CC BY
97
Основным характеризующим признаком правового режима контртеррористической операции» выступает возможное ограничение прав и свобод граждан, как вынужденное, но объективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства. При этом данное средство должно применяться только в качестве исключительной меры временного характера.
Проведение контртеррористической операции влияет на изменение характера общественных отношений, изменяет формы и методы государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, сопровождается ограничениями.
1 Дикаев У.С. Терроризм и преступления террористического характера (опыт системного анализа). СПб., 2004. С. 128.
2 Ожегов С.И., Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка:80 000 слов и фразеологических выражений// Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд, дополненное. М: 000 «Издательство ЭЛПИС», 2003. С. 25. С. 291.
3 Манин О. «Альманах «Профессионал»« // http: www. oxpaha.ru/a№alytics_61_9093.
4 Там же.
5 Там же.
6 Федеральный закон от 6 марта 2006 года № Э5-ФЗ «О противодействии терроризму» ч. 4 . ст. 3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 11, С. 1146; № 31,С. 3452.
7 Манин О. «Альманах «Профессионал»« // http: www. oxpaha.ru/a№alytics_61_9093.
8 Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Дис. докт. юрид. наук. -М., 2004. С. 407-409.
9 Федеральный закон - закон, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным конституцией к исключительной компетенции федерации, а также к совместной компетенции федерации и ее субъектов. Общим принципом, закрепляемым конституциями всех федера-
тивных государств, является верховенство такого закона по отношению к законам субъекта федерации.
10 Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (Ш) от 10 декабря 1948 г.).
11 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» ч.3 ст. 11 (в ред. Федеральных законов от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. № 203-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 321-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 197-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 3 мая 2011 г. № 96-ФЗ).http://www refere№t.ru.
12 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
13 Конституция Российской Федерации ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 132.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
15 Там же.
16 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
17 Конституция Российской Федерации ст. 13, 19, 29, 55.
18 Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). «Экспо», 2010.
19 Рудьман Д.С. Конституционно-правовые основы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Академия управления МВД России. М. 782009.
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно- процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3185.
21 Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-о «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
О.В. СТАРОВЕРОВА, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВПО Российской правовой академии Министерства юстиции
Российской Федерации 12.00.14 - административное право; административный процесс
Аннотация. Исследует процедуры, касающиеся налогового контроля за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
Ключевые слова: налоговый орган, налоговые процедуры, налоговый контроль, административно-правовое регулирование, административная теория.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION IN ACTIVITY
OF TAX AUTHORITIES
O.V. STAROVEROVA, doctor of jurisprudence, assistant professor, professor of chair of the administrative and financial law FGBOU of VPO of the Russian legal academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
Annotation. In the present article the author investigates the procedures concerning tax control of implementation of currency transactions by residents and nonresidents, not being credit organizations or the currency exchanges.
Keywords: tax authority, tax procedures, tax control, administrative and legal regulation, administrative theory.
В теории административного права механизм административно- правового регулирования практики исполнения налоговыми органами контроля за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами еще недостаточно разработан.
Это обстоятельство обусловлено тем, что «с переходом к рыночной экономике административной науке пришлось пересмотреть содержание своего основного понятия «государственное управление», в результате чего возникли новые подходы в оценке соотношения понятий «государственное управление» и «государственное регулирование», а также возник новый административно-правовой институт — «административно — правовое регулирование»1.
Этот институт сформировался в недрах финансового права. Думается, именно так следует рассматривать Приказ Минфина РФ от 04 октября 2011 г. №123н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами». Данный регламент призван осуществлять государственную функцию по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не бывшими кредитными организациями или валютными биржами.
Что же касается государственного управления, то некоторые ученые определяют его самостоятельным видом государственной деятельности, основу которого составляет организующая роль органов исполнительной власти, использующая в механизме управляющего воздействия и другие исполнительные органы, причем как обладающие властными полномочиями, так и не имеющие их, к примеру,
1 Черникова Е.В. Регулирование банковской деятельности
в Российской Федерации: административный и организаци-
онный ресурсы. М., 2009. С. 50.
совещательные, консультационные и координационные органы2.
Заметим при этом, что «российское государственное управление и в царский, и в советский период развивалось в русле европейской континентальной управленческой системы, в частности германской и французской, в которых роль исполнительной власти в управлении экономикой всегда была велика3.
Нельзя не согласиться с тем, что именно переход к рынку обусловил разработку в административной теории концепции формирования «содержательной составляющей государственного управления»4, т.е. самостоятельного вида государственной деятельности, основу которой составляют органы исполнительной власти.
Признание теорией административного права административно-правового регулирования самостоятельным институтом, думается, в немалой степени было обусловлено необходимостью государственного регулирования новых развивающихся форм, т.е. рынков и сфер экономики. Эта непростая проблема, в свою очередь, влечет необходимость признания в теории административного права государственного регулирования одновременно и сложной, и актуальной для науки.
Что же касается формирования механизма деятельности налоговых органов, а также её дальнейшего совершенствования и развития, то, думается, в структуре этих органов необходимо предусмотреть элементы, которые и позволят достичь соответствующего результата управляющего воздействия. При этом методы правового регулирования должны применяться ко всем участникам управленческих отношений, т.е. к субъектам управления, которые используют методы управления.
2 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало. 2007. С. 3—4.
3 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., С. 115-116.
4 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М, Попова Л.Л. С. 284.
Именно они призваны способствовать практическому решению задачи субъектом управления.
Не случайно Е.В. Черникова полагает, что например любому управляющему воздействию, любой управленческой деятельности присущи административные начала, в связи с чем любые методы, используемые в этой деятельности, не могут не быть по своей сути административно-правовыми1.
Механизм административно-правового регулирования исполнения, к примеру, Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, но не бывшими кредитными организациями или валютными биржами, способствует повышению эффективности государственного регулирования данного вида общественной деятельности.
Применительно к сфере налоговой деятельности наличие системы управляющего воздействия государства на объект управления и есть механизм административно-правового регулирования или, иначе говоря, правовые начала или правовое регулирование. При этом понятие или категория правового регулирования налоговой деятельности объекта и субъекта управления, безусловно, шире категории «административно-правовое регулирование».
Что же касается основных принципов административно-правового регулирования, то они означают не что иное, как общие основы организации того или иного процесса.
Данное обстоятельство означает, что создаваемое в сфере налоговых отношений административно-правовое регулирование осуществляется на основе налогового законодательства.
Кроме того, это обстоятельство подтверждает тот факт, что процесс административно-правового регулирования деятельности налоговых органов по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не бывшими кредитными организациями или валютными биржами, не может иметь места при отсутствии принципов административно-правового регулирования налоговой деятельности.
Поэтому мы полагаем, что государственное регулирование налоговой деятельности в условиях рынка при формировании принципов административно-правового регулирования происходит в налоговой системе и выражается в воздействии Министерства финансов Российской Федерации на налоговую деятельность.
Поэтому основными принципами государственного регулирования деятельности налоговых органов путем административно-правового регулирования следует прежде всего признать такие конституционные принципы, как законность, гласность, ответственность за свои действия.
Первый из названных принципов, как известно, означает, что органы государственной власти, осущест-
1 Черникова Е.В. Указ. соч. С. 57.
вляющие административно-правовое регулирование налоговой деятельности, должны строго соблюдать Конституцию РФ и законы нашей страны.
Принцип гласности в административно-правовом регулировании налоговой деятельности означает, что все действия, осуществляемые сотрудниками этих органов, должны быть гласными, а не тайными.
Принцип ответственности означает, что каждый сотрудник налоговой службы должен отвечать за содеянное.
Как известно, в каждом государстве казну формирует налоговый орган, деятельность которого как органа правоприменительного обусловлена нормами налогового законодательства.
Не случайно поэтому Административный регламент свою основную государственную функцию прежде всего рассматривает именно как контрольную функцию за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не бывшими кредитными организациями или валютными биржами.
ФНС России и ее территориальные, т.е. налоговые органы осуществляют государственную функцию в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Предмет государственного контроля составляет соблюдение резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации.
Налоговые органы, а также их должностные лица в пределах своей компетенции правомочны проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов; запрашивать и получать документы и информацию, касающиеся проведения валютных операций, открытия и ведения счетов.
Кроме того, налоговые органы, а также их должностные лица осуществляют контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также представляют органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в соответствии с валютным законодательством.
И резиденты, и нерезиденты, осуществляющие на территории России валютные операции, имеют право знакомиться с актами проверок, проведенных налоговыми органами; обжаловать их действия (бездействие); требовать возмещения реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) налоговых органов и их должностных лиц.
Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в России валютные операции, обязаны представлять налоговым органам документы и информацию о валютном регулировании и валютном контроле, вести соответствующую отчетность по проводимым ими валютным операциям, а также хранить соответствующие документы и материалы не менее трех лет со
дня их совершения, но не ранее срока исполнения договора.
По результатам исполнения государственной функции налоговый орган составляет акт проверки соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а при выявлении нарушений валютного законодательства — протокол об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ. Административный регламент в соответствии со ст. 4, 5 КоАП РФ предусмотрел сроки исполнения государственной функции. При этом и резиденты, и нерезиденты обязаны соответствующие документы и материалы сохранять не менее трех лет со дня совершения валютной операции, но не ранее срока исполнения договора.
И хотя перечень административных процедур сводится только к проверкам и оформлению их результатов, однако административный регламент подробно упорядочил цели их проведения, а также порядок оформления их результатов, которые сводятся к обеспечению соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства.
Правоприменительная деятельность налоговых органов представляет собой реализацию норм налогового законодательства. При этом четкая регламентация налоговых процедур есть не что иное, как ограничение свободы усмотрения отдельных должностных лиц налоговых органов и, вместе с тем, более защищенный статус налогоплательщика.
Неслучайно поэтому административная процедура определяется как особый нормативно установленный порядок юридической деятельности, гарантирующий последней правомерность и результативность, а также ориентирующий правоприменителя на достижение конкретной правовой цели1.
Несколько иной точки зрения придерживается Копина А.А., которая процедуру как общественное явление представляет в качестве системы, ориентированной на достижение конкретного социального результата. Поэтому система эта и состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения. Кроме того, процедура для автора означает деятельность, внутренне структурированную целесообразными общественными отношениями, имеющую модель своего развития, ... постоянно находящуюся в динамике развития»2.
Текущий контроль за соблюдением и исполнением должностными лицами налоговых органов положений настоящего Административного регламента возложен на руководителя налогового органа.
1 Кузнеченкова В. Е. Современная концепция налогового процесса // Государство и право. 2005. № 1. С. 39.
2 Копина А.А. К вопросу о соотношении понятий «налоговый процесс» и налоговая процедура» // Финансовое право. 2005. № 10. С. 15.
Названный документ предусмотрел также ответственность должностных лиц налоговых органов и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) ими в ходе исполнения государственной функции, а также и досудебный (внесудебный) порядок обжалования действий (бездействия) Федеральной налоговой службы (территориальных налоговых органов) при исполнении государственной функции, а также их должностных лиц.
Поэтому и резиденты, и нерезиденты, осуществляющие на территории Российской Федерации валютные операции, имеют право обжаловать действия (бездействие) налоговых органов как агентов валютного контроля и их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, в том числе принимаемые им решения при предоставлении государственной функции, а также обратиться с жалобой в устной или письменной форме. По результатам ее рассмотрения письменный ответ готовит уполномоченное должностное лицо налогового органа.
Итак, исполнение государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами предполагает несколько этапов:
♦ изучение и анализ документов, отбор резидентов и нерезидентов для проведения проверки;
♦ поручение на проведение проверки соблюдения валютного законодательства;
♦ анализ необходимых документов и информации;
♦ выявление (отсутствие) правонарушений;
♦ акт проверки соблюдения валютного законодательства.
Об исполнении государственной контрольной функции могут свидетельствовать следующие документы:
♦ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
♦ определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования;
♦ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
♦ протокол об административном правонарушении;
♦ направление данного протокола в Росфиннад-зор (его территориальный орган) либо судье.
В заключение заметим, что налоговые процедуры как законодательно установленный порядок реализации конкретных властных полномочий налоговых органов, направленных на достижение правового результата, представляют собой необходимую составную часть государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами.
