией соотечественников за рубежом определяется парной лексико-юридической конструкцией: «покровительство» и «защита». Субъектом покровительства является государство в целом, а защиту осуществляют уполномоченные государственные органы. Покровительство характеризуется перманентностью, а защита — ситуативностью. Покровительство — это некий потенциал, который при определенных юридических фактах преобразуется в свое новое качество — защиту. Понятие «защита» подразумевает социально-экономическую связь государства со своими соотечественниками, проживающими за рубежом, которых оно рассматривает как потенциальный ресурс благополучия и процветания России.
При рассмотрения особенностей реализации политических прав соотечественников, не имеющих российского гражданства, следует отметить, что необходимо совершенствовать формы участия и представительства соотечественников в политической жизни страны проживания. Участие и представительство соотечественников может оказывать значительное воздействие на политические системы как страны проживания, так и России, а также на двусторонние отношения между этими странами. От этого во многом зависит уровень интеграции соотечественников в политическую систему страны их проживания.
1 По данным ФМС России за 2011 г.
2 Миллер Л.Д. Неграждане: участие в политической жизни и политическое представительство // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7. С. 89.
3 Брубейкер У.Р. Членство без гражданства: экономические и социальные права «неграждан» // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7. С. 82-83.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ: ЕГО ПРИЗНАКИ И ОСОБЕННОСТИ
Д.Н. РАЧЁВ,
заместитель начальника оперативного отдела ГУ МВД России по Московской области, полковник полиции Рецензент: кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности МВД России 12.00.14 - административное право; административный процесс [email protected]
Аннотация. Рассматриваются свойства и признаки административно-правового режима контртеррористической операции. Предлагается внести в ФЗ № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» норму, устанавливающую правовые условия ограничения прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; контртеррористическая операция; противодействие терроризму; ограничения прав.
COUNTER-TERRORIST OPERATION ADMINISTRATIVE LEGAL REGIME,
ITS SIGNS AND FEATURES
D. N. RACHYOV,
deputy chief of an operations section of GU Ministry of Internal Affairs of Russia across the Moscow region, the colonel of police
Annotation. Properties and signs of an administrative legal regime of a counter-terrorist operation are considered. It is offered to bring in Federal Law No. 35-FZ «About counteraction to terrorism» the norm establishing legal conditions of an ograknicheniye of the rights and freedoms of citizens at introduction of a mode of kontrterroristicheksky operation.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; counter-terrorist operation; counteraction to terrorism; rights of restriction.
