CC BY
727
Особенности прокурорского надзора за исполнением законов при управлении и распоряжении государственным и муниципальным имуществом: научно-практический аспект
Т.А. Тухватуллин
ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Тимур Анварович Тухватуллин, [email protected]
Публичная собственность составляет экономическую основу реализации государством и муниципалитетами общественных (публичных) функций и задач, возложенных на них законом. Это обстоятельство предопределяет особую важность сохранности и эффективного управления государственным (муниципальным) имуществом. В связи с этим обеспечение законности порядка управления и распоряжения (в особенности отчуждения) публичной собственностью в целях четкого функционирования экономики является стратегической задачей деятельности органов российской прокуратуры.
Проведенные автором настоящей статьи исследования позволили выделить надзор за исполнением законов при управлении и распоряжении государственной (муниципальной) собственностью в числе приоритетных направлений прокурорского надзора. Результаты социологического опроса, проведенного в 2014 году среди 754 прокурорских работников из 16 российских регионов, показали, что 46,4 процента респондентов указанное направление надзора отнесли к приоритетным направлениям прокурорской деятельности в сфере экономики 1.
На заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшемся 29 апреля 2014 года, Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в своем докладе о состоянии законности и правопорядка в 2013 году отметил, что «к сожалению, пока не удается навести порядок в сфере использования государственного имущества. Нарушения закона широко распространены»2.
Подтверждением является прокурорская статистика, которая свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в рассматриваемой сфере общественных отношений и ее негативной динамике.
Так, в 2011 году количество выявленных прокурорами нарушений законов в сфере публичной собственности возросло по сравнению с 2010 годом на 42,8 процента и составило 122 032, в 2012 году - 134 811 (+10,5%). В 2013 году наблюдалось некоторое снижение показателей, однако уже в 2014 году число выявленных нарушений закона возросло до 132 100 (+7%). На протяжении последних пяти лет также увеличивалось число возбужденных по материалам прокурорских проверок уголовных дел -с 1 148 в 2010 году до 1 737 в 2014 году.
1 Подробнее см.: Тухватуллин Т. А. Определение приоритетов прокурорской деятельности в экономической сфере // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4.
2 См. официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации www.genproc.gov.ru
По мнению прокурорских работников, распространение нарушений в рассматриваемой сфере во многом обусловлено недостатками законодательства, регулирующего порядок управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью. К недостаткам респонденты отнесли:
• мягкость административной ответственности за нарушения законодательства, регулирующего управление и распоряжение публичной собственностью - 49,4 процента;
• недостаточность полномочий органов государственного контроля - 28,3 процента;
• короткий срок для предъявления требований о признании сделок с недвижимым имуществом ничтожными -23,5 процента.
Среди факторов, снижающих эффективность деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о государственной (муниципальной) собственности, опрошенные прокуроры назвали:
• недостаточную методическую базу осуществления надзора - 31 процент;
• непривлечение к проверкам специалистов - 27,3 процента;
• отсутствие достаточного количества государственных структур, обеспечивающих законность в этой сфере правоотношений - 24 процента.
Рассматривая практику прокурорского надзора за исполнением законов о государственной (муниципальной) собственности, разделим ее на группы типичных нарушений, характерных для каждой области правоотношений.
Типичные нарушения законов при управлении и распоряжении
государственным (муниципальным) имуществом
Анализ материалов проведенных во всех регионах прокурорских проверок показал, что типичными нарушениями в сфере ис-
пользования государственного и муниципального имущества являются:
• предоставление недвижимого имущества в пользование без согласия собственника;
• использование имущества без заключения договоров и государственной регистрации;
• передача прав владения (пользования) государственным (муниципальным) имуществом вне процедуры торгов;
• невнесение либо несвоевременное внесение арендных платежей за использование государственного (муниципального) имущества;
• непроведение конкурсов на право заключения договоров аренды.
Представители органов государственной власти или местного самоуправления допускают факты неправомерного изъятия публичного имущества у их законных владельцев (пользователей) и последующего отчуждения такого имущества коммерческим структурам, игнорируя требования законодательства о приватизации. Зачастую не обеспечиваются государственная регистрация права собственности (аренды и других вещных прав) на недвижимое имущество, надлежащий учет и ведение реестра государственного и муниципального имущества.
Территориальными органами Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Ро-симущество) ненадлежащим образом выполняются возложенные на них полномочия, а именно:
• проверки проводятся поверхностно;
• должные меры по устранению выявленных нарушений не принимаются;
• виновные лица не привлекаются к установленной законом ответственности.
Неэффективное управление объектами федеральной собственности обусловливает значительную криминализацию этой сферы. Имеют место факты вывода иму-
щества из собственности Российской Федерации с применением различных схем, включая участие фирм-однодневок и «оффшорных» компаний. Достаточно широкое распространение получила практика отчуждения коммерчески привлекательного государственного и муниципального имущества в собственность третьих лиц по договорам мены объектов недвижимости, включая передачу в пользование на льготных условиях расположенных под этими объектами земельных участков.
Рассмотрим типичные нарушения 3.
Не искоренена практика издания правовых актов, заключения сделок с нарушением требований закона, а также с превышением полномочий органов управления публичным имуществом.
Нередко администрациями муниципальных образований издаются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, в то время как пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные вопросы относятся исключительно к компетенции представительного органа муниципального образования.
В В-ской области руководителем территориального управления Росимущества издано незаконное распоряжение, на основе которого с гражданином заключен договор купли-продажи земельного участка площадью 8 000 квадратных метров. Названное распоряжение было издано в нарушение части 3 статьи 33 и части 2 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и закона В-ской области «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государ-
ственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства» о предельном максимальном размере (3 000 кв. м) земельных участков, предоставляемых гражданам для садоводства. Более того, сумма выкупа по договору составила всего 578,40 рубля, что значительно меньше рыночной стоимости этого земельного участка.
Таким образом, незаконными действиями должностных лиц областного управления Росимущества Российской Федерации причинен существенный имущественный ущерб, что послужило основанием для возбуждения уголовного дела.
Другой пример. Решением Арбитражного суда Самарской области удовлетворен иск прокуратуры области в интересах Российской Федерации к органу местного самоуправления и ООО «М» о признании недействительным заключенного органом местного самоуправления договора аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности.
Остается актуальной проблема организации надлежащего учета государственного (муниципального) имущества и ведения соответствующих реестров такого имущества.
Территориальными управлениями Роси-мущества в нарушение требований законодательства об учете государственного имущества, в частности:
• не проводится контроль полноты, достоверности и своевременности представления правообладателями сведений о государственном имуществе;
• не осуществляются сверки сведений реестра и иных государственных информационных систем, а также документальные и иные проверки;
• не соблюдаются сроки предоставления выписок из реестра;
3 Использованы материалы издания: Кагамлык М. Ю. Выявление и пресечение коррупционных правонарушений в сфере использования государственного и муниципального имущества средствами прокурорского надзора : пособие. М., 2014. С. 18-42.
• несвоевременно вносятся сведения в реестр о прекращении права федеральной собственности, составляющей казну Российской Федерации.
Так, в К-ском крае из расположенных на территории города «А» 120 земельных участков общей площадью 2 710 гектаров, находящихся в собственности Российской Федерации, сведения в реестр внесены лишь в отношении 35 из них общей площадью 880 гектаров. В целях устранения выявленных нарушений прокуратурой края руководителю краевого управления Роси-мущества внесено представление, по итогам рассмотрения которого руководителем были приняты меры к устранению нарушений.
На муниципальном уровне должностными лицами органов местного самоуправления, ответственными за управление и распоряжение муниципальным имуществом, часто не исполняются обязанности по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества; в реестрах не отражаются кадастровые номера объектов недвижимого имущества, сведения о кадастровой стоимости, даты и основания возникновения и прекращения муниципальной собственности на него.
площадью почти 1 200 квадратных метров, находившийся в федеральной собственности. По этому факту прокурором района материалы проверки в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее -УПК РФ) направлены в следственный орган для уголовного преследования по статье 286 (превышение должностных полномочий) Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Практически повсеместно выявляются факты отсутствия государственной регистрации права собственности, иных имущественных прав на недвижимость.
В Т-ской области территориальным управлением Росимущества в нарушение требований статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1 997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не обеспечена регистрация права федеральной собственности на почти 1 300 объектов недвижимого имущества. По этому факту прокуратурой области руководителю областного управления Роси-мущества внесено представление.
Допускается незаконное распоряжение государственным и муниципальным имуществом органами управления.
Прокуратурой республики Алтай в арбитражном суде оспорена заключенная между администрацией района и ООО «Т» сделка купли-продажи незавершенного строительством объекта центральной районной больницы, включая занимаемый им земельный участок. В ходе судебного разбирательства, признав исковые требования прокуратуры, администрация района расторгла незаконный договор в добровольном порядке.
В О-ской области в результате незаконных действий должностных лиц территориального управления Росимущества из владения университета был изъят и передан третьим лицам земельный участок
Серьезные недостатки вскрываются в деятельности органов управления государственной (муниципальной) собственностью при осуществлении ими контроля за целевым и эффективным использованием, а также за сохранностью государственного (муниципального) имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, учреждениям; переданного в установленном порядке иным лицам.
В Н-ской области, несмотря на наличие информации о повреждении федерального имущества, переданного ФГУП «Н», территориальным управлением Росимущества проведение внеплановой проверки не организовано. Указанная проверка иницииро-
вана лишь после вмешательства городской прокуратуры, то есть спустя 2 месяца. По факту выявленного нарушения закона, выразившегося в бездействии, в адрес руководителя областного управления Росиму-щества внесено представление.
Не в полной мере реализуются полномочия по защите имущественных интересов публичных образований, включая непринятие мер по взысканию задолженности по арендным платежам за пользование государственным (муниципальным) имуществом.
Так, задолженность по арендным платежам за пользование объектами федеральной собственности в К-ской области составляла более 11 миллионов рублей, в М-ской области - свыше 24 миллионов рублей. При этом должные меры, направленные на взыскание с арендаторов долгов, территориальными органами Росимущества приняты не были. По указанным фактам областными прокурорами руководителям территориальных управлений Росимущества внесены представления, которые рассмотрены и удовлетворены.
Типичные нарушения, допускаемые при приватизации государственного и муниципального имущества 4
Нередко в нарушение требований Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон № 178-ФЗ) имущество отчуждается в отсутствие планов (программ) приватизации; в состав приватизируемого имущества включаются объекты, не подлежащие приватизации.
В Л-цкой области вопреки требованию Закона № 178-ФЗ в прогнозный план (программу) приватизации федерального иму-
щества включен дендрологический парк, отнесенный Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» к особо охраняемым природным территориям федерального значения, не подлежащим передаче в частную собственность. В целях исключения указанного объекта из прогнозного плана (программы) приватизации прокуратурой области руководителю территориального управления Росимущества объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона.
Допускается отчуждение государственного и муниципального имущества, минуя установленные статьей 13 Закона № 178-ФЗ способы приватизации; не обеспечивается информационное сопровождение приватизации (не опубликовываются опубликовываются не в полном объеме либо несвоевременно планы (программы) приватизации, информационные сообщения о продаже объектов, результатах сделок приватизации); стоимость имущества, подлежащего приватизации, нередко умышленно занижается.
В Н-ской области осужден заместитель главы администрации города «А», который утвердил условия приватизации муниципального здания по цене 4,8 миллиона рублей при его рыночной стоимости более 22 миллионов рублей.
Типичные нарушения законов о государственной (муниципальной)
собственности в деятельности государственных, муниципальных унитарных предприятий и учреждений 5
Органами управления государственных и муниципальных унитарных предприятий (учреждений) допускаются нарушения положений законов, регламентирующих поря-
4 Использованы материалы издания: Кагамлык М. Ю. Выявление и пресечение коррупционных правонарушений в сфере использования государственного и муниципального имущества средствами прокурорского надзора : пособие. М., 2014. С. 18-42.
5 Указанный источник.
док владения и пользования имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), выраженные в нецелевом использовании имущества; совершение сделок с имуществом, находящимся на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), без согласия собственника; непринятие мер по взысканию задолженности по арендным платежам.
В Забайкальском крае ФБГОУ ВПО «З», владеющее на праве оперативного управления зданием, являющимся федеральной собственностью, без оформления договорных отношений, в отсутствие согласия собственника и без проведения оценки передало в пользование ООО «У» нежилые помещения. По этому факту территориальным прокурором в отношении ООО «У» и его руководителя возбуждены административные производства по части 2 статьи 7.24 (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в суд направлено исковое заявление об освобождении незаконно занимаемых ООО «У» помещений, в адрес ректора ФБГОУ ВПО «З» внесено представление.
Многочисленные нарушения законодательства допускаются при проведении конкурсных процедур по передаче объектов публичного имущества в аренду, доверительное управление.
Так, арбитражным судом удовлетворены исковые требования прокуратуры Республики Карелии о признании недействительным договора аренды муниципальных помещений, заключенного между администрацией городского поселения и ООО «Ц» без проведения предусмотренных Федеральным законом от 26 июля 2006 года
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» торгов.
Типичные нарушения законов, допускаемые акционерными обществами с долей публичного участия 6
По причине ненадлежащего контроля за деятельностью представителей публичных образований в акционерных обществах с таким участием имеют место факты незаконного отчуждения имущества хозяйственных обществ, в том числе совершение сделок с имуществом без одобрения совета директоров.
В К-ском крае руководителем ОАО «Т» без проведения оценки рыночной стоимости и согласования с советом директоров общества заключены сделки по отчуждению недвижимого имущества. По этому факту нарушения закона по материалам городского прокурора в отношении руководителя общества «Ш» возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 1 статьи 195 (неправомерные действия при банкротстве) УК РФ.
Типичные нарушения при распоряжении имуществом, обращенном в собственность государства7
В деятельности территориальных органов Росимущества допускаются нарушения законов при реализации арестованного, конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства; не обеспечивается контроль за деятельностью специализированных организаций, реализующих такое имущество; игнорируются сроки реализации указанного имущества.
В С-ской области территориальным управлением Росимущества в течение нескольких месяцев не принимались меры
6 Указанный источник.
7 Указанный источник.
к сертификации и реализации обращенного в федеральную собственность бесхозяйного имущества на общую сумму 1,6 миллиона рублей. Только по итогам рассмотрения внесенного прокуратурой области руководителю территориального управления Ро-симущества представления приняты меры к устранению выявленных нарушений закона.
Имеются незаконные отказы территориальных управлений Росимущества принять обращенное в собственность государства имущество для дальнейшего распоряжения.
В М-ской области при осуществлении прокурорской проверки выявлен факт уклонения территориального управления Росимущества от принятия в федеральную собственность объекта недвижимости (защитного сооружения гражданской обороны). По этому факту руководителю территориального органа Росимущества прокуратурой области внесено представление.
Наряду с указанными нарушениями во многих регионах России практикуется привлечение потенциального арендатора (субъекта предпринимательской деятельности) к оплате расходов по оценке предполагаемого к сдаче в аренду объекта федерального имущества, что противоречит требованиям федеральных законов от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и от 29 июля 1 998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
После рассмотрения типичных нарушений законодательства о публичной собственности, допускаемых государственными и муниципальными органами управления
таким имуществом, обратимся к вопросу применения прокурорами по таким фактам специфических (свойственных только прокурорам) мер реагирования, направленных на предотвращение и устранение нарушений законов.
Прежде всего следует отметить, что эффективное применение прокурорами мер реагирования на нарушения закона в сфере управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью посредством принятия актов прокурорского надзора 8 является основным средством восстановления нарушенных имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, пресечения нарушений закона, привлечения нарушителей к установленной законом ответственности, а также средством выявления и устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений и преступлений.
Исчерпывающий перечень актов прокурорского надзора закреплен в Федеральном законе от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), среди них:
• протест - приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу (ст. 23 Закона о прокуратуре);
• требование об изменении нормативных правовых актов в связи с наличием в них коррупциогенных факторов с предложением способа их устранения - вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, либо направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Рос-
8 Акт прокурорского надзора - закрепленная в федеральном законе форма волеизъявления исключительно прокурора-руководителя (должностного лица, возглавляющего орган прокуратуры, или его заместителя), посредством которой он обращает внимание уполномоченного на то должностного лица, органа или судьи (суда) на вскрытые в процессе осуществления надзорной деятельности нарушения закона и ставит вопрос об устранении таких нарушений (Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капи-нус. М., 2012. С. 1153).
сийской Федерации (ч. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре);
представление - вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (ст. 24 Закона о прокуратуре); предостережение о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях - объявляется прокурором (нередко публично на совещаниях, заседаниях межведомственных рабочих групп и т. д.) должностному лицу и вручается (направляется) ему в письменной форме (ст. 25.1 Закона о прокуратуре); постановление о возбуждении дела об административном правонарушении -выносится при наличии в действиях лица (должностного лица, юридического лица, индивидуального предпринимателя) состава административного правонарушения, которое с приобщенными материалами проверки направляется в государственный орган исполнительной власти или суд, уполномоченные рассматривать дела этой категории (ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 28.4 КоАП РФ); постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений законодательства, имеющих признаки преступления (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); исковое заявление (заявление) в суд - подается прокурором, высту-
пающим в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), в предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации порядке (ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, ст. 45 и другие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), ст. 52 и другие АПК РФ).
Принимая решение о выборе акта прокурорского надзора, прокурор должен исходить из сведений, содержащихся в материалах проверки, соотносить характер и тяжесть нарушения и применяемые меры реагирования, всесторонне и объективно оценивать ситуацию и возможные негативные последствия своего вмешательства, руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина, а также интересов общества и государства, строго руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, Закона о прокуратуре, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации 9. Важно обратить внимание на то, что прокурор исходя из обстоятельств конкретного дела, руководствуясь внутренним убеждением, вправе применить одновременно несколько актов прокурорского надзора. На практике, как правило, прокурор, помимо возбуждения административных дел, руководителю государственного (муниципального) органа управления публичным имуществом или предприятия (организации, учреждения) вносит представление или обращается в суд с иском об устранении нарушений закона.
См., например:
приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»;
приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;
приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 года № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями».
9
Приведем несколько примеров реализации прокурорами предоставленных законом полномочий по принятию мер прокурорского реагирования в виде конкретных актов прокурорского надзора с целью устранения выявленных в процессе надзорной деятельности нарушений закона о государственной (муниципальной) собственности.
На противоречащие федеральному закону правовые акты, регулирующие отношения в сфере управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью, прокурорами приносятся протесты, которые адресованы принявшему такой акт органу государственной власти, местного самоуправления или его должностному лицу. В случаях отклонения внесенного протеста либо затягивания процедуры приведения противоречащего закону правового акта прокурор вправе в порядке, предусмотренном статьями 45 и 255 ГПК РФ, статьей 198 АПК РФ, обратиться с соответствующим заявлением в суд или арбитражный суд исходя из подведомственности дела.
Например, Алексинской межрайонной прокуратурой опротестовано решение Совета муниципального образования Алек-синский район «Об утверждении размера арендной платы за сезонные торговые места, находящиеся на территории района». В ходе проверки установлено, что этот нормативный правовой акт противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По протесту прокурора указанное решение Совета муниципального образования отменено 10.
При длительном непринятии предусмотренных федеральным законодательством
нормативных правовых актов прокурор руководителю органа власти, который уполномочен принять требуемый правовой акт, вносит представление об устранении нарушений закона, в котором излагает требование о необходимости принятия правового акта либо, руководствуясь статьей 9 Закона о прокуратуре, использует право законодательной инициативы 11.
Так, прокурорская проверка показала, что мэрией города «Т» не приняты предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации административные регламенты, устанавливающие порядок и стандарты предоставления отдельных муниципальных услуг, а именно:
• предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и в собственность для строительства;
• предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду и в собственность для целей, не связанных со строительством;
• предоставление в собственность земельных участков собственнику зданий, строений и сооружений,расположенных на этих земельных участках.
Указанные нарушения градостроительного законодательства, выразившиеся в бездействии муниципалитета по принятию административных регламентов, послужили основанием для внесения прокуратурой в администрацию городского округа представления, по результатам рассмотрения которого необходимые административные регламенты приняты.
Осуществляя надзорные полномочия в рассматриваемой сфере, прокурору в слу-
10 По данным Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
11 См.: Крючкова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной
собственности : пособие. М., 2011. С 112.
чае выявления в действиях должностных лиц признаков состава административного правонарушения вправе в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ возбудить дело об административном правонарушении по любой статье указанного кодекса.
В качестве примера приведем выявленные прокуратурой в управлении имущественных отношений муниципального района факты нарушений сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, которые установлены нормами ЗК РФ и Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»12.
По всем выявленным фактам районным прокурором в отношении начальника управления возбуждено 7 дел об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.9 (нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных или лесных участков либо водных объектов) КоАП РФ. Постановлениями мирового судьи виновное должностное лицо привлечено к административному штрафу 13.
При выявлении прокурорами нарушений законодательства при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и установлении достаточных оснований, указывающих на признаки состава преступления, прокурор в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ выносит постановление о направлении материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
Такая мера прокурорского реагирования
принята прокуратурой Вологодской области по факту превышения главой органа местного самоуправления полномочий при распределении лесных участков в области. В ходе проведенной прокуратурой области проверки установлено, что на протяжении трех лет глава района предоставлял предпринимателям находящиеся в федеральной собственности лесные участки якобы в целях заготовки древесины для муниципальных нужд. В результате принятых мер реагирования в отношении главы района возбуждено уголовное дело по части 2 статьи 286 (превышение должностных полномочий) УК РФ 14.
В завершение повторим, что в настоящее время значение прокурорского надзора, направленного на укрепление законности в сфере управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности, весьма ощутимо. Об этом свидетельствуют приведенные статистические данные, проиллюстрированные примерами типичных нарушений законов, а также практика применения прокурорами специфических мер реагирования, направленных на предотвращение и устранение таких нарушений.
Исходя из положений Закона о прокуратуре, позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации очевидно, что основная деятельность прокуроров должна быть направлена на выявление в рамках надзорной деятельности нарушений законов, допускаемых должностными лицами органов управления объектами публичной собственности (Росимущество, региональные и муниципальные органы управления имуществом), руководителями и иными должностными лицами государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих полномочия владения, пользования и распоряжения
12 Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2002, № 40 (I).
13 По данным Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
14 Указанный источник.
объектами государственной и муниципальной собственности. В каждом конкретном случае прокуроры посредством принятия актов прокурорского надзора обязаны добиваться от уполномоченных должностных лиц реального устранения выявленных нарушений законов, надлежащего и эффективного осуществления ими управленческих и контрольных полномочий в отношении вверенного им государственного и муниципального имущества.
Законодатель расширил прокурорский арсенал мер реагирования, чтобы предоставить прокурору больше возможностей для защиты имущественных интересов государства и общества. Так, внесенными в часть 1 статьи 52 АПК РФ изменениями прокурору предоставлено право в интересах Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований обращаться в арбитражный суд с виндика-ционным иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения 15.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Генеральная прокуратура Российской Федерации : [официальный сайт]. и^: www.genproc.gov.ru
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
6. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
10. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ.
11.О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
12. Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ.
13. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.
14. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ.
15. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1.
16. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195.
17. Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 года № 155.
18. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 400.
15 Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации».
19. О совершенствовании прокурор- 22. Кагамлык М. Ю. Выявление и пре-ского надзора за исполнением феде- сечение коррупционных правонарушений рального законодательства органами в сфере использования государственно-государственной власти, местного самоу- го и муниципального имущества сред-правления, иными органами и организация- ствами прокурорского надзора : пособие. ми : приказ Генерального прокурора Рос- М., 2014.
сийской Федерации от 21 июня 2013 года 23. Крючкова Н. В. Прокурорский надзор
№ 252. за исполнением законов о государственной
20. Об основах регулирования земель- и муниципальной собственности : пособие. ных отношений в Краснодарском крае : за- М., 2011.
кон Краснодарского края от 5 ноября 2002 24. Настольная книга прокурора / под
года № 532-КЗ // Информационный бюлле- общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус.
тень Законодательного Собрания Красно- М., 2012.
дарского края, 2002, № 40 (I). 25. Тухватуллин Т. А. Определение при-
21. О внесении изменений в Арбитраж- оритетов прокурорской деятельности в ный процессуальный кодекс Российской экономической сфере // Вестник Академии Федерации : Федеральный закон от 28 июня Генеральной прокуратуры Российской Фе-
2014 года № 186-ФЗ. дерации. 2014. № 4.
* * *
Продолжение. Начало на с. 38
• техническое регулирование в строительстве: важные изменения в 2015 году и практика правоприменения. Технические регламенты на линейные объекты. Нормативная база по энергосбережению в строительстве. Нормативная база «зеленого строительства» и «зеленых материалов»;
• комплексное освоение и развитие застроенных территорий. Опыт подготовки и реализации крупных проектов федерального уровня. Инвестиционные и эксплуатационные обязательства по созданию объекта капитального строительства (проектирование, строительство и реконструкция);
• государственный строительный контроль и надзор: законодательное регулирование и практические действия контролирующих органов;
• выдача разрешительной документации на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, ввод объектов в эксплуатацию: законодательное регулирование и практика. Приведение документации к единому виду;
• государственная и негосударственная экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий: правовые основы и практика применения законодательства;
• договоры жилищного строительства: законодательство, регулирование, практика заключения;
• зоны с особыми условиями использования: особенности градостроительной деятельности, проведения хозяйственных, земляных и иных работ. Правовое регулирование, отражение границ в ГКН, других государственных информационных системах. Оформление санитарных зон предприятий: утверждение проектов, внесение в кадастр, сложные случаи, когда санитарная зона не закреплена в градостроительных документах.
В Конгрессе в качестве экспертов приняли участие представители экспертного сообщества и следующих организаций и органов власти:
• Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству;
• Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;
• Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере строительства;
Окончание на с. 96
