CC BY
297
символизирует тех членов общества, которые входят в национальную политическую общность, — в этот круг входят только граждане. «Внешний круг», символизирующий участие в национальной социально-экономической общности, включает в себя, помимо граждан, постоянно живущих иностранцев.
Таким образом, поддержка Российской Федерацией соотечественников за рубежом определяется парной лексико-юридической конструкцией: «покровительство» и «защита». Субъектом покровительства является государство в целом, а защиту осуществляют уполномоченные государственные органы. Покровительство характеризуется перманентностью, а защита — ситуативностью. Покровительство — это некий потенциал, который при определенных юридических фактах преобразуется в свое новое качество — защиту. Понятие «защита» подразумевает социально-экономическую связь государства со своими соотечественниками, проживающими за рубежом, которых оно рассматривает как потенциальный ресурс благополучия и процветания России.
При рассмотрения особенностей реализации политических прав соотечественников, не имеющих российского гражданства, следует отметить, что необходимо совершенствовать формы участия и представительства соотечественников в политической жизни страны проживания. Участие и представительство соотечественников может оказывать значительное воздействие на политические системы как страны проживания, так и России, а также на двусторонние отношения между этими странами. От этого во многом зависит уровень интеграции соотечественников в политическую систему страны их проживания.
1 По данным ФМС России за 2011 г.
2 Миллер Л.Д. Неграждане: участие в политической жизни и политическое представительство // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7. С. 89.
3 Брубейкер У.Р. Членство без гражданства: экономические и социальные права «неграждан» // Российский бюллетень по правам человека. М., 1995. Вып. 7. С. 82-83.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ: ЕГО ПРИЗНАКИ И ОСОБЕННОСТИ
Д.Н. РАЧЁВ,
заместитель начальника оперативного отдела ГУ МВД России по Московской области, полковник полиции Рецензент: кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности МВД России 12.00.14 - административное право; административный процесс [email protected]
Аннотация. Рассматриваются свойства и признаки административно-правового режима контртеррористической операции. Предлагается внести в ФЗ № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» норму, устанавливающую правовые условия ограничения прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; контртеррористическая операция; противодействие терроризму; ограничения прав.
COUNTER-TERRORIST OPERATION ADMINISTRATIVE LEGAL REGIME,
ITS SIGNS AND FEATURES
D. N. RACHYOV,
deputy chief of an operations section of GU Ministry of Internal Affairs of Russia across the Moscow region, the colonel of police
Annotation. Properties and signs of an administrative legal regime of a counter-terrorist operation are considered. It is offered to bring in Federal Law No. 35-FZ «About counteraction to terrorism» the norm establishing legal conditions of an ograknicheniye of the rights and freedoms of citizens at introduction of a mode of kontrterroristicheksky operation.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; counter-terrorist operation; counteraction to terrorism; rights of restriction.
По подсчетам С.У. Дикаева, за последние десять лет в России принято более 500 нормативно-правовых актов, призванных противодействовать проявлениям терроризма1.
Прежде чем перейти к рассмотрению сущности режима контртеррористической операции, необходимо определить содержание родственных понятий: «анти-» и «контртеррористическая деятельность». Так, толковый словарь С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой содержит следующие трактовки: — «анти...» (греч. аШ..) — приставка, обозначающая противоположность, соответствует слову «противо...», например: антифашист, антинаучный; — «контр., «контра..». (лат.сойга — против) — приставка, обозначающая противодействие, противоположность тому, что выражено во второй части, например: контрреволюция, контрманевр»2.
По суждению О.Манина, «...приставка «анти...» применяется в словах, характеризующих явления более высокого, общего уровня (характера), а приставка «контр...» — при описании явлений более низкого уровня, имеющих частное, внутреннее значение. Например: антиимпериалистическая борьба, но контрреволюция; антинаучная деятельность, но контратака. Таким образом, понятие «антитеррористическая деятельность» относится к борьбе с терроризмом в масштабах мирового сообщества, а понятие «контртеррористическая деятельность» — к борьбе с терроризмом, осуществляемой непосредственными субъектами исполнительной власти внутри страны, например, МВД или ФСБ России. Иными словами, антитеррористическая деятельность — это комплекс профилактических мер, направленных на предупреждение актов терроризма, а контртеррористическая деятельность — это комплекс мер по пресечению террористической акции и минимизации ее последствий. Таким образом, понятие «антитеррористическая деятельность» более широкое, чем «контртеррористическая деятельность», при этом первое понятие включает второе; «контртеррористическая деятельность» — это непосредственные силовые действия (контртеррористические операции), направленные на задержание (уничтожение) террористов.»3.
По нашему мнению, с данными суждениями нельзя не согласиться, однако, представленная терминология законодателем объединена в более широкое понятие — «противодействие терроризму». Так противодействие терроризму — деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:
а) предупреждению терроризма, выявлению, устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма) — «антитеррористическая деятельность»4;
б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта
(борьба с терроризмом) — «контртеррористическая деятельность»5;
в) минимизации и (или) ликвидации последствий террористического акта;6 — «антитеррористическая деятельность»7.
Введение правового режима контртеррористической операции приводит к возникновению новых общественных отношений, перераспределению взаимных прав и обязанностей между гражданами и государством в лице его органов и должностных лиц.
Совершенно справедливо отмечает И.В. Гончаров: «. детальная регламентация правового статуса должностных лиц этих органов, участвующих в осуществлении режима контртеррористической операции, позволяет обеспечить такой правовой порядок, при котором указанное расширение полномочий не нарушало бы действующее законодательство.»8.
Часть 3 ст. 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного ограничения прав и свобод: они могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В противном случае ограничение прав и свобод невозможно, а любые попытки их ограничить являются незаконными и должны быть немедленно пресечены.
Возникает закономерный вопрос: «Кто и как должен определять эту «меру»?» Очевидно — государство. Конституция РФ четко обозначает единственную легитимную форму возможного ограничения прав и свобод — федеральный закон9.
Поэтому пользование правами и свободами сопряжено с ответственностью человека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, справедливости, нравственности. Эти условия сформулированы в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»10.
Данное положение Конституции РФ получило развитие в ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму», согласно которой в условиях правового режима контртеррористической операции на период ее проведения допускаются отдельные временные ограничения прав и свобод личности (может устанавливаться как весь комплекс мер и временных ограничений, так и отдельные меры и временные ограничения)11.
Таким образом, возможное ограничение прав и свобод граждан выступает основным характеризующим признаком этого правового режима как вынужденное, но объективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Совершенно справедливо отмечают В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарева, «... что проблема ограничений прав есть часть теории свободы, а значимость ее обусловлена не тем, что «идеальной, абсолютной свободы не бывает», а диалектикой индивидуального и коллективного в организации и функционировании социума и необходимостью ее адекватного восприятия Конституцией. Именно в этом — в совместимости индивидуальной свободы с благом общества и наоборот - условие эволюционного (а не революционного) развития социально-исторического прогресса и стабильности конституционного строя и устанавливающего его основного Закона.»12.
В действующей Конституции РФ термин «ограничение» использован 8 раз в семи статьях основного Закона13. В действительности, Конституция не только предусматривает ограничения прав граждан, но и сама выступает способом ограничения государства и государственной власти и содержит обязанности, запреты и т.д., адресатами которых выступают как граждане, так и органы государства и должностные лица (и иные субъекты конституционных правоотношений). Иначе говоря, следует различать конституционные ограничения и ограничения конституционных прав, которые соотносятся как общее и особенное и по-разному нормируются Конституцией и конституционным правом.
Социальной основой конституционных ограничений является лично-собирательный характер общества. Человек выступает не только как изолированный индивид, но и в качестве члена сообщества людей. При этом не следует представлять основные права как выражение лишь частных интересов, а обязанности - только как выражение публичных интересов. Основные права выполняют важную общественную функцию, а основные обязанности существенны для обеспечения частных интересов индивида14.
В связи с этим от ограничений в собственном смысле слова следует отличать имманентные пределы основных прав, которые зафиксированы в Конституции и по своей природе не совпадают с ограничениями основных прав. Речь идет о границах свободы индивидов и их ассоциаций. В частности, закрепляя свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, Конституция одновременно оговаривает, что ею гарантируется «право собираться мирно, без оружия» (ст. 31). Конституция в данном случае не ограничивает основные права, она определяет их границы, нормативное содержание и круг правомочий, т.е. имманентные пределы. Такие преде-
лы обусловлены конституционным строем и должны быть ему тождественны. Например, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Отсюда, в частности, следует, что гарантии данной конституционной нормы распространяются лишь на тех, кто законно находится на территории РФ15.
Конституция Российской Федерации установила универсальный в смысле распространения на законодательную, исполнительную и судебную власть принцип: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод, в силу содержащейся в Конституции Российской Федерации отсылки к федеральному закону, относится к полномочиям федерального законодателя. Однако, как отмечают В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарева, «... он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений и соответствовать характеру и природе отношений государства и гражданина.»16.
Вышеуказанные ученые-правоведы определяют конституционно-правовые ограничения основных прав и свобод включающие:
а) ограничения, касающиеся общего конституционно-правового статуса, определяют допустимые пределы изъятий из основных прав и свобод и цели, которым такие изъятия должны быть соразмерны17;
б) ограничения основных прав в условиях чрезвычайного положения; Конституция определяет, что в этих условиях для обеспечения безопасности граждан, защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия. Одновременно Конституция определяет пределы усмотрения законодателя, следовательно, также исполнительной и судебной власти, перечисляя права и свободы, которые не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ);
в) ограничения основных прав и свобод, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан (должностные лица, военнослужащие, лица, отбывающие уголовное наказание в местах лишения свободы, и т.п.) и их отношений с государством. В этом последнем случае пределы воз-
можных ограничений могут устанавливаться законодателем и должны быть оправданы природой этих отношений, а судом проверяются с учетом единства Конституции и ее распространения на всех граждан и необходимости соблюдения законодателем принципа соразмерности этих ограничений специальному статусу данных категорий граждан18.
На основании вышеизложенного, полагали бы внести в ФЗ «О противодействии терроризму» норму, устанавливающую правовые условия ограничения прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции подобно тому, как это установлено для режима чрезвычайного положения в ст. 56 Конституции РФ. Система правовых условий должна включать совокупность таких элементов, как: принципы ограничений; основания и цели ограничений прав и свобод граждан; пределы ограничений.
Мы согласны с мнением Д.С. Рудьмана в том, что закрепление правовых условий ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции на законодательном уровне позволит защитить основные права и свободы этих граждан от серьезных нарушений19.
Таким образом, основной характеризующий признак правового режима контртеррористической операции выступает возможное ограничение прав и свобод граждан, как вынужденное.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, принцип соразмерного ограничения прав и свобод означает, что публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям. Государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные целями меры20. Принцип соразмерности подразумевает также установление законодателем четких временных рамок для вводимых ограничений прав и свобод граждан21.
Временной фактор четко определяет начало и окончание действия правового режима, что позволяет свести случаи произвольного ограничения прав граждан к минимуму. В ФЗ «О противодействии терроризму» не содержится нормы, закрепляющей временные рамки действия режима контртеррористической операции. Для сокращения времени ограничения прав и свобод граждан следует закрепить конкретный период действия рассматриваемого правового режима.
Большинство наших сограждан понимают, что в условиях террористической угрозы нужны какие-то меры, способные защитить жизнь, свободу, здоровье и имущество населения. Но именно они пугают часть людей. В связи с тем, что имели место факты беззакония тридцатых и конца сороковых годов прошлого столетия. Поэтому всякое усиление роли «органов» воспринимается с опаской. Закон же наделяет ФСБ на время проведения контртеррористических операций весьма широкими полномочиями.
Отличительной особенностью правового статуса граждан является то, что решение о введении правового режима контртеррористической операции, мер и временных ограничений, а также решение об их отмене распространяется на все население, проживающее (временно находящееся) в зоне действия правового режима контртеррористической операции, а не на отдельных лиц.
Таким образом, рассмотрев правовые условия ограничения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции, предлагается внести изменения в ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму», дополнив пунктом следующего содержания: «На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений с указанием оснований, целей, конкретных пределов и срока действия вводимых ограничений: ...».
Проведение контртеррористической операции влияет на изменение характера общественных отношений, изменяет формы и методы государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, сопровождается ограничением конституционных прав и свобод. В связи с этим в целях обеспечения законности, в ФЗ «О противодействии терроризму» определен порядок объявления и проведения (режима контртеррористической операции, а также перечень применяемых мер и временных ограничений.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 ФЗ «О противодействии терроризму» принимать решение о проведении, а также о прекращении контртеррористической операции наделен правом руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
В качестве положительного момента можно отметить включение в ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» требования незамедлительного обнародования решения о введении правового режима контртеррористической операции и решение об отмене данного режима. Однако, форма и порядок такого обнародования никак не конкретизированы, в связи с чем исполнение этого важного условия может быть весьма приблизительным.
На основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.
Сущность режима контртеррористической операции состоит в наличии критериев отнесения данного правового режима к категории исключительных. Они характеризуются наличием основания введения правового режима исключительной ситуации и наличие в правовом режиме исключительных ограничений прав и свобод граждан в качестве средства.
Основным характеризующим признаком правового режима контртеррористической операции» выступает возможное ограничение прав и свобод граждан, как вынужденное, но объективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства. При этом данное средство должно применяться только в качестве исключительной меры временного характера.
Проведение контртеррористической операции влияет на изменение характера общественных отношений, изменяет формы и методы государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, сопровождается ограничениями.
1 Дикаев У.С. Терроризм и преступления террористического характера (опыт системного анализа). СПб., 2004. С. 128.
2 Ожегов С.И., Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка:80 000 слов и фразеологических выражений// Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд, дополненное. М: 000 «Издательство ЭЛПИС», 2003. С. 25. С. 291.
3 Манин О. «Альманах «Профессионал»« // http: www. oxpaha.ru/a№alytics_61_9093.
4 Там же.
5 Там же.
6 Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» ч. 4 . ст. 3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 11, С. 1146; № 31,С. 3452.
7 Манин О. «Альманах «Профессионал»« // http: www. oxpaha.ru/a№alytics_61_9093.
8 Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Дис. докт. юрид. наук. -М., 2004. С. 407-409.
9 Федеральный закон - закон, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным конституцией к исключительной компетенции федерации, а также к совместной компетенции федерации и ее субъектов. Общим принципом, закрепляемым конституциями всех федера-
тивных государств, является верховенство такого закона по отношению к законам субъекта федерации.
10 Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.).
11 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» ч.3 ст. 11 (в ред. Федеральных законов от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3, от 8 ноября 2008 г. № 203-Ф3, от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 321-Ф3, от 27 июля 2010 г. № 197-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 3 мая 2011 г. № 96^3).http://www. refere№t.ru.
12 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. 3орькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
13 Конституция Российской Федерации ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 132.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. 3орькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
15 Там же.
16 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. 3орькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
17 Конституция Российской Федерации ст. 13, 19, 29, 55.
18 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. 3орькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
19 Рудьман Д.С. Конституционно-правовые основы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Академия управления МВД России. М. 782009.
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно- процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3185.
21 Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-о «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
О.В. СТАРОВЕРОВА, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВПО Российской правовой академии Министерства юстиции
Российской Федерации 12.00.14 - административное право; административный процесс
