CC BY
112
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
УДК 342.7
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ СТРАТЕГИЯ ЗАЩИТЫ И ПОКРОВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ ГРАЖДАН, НАХОДЯЩИХСЯ ЗА ЕЕ ПРЕДЕЛАМИ
Российская Федерация на высоком конституционном уровне гарантирует защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации)1.
В виду особой важности реализации указанного положения, оно получило свою дальнейшую конкретизацию в федеральном законодательстве, посредством определения государственной политики в отношении соответствующей категории граждан, правового статуса таких граждан, а также структур, занимающихся защитой и покровительством граждан России, находящихся за ее пределами.
Так, ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» продублировала указанную, базовую в этой сфере, конституционную норму2. В данном правовом акте уточнено, что органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы (ч. 2 ст. 7).
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. — 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
2 Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. — 2002,5 июня.
Белгородский государственный национальный исследовательский университет
А.В. ВОЛЧЕНКО
В статье представлены авторские выводы и обобщения о современном конституционно-правовом регулировании защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами; предложения о направлениях совершенствования рассмотренной правовой базы.
Ключевые слова: соотечественник, защита, покровительство, федеральный закон, межведомственная комиссия, государственная программа
Законом от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 определен статус вынужденных переселенцев, установлены экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации.
В данную группу документов также включен Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»3. В нем закреплены принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики. Сделаем ремарку, что нормы данного документа распространяются не только на граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами, но также всех лиц, которые определяются в качестве соотечественников в соответствии с установлениями законодательства.
Необходимо отметить положения Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»4, в соответствии с которыми консульская деятельность осуществляется в целях ... принятия Российской Федерацией мер к тому, чтобы граждане Российской Федерации и российские юридические лица пользовались за пределами Российской Федерации правами, установленными Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, участниками которых являются Российская Федерация и государство пребывания, законодательством Российской Федерации и законодательством государства пребывания (ч. 1. ст. 1).
Следующий блок правовых актов, которые регулируют защиту и покровительство Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами составляют указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Так, одной из основных задач Министерства иностранных дел является защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом, для чего Министерство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, обороны и безопасности государства, расширения торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, связей с соотечественниками, проживающими за рубежом5.
В соответствии с Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации» таковые осуществляют защиту прав и интересов граждан и юридических лиц России в государствах их пребывания с учетом законодательства данных государств6. Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства и международными договорами России.
В 2006 году указами Президента Российской Федерации в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена соответствующая Государственная программа, а также межведомственная Комиссия по ее реализации7. В качестве генеральной цели Государственной программы обозначено стимулирование и орга-
3 Федеральный закон РФ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерациив отношении соотечественников за рубежом»//Российская газета. —1999, 1 июня.
4 Российская газета. —2010, 7 июля.
5 Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 28. — Ст. 2880.
6 Российская газета. —1996, 31 октября.
7 См.: указы Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») // Российская газета. — 2006, 28 июня; от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. — 2006. — № 32. — Ст. 3533
низация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
Позже были приняты указы Президента, касающиеся детализации некоторых вопросов деятельности указанной Межведомственной комиссии, а также ее председателя8.
Рассматриваемым комплексом проблем, связанных с защитой и покровительством граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, занимается и Правительство Российской Федерации. Еще в 1994 г. были утверждены меры по поддержке соотечественников за рубежом9.
В последующих постановлениях Правительства Российской Федерации: регулируется порядок финансирования субъектов России, включенных в Государственную программу поддержки соотечественников10; определяются условия и процедуры работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию11; устанавливаются выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников12; утверждается план мероприятий по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 годы13 и др.
Правоотношения рассматриваемой сферы также регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами14.
Отдельным регулятивным блоком в заявленной области являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской
8 См.: указы Президента РФ от 1 ноября 2008 г. № 1571 «О некоторых вопросах Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»// СЗ РФ. — 2008. — № 45. — Ст. 5192; от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Российская газета. — 2006,9 августа; от 26 июня 2008 г. № 1000 «О председателе Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. — 2008. — № 26. — Ст. 3051.
9СЗРФ. —1994. — № 21.-Ст. 2383.
10 Постановление Правительства РФ от 20 октября 2006 г. № 622 «Об утверждении Правил предоставления субъектам Российской Федерации, включенным в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета» //Российская газета. — 2006, 26 октября.
11 Постановление Правительства РФ от 25 июня 2007 г. № 403 «Об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию»//Российская газета. — 2007, 30 июня.
12 Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Российская газета. — 2007, 20 января.
13 Постановление Правительства РФ от 17 июня 2010 г. № 456 «Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 годы» // СЗ РФ. —2010. — № 26. — Ст. 3356.
14 См., например: приказы ФМС РФ от 24 декабря 2008 г. № 407 «О компенсации участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком регистрации заявлений о выплате компенсации расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации», «Порядком ведения реестров о выплате и размере компенсаций расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации») // Российская газета. — 2009,
4 февраля; от 2 августа 2007 г. № 165 «Об утверждении Инструкции по работе с участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членами их семей в территориальном органе Федеральной миграционной службы» //Российская газета. — 2007, 21 августа и др.
Федерации. Все они являются составной частью ее правовой системы в силу конституционного установления (ч. 4 ст. 15). В последние годы заключено более 100 межгосударственных и межправительственных соглашений в области поддержки соотечественников за рубежом в вопросах сохранения культуры и самобытности, образования, информационного обмена, охраны окружающей среды, здравоохранения, миграции, в области социально-трудовых отношений15. До 2000 г. действовало 18 долгосрочных целевых программ, в которых были проработаны вопросы о воссоздании единого образовательного и информационного пространства, предоставлении дополнительных льгот инвалидам и участникам ВОВ, предоставления гражданам государств-участников СНГ равных условий медицинского обслуживания и т.д.16
Здесь же уточним, что выполнение предусмотренных федеральным законодательством функций дипломатическими представительствами полностью соответствует положениям Венской конвенцией о дипломатических отношениях 1961 г.17 и Венской конвенцией о консульских отношениях 1963 г.18.
В целом, представленная правовая основа регулирования защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами, является целостной, логически конкретизированной и соответствующей нормам международного права. Вместе с тем, полагаем, правозащитная сфера требует от государства особых усилий, которые необходимо отразить в соответствующем документе. Полагаем, таковым, на основе теоретикоконцептуальных и прикладных доводов, может стать концепция, которая представляет собой вид обобщения, содействующего систематизации какого-либо знания и построению теорий.
Н.А. Богданова под концепцией в конституционном праве подразумевает теоретическое построение, соединяющее различные структурные элементы, качественные характеристики познаваемого наукой конституционного права предмета, способствующее его целостному восприятию и объяснению19.
В современной системе законодательства Российской Федерации насчитываются десятки Концепций, касающихся различных сфер общественных отношений20. Вместе с тем, следует отметить, что концепции, которая бы упорядочивала и конкретизировала
15 См.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (г. Москва, 29 августа 1997 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (г. Москва,
6 июля 1998 г.); Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о прекращении действия в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Польша Конвенции между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Польской Народной Республики о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, подписанной в Варшаве 31 марта 1965 г. (от 27 июля 1999 г.); Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (г. Москва, 26 февраля 1999 г.); Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию (г. Москва 20 января 1995 г.); Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (г. Москва 28 марта 1996 г.) // garant.ru и др.
16 Царенкова Е.Г., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2006.
17 Ведомости ВС СССР. — 1964. — № 18. — Ст. 221.
18 Ведомости ВС СССР. — 1989. — № 12. — Ст. 275. Приложение.
19 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. — М.: Юристъ, 2001. — С. 189.
20 См., например: Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 г. № Пр-1440) Документ опубликован не был // www.garant.ru; Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. — 2007. — № 42. — Ст. 5009; Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» //Российские вести. —1993, 13 июля и др.
аксиологические предпочтения в государстве, до сих пор нет. Поэтому мы разделяем позицию М.В. Мархгейм и поддерживаем принятие в России такой правозащитной концепции21, в составной части которой необходимо уделить внимание вопросам покровительства и защиты российских граждан за рубежом.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. — 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
2. Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. — 2002,5 июня.
3. Федеральный закон РФ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Российская газета. — 1999, 1 июня.
4. Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»//Российская газета. — 2010, 7 июля.
5. Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» // Российские вести. — 1993, 13 июля.
6. Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации» // Российская газета. — 1996, 31 октября.
7. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 28. — Ст. 2880.
8. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») // Российская газета. — 20 06,28 июня.
9. Указ Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. — 2006. — № 32. — Ст. 3533.
10. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗРФ. — 2007. — № 42. — Ст. 5009.
11. Указ Президента РФ от 1 ноября 2008 г. № 1571 «О некоторых вопросах Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. — 2008. — № 45. — Ст. 5192.
12. Указ Президента РФ от 26 июня 2008 г. № 1000 «О председателе Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. — 2008. — № 26. — Ст. 3051.
13. Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 г. № Пр-1440) Документ опубликованне был // www.garant.ru
14. Постановление Правительства РФ от 20 октября 2006 г. № 622 «Об утверждении Правил предоставления субъектам Российской Федерации, включенным в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета» //Российскаягазета. — 2006,26 октября.
15. Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Российская газета. — 2007, 20 января.
16. Постановление Правительства РФ от 25 июня 2007 г. № 403 «Об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию» // Российская газета. — 2007, 30 июня.
17. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2010 г. № 456 «Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 годы» // СЗРФ. —2010. — № 26. — Ст.3356.
21 Мархгейм М.В. Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2005.
18. Приказ ФМС РФ от 2 августа 2007 г. № 165 «Об утверждении Инструкции по работе с участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россий- скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членами их семей в территориаль- ном органе Федеральной миграционной службы» // Российская газета. — 2007, 21 августа.
19. Приказ ФМС РФ от 24 декабря 2008 г. № 407 «О компенсации участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком регистрации заявлений о выплате компенсации расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации», «Порядком ведения реестров о выплате и размере компенсаций расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации») // Российская газета. — 2009,4 февраля.
20. Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (г. Москва, 29 августа 1997 г.) // garant.ru
21. Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о прекращении действия в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Польша Конвенции между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Польской Народной Республики о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, подписанной в Варшаве 31 марта 1965 г. (от 27 июля 1999 г.) // garant.ru
22. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию (г. Москва 20 января 1995 г.) // garant.ru
23. Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (г. Москва 28 марта 1996 г.) // garant.ru
24. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (г. Москва,
6 июля 1998 г.) // garant.ru
25. Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (г. Москва, 26 февраля 1999 г.) // garant.ru
26. Венская конвенцией о дипломатических отношениях 1961 г. // Ведомости ВС СССР. — 1964. — № 18.— Ст. 221.
27. Венская конвенцией о консульских отношениях 1963 г. // Ведомости ВС СССР. — 1989. — № 12. — Ст. 275. Приложение.
28. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. — М.: Юристъ, 2001.
29. Мархгейм М.В. Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис.... докт. юрид. наук. — М., 2005.
30. Царенкова Е.Г., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2006.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL STRATEGY PROTECTION AND PATRONAGE OF RUSSIAN FEDERATION BY CITIZENS, LOCATED BEYOND ITS BORDERS
A.V.VOLCHENKO
BelgorodNational Research University
The article presents the author's conclusions and generalizations about the current constitutional legal regulation of protection and patronage of the Russian Federation citizens living abroad; suggestions on areas to improve the legal framework discussed.
Key words: compatriot protection. The protection of federal law, an interdepartmental committee, the state program
