CC BY
108
О состоянии законности в сфере земельных отношений
С.Г. Хусяйнова старший научный сотрудник отдела научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (г. Москва) М.Ю. Кагамлык научный сотрудник отдела научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (г. Москва)
Светлана Геннадьевна Хусяйнова, [email protected]
Регулирование земельных отношений находится в центре внимания самых разных слоев российского общества. Земля -основной фактор производства, основа экономики. Эффективное использование земельных ресурсов представляет собой гарантию устойчивого экономического развития. «Земельный вопрос» насквозь пронизывает все стороны общественной жизни, различные аспекты экономической и социальной политики России.
Важнейшим фактором, повлиявшим на состояние законности в этой сфере, явилось заседание президиума Государственного Совета Российской Федерации, состоявшееся 9 ноября 2012 года под председательством В.В. Путина, на котором рассматривались проблемы повышения эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц. «Произвол и коррумпированность чиновников гасит, тормозит полноценное развитие земельных отношений в Российской Федерации и, как следствие, замедляется продвижение страны в целом», - отметил В.В. Путин 1.
По итогам указанного заседания Генеральной прокуратуре Российской Федерации было предложено провести проверку использования по целевому назначению земельных участков, в результате чего прокурорский надзор в земельной сфере заметно активизировался.
Так, по сравнению с 2011 годом в 2012 году выявлено 104 087 нарушений закона (+16,4%), в том числе 13 476 незаконных правовых актов (+4,2%), принесено 13 058 протестов (+5,1%).
В 2013 году выявлено 94 054 нарушения закона (-9,6%), в том числе 11 172 незаконных правовых акта (-17,1%), принесено 10 666 протестов (-8,3%), внесено 16 034 представления (-4,7%).
Между тем повысились результативность и качество работы. Акценты сделаны на меры реагирования, которые приносят наиболее ощутимый результат, - привлечение к уголовной ответственности и возмещение вреда посредством направления исков в суд. Так, направлено материалов для решения вопросов об уголовном преследовании в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 788 (+9,3%), из них возбуждено уголовных дел 601 (+12,3%), направлено исков в суд 87 782 (+0,9%), исков направлено на сумму 150 764 рубля (+288,6%), рассмотрено судом исков на сумму 74 759 рублей (+289,3%).
Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 мая 2013 года № 190-СФ Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано усилить прокурорский надзор в сфере земельных отношений, уделив особое внимание соблюдению
Ш1_: http://ria.ru/trend/land_resources
требований законодательства по целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения и их охране.
В 2014 году прокурорами выявлено 100 696 (+7,1%) нарушений законов. Количество незаконных правовых актов составило 11 490 (+2,8%), на 4,4 процента увеличилось число принесенных протестов, на 6,2 процента - количество внесенных представлений.
Для устранения выявленных нарушений в 2014 году органами прокуратуры внесено 17 тысяч представлений, опротестовано более 11 тысяч правовых актов, противоречащих закону. В целях восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов в суды направлены 9,3 тысячи исков на сумму более 475 миллионов рублей. По инициативе прокуроров более 9 тысяч лиц привлечены к административной ответственности, возбуждены 462 уголовных дела, 1,2 тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона.
К одним из главных факторов, способствующих нарушениям в указанной сфере, относится коррупция. «Современная коррупция как реальная угроза национальной безопасности - это не обособленная проблема. Коррупционные отношения служат генератором, заказчиком или провокатором наиболее опасных и разрушительных явлений в нашем обществе - техногенных катастроф и аварий, терроризма, заказных убийств, экономических преступлений. Сегодня плата за коррупцию оборачивается уже не абстрактным ущербом для государства, а жизнями (лексическая ошибка) многих наших сограждан. В этом - и высокая опасность этого явления, и сложность борьбы с ним» 2.
Без каких-либо позитивных изменений в этом направлении уже в ближайшее время
общество может столкнуться с такими необратимыми последствиями, как:
• концентрация большой части сельскохозяйственных угодий в руках крупных собственников;
• вывод земель из состава сельскохозяйственных, их использование в иных целях и, соответственно, сокращение аграрного производства;
• скупка национального достояния иностранцами, банкирами, земельными спекулянтами и т. д.;
• дезорганизация системы государственного управления.
В 2014 году прокурорами выявлено 9 126 нарушений законов в сфере землепользования 3, что на 10 процентов больше, чем в 2013 году. Рост количества выявленных прокурорами коррупционных правонарушений в указанной сфере сопровождался увеличением количества принятых мер прокурорского реагирования. Так, в 2014 году по сравнению с 2013 годом внесено на 11 процентов больше представлений об устранении нарушения закона (1 032 против 926), на 7,4 процента больше принесено протестов.
Как показывает практика прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, наиболее распространенными нарушениями федерального законодательства являются:
• превышение полномочий либо бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения;
• нарушения порядка и сроков предоставления земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, а также с нарушением установленного порядка;
2 Капинус О. С. Современные проблемы противодействия коррупции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 3 (47). С. 3.
3 См. Сводный отчет по Российской Федерации по форме К «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результаты расследования уголовных дел» за 2014 год (по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации).
• ненадлежащее исполнение полномочий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю. Широко распространены нарушения, связанные с использованием земель сельскохозяйственного назначения, в том числе обусловленные принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, направленных на вывод из сельскохозяйственного оборота указанных земель посредством изменения вида их разрешенного использования и предоставление права осуществления дачного строительства без изменения категории земель.
Результаты проведенных прокурорских проверок свидетельствуют о повсеместном распространении фактов незаконного распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Так, решением Нижегородского районного суда по иску прокуратуры признаны незаконными действия администрации города Нижнего Новгорода по предоставлению земельных участков с нарушением требований земельного законодательства. По направленным прокуратурой материалам следственными органами возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 293 Уголовного кодекса Российской Федерации по факту ненадлежащего исполнения должностными лицами администрации города Нижнего Новгорода должностных обязанностей.
Органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) не обеспечивается реальное устранение нарушений закона и не оказывается существенное влияние на состояние законности в сфере земельных правоотношений, что создает благоприятные условия для нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Указанные органы нередко исполняют свои обязанности с превышением должностных полномочий, имеют место
факты присвоения бюджетных средств и мошенничества.
Так, в декабре 2012 года сотрудниками Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации пресечена противоправная деятельность организованной группы (в состав которой входили должностные лица отдела Росреестра по Раменскому району Московской области) по подозрению в незаконном отчуждении земель Подмосковья, находящихся в федеральной и муниципальной собственности. В результате из федеральной и муниципальной собственности выведено более 300 гектаров земли. По предварительной оценке, ущерб государству составил более 1 миллиарда рублей 4.
Отсутствие надлежаще организованного государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля способствует самовольному использованию земельных участков и в конечном итоге нарушает имущественные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так, органами прокуратуры Ставропольского края в суды направлены 25 заявлений о признании действий (бездействия) органов местного самоуправления незаконными и понуждении их выполнить мероприятия по выявлению и обращению в муниципальную собственность невостребованных земельных долей общей площадью 93 985 гектаров.
В сфере управления государственным имуществом установлено, что правовые акты Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) не соответствуют требованиям земельного законодательства. Проведенные проверки свидетельствуют о ненадлежащей реализации этим ведомством полномочий собственника в отношении земельных участков, используемых предприятиями и учреждениями, подведом-
Ш1_: http://www.mvd.ru/news/show-116794/
4
ственными Министерству сельского хозяйства Российской Федерации и Российской академии сельскохозяйственных наук, и о неэффективном управлении земельными ресурсами. По указанным нарушениям приняты меры прокурорского реагирования, в том числе Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены представления руководителю Росимущества 5.
На состояние законности в сфере землепользования влияет и несовершенство законодательства, которое с 90-х годов прошлого века претерпевает коренные изменения, обусловленные стремлением государства реформировать земельный строй России.
Несмотря на то, что к настоящему времени принято огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих сферу земельных отношений, задача законодательного обеспечения этих отношений все еще не решена полностью, поскольку требуется дальнейшая работа в направлении повышения эффективности земельного законодательства 6.
Большинство исследователей развития земельных отношений подчеркивают, что глобальные процессы национализации и приватизации земли, включение земли в экономический оборот, введение платности землепользования имели не только позитивные результаты, но и негативные последствия.
Неполнота и противоречивость правовой базы, недостатки государственного регулирования земельных отношений, которые выразились в частой реорганизации органов государственного земельного контроля, повлекли за собой многочисленные нарушения земельного законодательства,
число которых имеет тенденцию к неуклонному росту 7.
Как считает, например, профессор А.Ю. Винокуров, предусмотренная статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) функция муниципального земельного контроля реализуется органами местного самоуправления, однако делегирование федеральным законодателем вопросов непосредственной ее регламентации муниципальным образованиям приводит к отсутствию единообразия в нормотворчестве, что, в свою очередь, по-разному отражается на правоприменительной практике 8.
В целях совершенствования государственного земельного надзора авторами настоящей статьи предлагается внести коррективы в статью 71.1 ЗК РФ в части изменения периодичности проведения плановых проверок соблюдения требований земельного законодательства - сокращение периода между ними (проводить проверки не один раз в три года, как это предусмотрено в настоящее время, а один раз в два года), что позволит предотвратить негативные последствия неиспользования земель либо использования их не по целевому назначению.
На наш взгляд, было бы целесообразным наделить органы Росимущества наряду с другими органами правом возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, статьями 7.1, 7.10, 8.7, 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся неправомерного использования земельных участков, что позволило бы обеспечить пресечение нарушений закона и привлечение виновных к административной ответственности.
URL: http://genproc.gov.ru/
См.: Алексеенко Н. Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений в сфере регистрации незаконных сделок с землей : монография. Доступ из справочной правовой системы «Констуль-тантПлюс».
См.: Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 154.
Винокуров А. Ю. Некоторые вопросы правового регулирования и организации муниципального земельного контроля // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. № 4 (42). 2014. С. 87.
5
6
7
Необходимо отметить, что во исполнение ряда поручений Президента Российской Федерации 9 принят Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ), который вступил в силу с 1 марта 2015 года (за исключением отдельных положений), внося существенные изменения в правовое регулирование предоставления земельных участков.
Законом № 171-ФЗ ЗК РФ дополнен шестью новыми главами (У.1-У.6), вступившими в силу в 2015 году. Теперь основным механизмом предоставления земельных участков стали земельные аукционы. Изменен порядок их продажи - ранее продажа земельных участков была возможна на условиях или аукциона, или конкурса. Теперь в соответствии со статьей 39.3 продажа возможна только посредством аукциона. Проведение аукциона по продаже или предоставлению в аренду земельного участка может быть инициировано как государственным или муниципальным органом, так и заинтересованным физическим или юридическим лицом.
Новеллы ЗК РФ расширяют перечень условий, которые в обязательном порядке должны включаться в договоры аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Новая редакция кодекса содержит требования о включении в договор аренды, например, обязательств по проведению работ по рекультивации земли при аренде земельного участка для разработки недр. Условия договора аренды на предоставление земельного участка, предназначенного для комплексного освоения территории, должны содержать обязательства по
осуществлению мероприятий по освоению территории, в том числе по строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства. Ненадлежащее исполнение этого обязательства может повлечь за собой расторжение договора в одностороннем порядке.
Кроме того, введение новых норм в ЗК РФ урегулировало важные с точки зрения практического применения положения, касающиеся перехода прав гражданам и юридическим лицам на земельные участки, - обмен участками, находящимися в государственной (муниципальной) и частной собственности, перераспределение таких участков. Введен новый институт использования земельного участка без его предоставления в собственность и без установления сервитута.
Таким образом, в 201 5 году очередной виток земельной реформы внес существенные изменения в земельное законодательство, направленные прежде всего на получение физическими и юридическими лицами равного доступа к земельным ресурсам страны без избыточных согласований в различных государственных инстанциях, а также на создание возможности для граждан более эффективного распоряжения своими земельными участками.
В заключение необходимо отметить, что на протяжении длительного времени прокурорами выявляется значительное количество нарушений законодательства в земельной сфере, что, несомненно, требует большей скоординированности деятельности органов прокуратуры и других правоохранительных органов, а также кардинального усиления надзора за исполнением законов контрольно-надзорными органами.
Учитывая, что в силу пункта «к» части 2 статьи 72 Конституции Российской Федера-
Смотри, например:
Президент России: Перечень поручений по итогам заседания президиума Государственного совета : [официальный сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/assignments/18091
Президент России: Перечень поручений по итогам заседания Экономического совета : [официальный сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/assignments/20003
Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2013. № 282.
9
ции земельное законодательство в числе прочих находится в совместном ведении России и ее субъектов, указанные изменения в ЗК РФ потребуют оперативного приведения в соответствие с ним законов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, в связи с чем необходимо усилить роль прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в указанной сфере.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ.
6.О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2012 год : постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 мая 2013 года № 190-СФ.
7. URL: http://ria.ru/trend/land_resources (дата обращения: 9 октября 2012 года).
8. URL: http://www.mvd.ru/news/show-116794/ (дата обращения 10 декабря 2012 года).
9. URL: http://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 28 июля 2015 года).
10. Президент России: Перечень поручений по итогам заседания президиума Государственного совета : [официальный сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/ assignments/18091 (дата обращения: 22 ноября 2014 года).
11. Президент России: Перечень поручений по итогам заседания Экономического совета : [официальный сайт]. URL: http:// www.kremlin.ru/assignments/20003 (дата обращения: 22 ноября 2014 года).
12. Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2013. № 282.
13. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.
14. Алексеенко Н. Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений в сфере регистрации незаконных сделок с землей : монография. Доступ из справочной правовой системы «Кон-стультантПлюс».
15. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
16. Винокуров А. Ю. Некоторые вопросы правового регулирования и организации муниципального земельного контроля // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. № 4 (42). 2014.
17. Капинус О. С. Современные проблемы противодействия коррупции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 3 (47).
