CC BY
22
Алла Сергеевна Гирина
кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» г. Оренбург, ГОУВПО «ОГИМ»
Майя Борисовна Головкина
доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление»
г. Оренбург, ГОУВПО «ОГИМ»
ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ собственностью
Отражены элементы формирования экономических основ местного самоуправления. Раскрыта специфика муниципальной собственности и особенности управления ею. Даны рекомендации по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью.
Ключевые слова: управление, муниципальная, собственность.
с развитием рыночной экономики произошла реформация ранее единой государственной собственности путем разграничения между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Первоначально формирование муниципальной собственности проходило бессистемно (в результате отсутствия государственной программы муниципализации): муниципалитеты не
рассматривались как субъекты экономической деятельности; процесс формирования муниципальной собственности сводился к дележу имущества; в состав муниципальной собственности передавалось в основном имущество, не представляющее интерес для федеральных и региональных органов власти. Однако законодательством было определено, что муниципальную собственность не-
обходимо считать как экономическую основу местного самоуправления.
Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности.
на сегодняшний день наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и
других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. В рамках второго - как совокупность взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления.
Формирования экономических основ местного самоуправления в нашей стране самым непосредственным образом связано с процессом перехода России к рыночным механизмам хозяйствования. Только в рыночных условиях муниципальные органы власти приобретают широкую экономическую самостоятельность и получают реальную возможность собственными силами решать многие вопросы местной жизни. с другой стороны, развитие рыночной инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса на подведомственных органам местного самоуправления территориях во многом осуществляется за счет средств самих муниципалитетов. Таким образом, формируясь в рыночной среде, экономические основы местного самоуправления сами оказывают серьезное воздействие на ход проводимых в стране экономических реформ.
Отношение собственности изначально являлось источником экономической мощи любой власти. Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне и поэтому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.
В современной науке доминируют два подхода к анализу муниципальной собственности: правовой и экономической. с правовой точки зрения муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселением, а также другими муниципальными образованиями.
Право собственности имеет комплексный характер и включает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом (ст. 209, п. 1 ГК РФ). Следовательно, с позиции юридической науки муниципальная собственность - это имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правовыми владениями, пользования и распоряжения.
Владение - начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности. Владение осуществляется населением данной территории, поскольку именно оно наделяет органы власти и управления полномочиями совершать действия в отношении собственности.
Пользование - отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии в его назначением и по желанию и усмотрению пользователя. Пользование осуществляется как самим органом власти и управления, так и предприятиями и организациями различных форм собственности.
Распоряжение - высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможности поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Распоряжение по поручению населения осуществляют органы власти и управления.
Этой «Классической» триадой правоотношений, по существу, исчерпывается содержание права собственности. Три основных процесса: владение, пользование и распоряжение, разнородны по своей природе.
Функция владения (обладание собственностью) закреплена за населением и реализуется через организацию форучастия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица. Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.
Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления. Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти либо к порядку распоряжения собственностью.
Функция пользования реализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовывать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собствен-
ность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам.
Согласно п. 3 ст. 215 Гражданского Кодекса РФ имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делиться на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используются для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности. не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления муниципальной собственностью.
специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но, с другой стороны, исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Основные функции муниципальной собственности с позиции обеспечения социальноэкономического развития города: обеспечение деятельности муниципального сектора экономики города, всего хозяйственного комплекса муниципального образования, обеспечение доходов местного бюджета, включая трансферты и дотации, осуществлении гибкой налоговой политики, деятельности муниципальных организаций, приватизации имущества, обеспечение развития социальной инфраструктуры города, социальная поддержка и обеспечение занятости и др. Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь управляют муниципальной собственностью и на этом основании выступают в качестве второстепенных субъектов права муниципальной собственности. К таким субъектам можно отнести главу муниципального образования, представительный орган муниципального образования, орган управления муниципальным хозяйством, муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, структурные органы и подразделения местной администрации (Комитет по управлению имуществом муниципального образования) и др.
Стратегическая задача управления собственностью состоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов муниципальной собственности в интересах местного сообщества. муниципальная собственности - это экономическая основа местного самоуправления, и важной задачей является ее преумножение. В соответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и решением Оренбургского Городского Совета народных депутатов 16 октября 1991 года был создан Комитет по управлению имуществом города Оренбурга, который стал подразделением городской администрации. Главная цель деятельности Комитета по управлению имуществом - экономическое благополучие города Оренбурга, без которого невозможно возрождение его исторических традиций, культуры, решение социальных проблем населения.
Выполняя возложенные на него задачи, Комитет по управлению имуществом города Оренбурга проводит работу по организации приватизации муниципального имущества города и осуществлению полномочий по управлению муниципальной собственностью в соответствии с компетенцией, оперативно
и конкретно решает вопросы, выдвигаемые жизнью. 1991-1993 - годы организации и становления деятельности Комитета, реализации государственных программ приватизации. В начале 1994 года Комитет начал проработку принципов управления муниципальным имуществом. Январь 1992 года - май 1993 года -этап массовой («ускоренной») приватизации, совершенствования системы управления недвижимостью. В период с 1993 по 1995 год был заложен правовой фундамент деятельности Комитета как одного из основных и ведущих подразделений администрации города Оренбурга. С декабря 1995 года по 2007 год массовая приватизация уступила место кропотливой работе по выявлению, учету и эффективному распоряжению собственностью.
На ближайшие годы главной задачей Комитета по управлению имуществом города Оренбурга будет по-прежнему задача пополнения доходной части бюджета. и городской Комитет решает ее в основном двумя направлениями. Первое, традиционное - приватизация и аренда нежилых помещений, управление муниципальным имуществом и повышение эффективности его использования. Второе - расширение сферы деятельности Комитета, создание единой структуры управления недвижимостью. Это, по сути, процесс развития и наращивания муниципальной собственности для решения социальных задач. Основными же задачами Комитета являются: осуществление прав собственника в отношении муниципальной собственности от имени муниципального образования «город Оренбург»; осуществление организационноэкономических мероприятий по формированию и сохранности муниципальной собственности, в том числе формированию и сохранности муниципальной казны города Оренбурга; управление и распоряжение в установленном порядке объектами муниципальной собственности города Оренбурга; обеспечение контроля и анализа эффективности управления движимым и недвижимым муниципальным имуществом; осуществление учета муниципальной собственности и др. Комитет по управлению имуществом города Оренбурга является органом по управлению муниципальным имуществом, осуществляющим функции, предусмотренные законодательством РФ, актами органов местного самоуправления города Оренбурга и Постановлением Оренбургского Городского Совета «Об утверждении положения «О Комитете по управлению имуществом города Оренбурга»
Организационно-управленческая структура Комитета относится в линейному типу
структур: во главе организации стоит председатель, ему подчиняется два заместителя, которые в свою очередь контролируют деятельность соответствующих отделов.
Управление муниципальным имуществом - одно из главнейших направлений работы Отдела муниципальной собственности и муниципальной казны. Постоянное участие Отдела в работе балансовых комиссий предприятий позволяет совместно принимать решения по модернизации производства, внедрению новых, прогрессивных технологий, прорабатывать вопросы по улучшению финансово-экономического состояния путем совершенствования аналитической работы, выявления причин убыточности предприятий, мобилизуя внутренние резервы производства.
Одним из основных направлений деятельности Комитета является создание хозяйственных обществ с участием муниципального образования «город Оренбург» в уставных капиталах. Комитет является акционером или участником 61 общества, из них: открытых акционерных обществ - 26, закрытых акционерных обществ - 7, обществ с ограниченной ответственностью - 26 и др.
деятельность обществ охватывает различные сферы, в том числе: производственные -16, финансовые - 3, массовой информации -
4, социальные - 38. Как учредитель Комитет уделяет постоянное внимание вопросам повышения эффективности работы обществ. Так, с момента создания с прибыльностью работают: ОАО «Муниципальная страховая компания «Наш город», ЗАО «Муниципальная медицинская страховая компания», ООО «ОИКБ «Русь» и др.
наиболее перспективной и соответствующей повышению эффективности и использования муниципальной собственности является практика сдачи в аренду нежилого муниципального фонда. Это направление, как и вопросы выдачи разрешений на субаренду, осуществления контроля за выполнением условий договоров и использованием помещений, за своевременным внесением арендной платы и т.д., ведет Отдел аренды недвижимого имущества.
управление и распоряжение муниципальной собственностью невозможно без его учета. Функция учета возложена на Отдел реестра и распоряжения недвижимым имуществом. Основные задачи Отдела: ведение реестра муниципальной собственности муниципального образования «город Оренбург», регистрация права муниципальной собственности на объекты недвижимого имущества, закрепление
недвижимого имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными организациями и др. За время существования Комитета по управлению муниципальной собственности и функционирования в нем Отдела реестра принято более 2 000 решений о государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты недвижимости. С момента выступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» и открытия в г. Оренбурге Учреждения юстиции по государственной регистрации на недвижимое имущество и сделок ним осуществлено более 1 500 регистрационных действий с объектами недвижимости (первичная регистрация права муниципальной собственности, заключения договоров купли-продажи, дарения).
С момента становления Комитета и до настоящего времени актуальными вопросами остаются: разграничение объектов собственности между муниципальным образование «город Оренбург», субъектом - Оренбургской области и Российской Федерации. Решение такого рода вопросов является одним из приоритетных направлений в работе юридического отдела. Отделом организационного и общего обеспечения деятельности Комитета постоянно проводиться разработка и совершенствование программного обеспечения. За время работы Комитета были созданы и внедрены программные комплексы: «Аренда нежилого фонда», «Система учета объектов недвижимости», «Система учета договоров о сотрудничестве» и т.д. функционирует система электронного документооборота. За последние пять лет документооборот вырос практически в 3 раза. Эффект и эффективность от совместного взаимодействия Комитета с органами власти, со всеми службами, комитетами городской администрации, ру-
ководителями муниципальных предприятий весьма впечатляющий: за последние пять лет дополнительно привлечено средств в бюджеты разных уровней более 180 000 тыс. рублей. из этой суммы в бюджет города Оренбурга более 130 000 тыс. рублей, в том числе: от приватизации - 25 973 тыс. рублей; от сдачи в аренду нежилых помещений - 96 740 тыс. рублей и другие суммы. Таким образом, управление городским имуществом - важная функция Комитета. и перед ним сегодня стоит задача - обеспечение высокой доходности недвижимости за счет установления справедливой системы платы за пользование недвижимостью и в то же время привлечение инвестиций в недвижимость, стимулирование ее эффективных собственников и пользователей. В конечном итоге вся работа комитета направлена на экономическое благополучие города Оренбурга. Казалось бы структура Комитета по управлению имуществом г. Оренбурга отражает своевременную систему управления, но в связи с бурным развитием рыночной экономики, в настоящее время назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому в рамках совершенствования системы управления муниципальной собственностью желательно расширить организационную структуру Комитета, полномочия по осуществлению общего контроля для всех отделов передать специальной структуре - Отделу экономического контроля, специализированные отделы объединить в группы по направлениям деятельности в рамках распоряжения муниципальной собственностью, которые и будут составлять второй уровень линейных подразделений. необходимо выделение новой конкретной функции управления - функции стратегического управления.
Список литературы:
1. Коммерческое товароведение и экспертиза / Под ред. проф. Г. А. Васильева и проф. Н. А. Нагапетьянца. - М. : Банки и биржи, издательское объединение ЮНИТИ, 2003. - 136 с.
2. Лифиц И. М. Теория и практика оценки конкурентоспособности товаров и услуг / И. М. Лифиц. - М. : Юрайт-М, 2001. - 224 с.
3. Магомедов Ш. Ш. Конкурентоспособность товаров : учеб. пособие / Ш. Ш. Магометов. -М. : ИТК «Дашков и КО», 2003. - 294 с.
4. Шатохина Л. А. К вопросу оценки конкурентоспособности теле- и радиоаппаратуры // М-лы международной научно-технической конференции «Динамика систем, механизмов и машин» / Л. А. Шатохина. - Омск, 2004. - С. 45-46.
5. Экспертиза потребительских свойств новых товаров / Под ред. А. И. Кострова. - М. : Экономика, 1981. - 174
