CC BY
76
роль МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ФОРМИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
P.A. ШАХАБАСОВ
Дагестанский государственный университет
Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-вещественными ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления, которыми согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.
Принятие в 1991г. Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, Закона о собственности и позднее Конституции Российской Федерации обеспечило официальное признание муниципальной собственности, ее равноправного положения с государственной, частной и собственностью общественных организаций. Дальнейшее законодательное закрепление и развитие муниципальная собственность получила в федеральном законе «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации», принятом в 1995 и 2003 гг.
Законодательное выделение муниципальной собственности, на наш взгляд, было необходимо, хотя бы по двум причинам:
во-первых, согласно названным законам, органы местного самоуправления получили статус равноправного субъекта правовых, экономических, социальных отношений наряду с государственными органами власти и управления, другими хозяйствующими субъектами, и, соответственно, должны выполнять возложенные на них полномочия и функции в рамках своих муниципальных образований, что невозможно представить без наличия муниципальной собственности;
во-вторых, в бывшем СССР понятие «муниципальная собственность» в хозяйственно-правовом аспекте отсутствовало, и на всех уровнях власти и управления, начиная от союзного и заканчивая
местным, собственность была представлена в одной форме — государственной или, как тогда называли, общенародной.
Однако выделение муниципальной собственности из государственной не должно приводить к их противопоставлению. Не только их правовая природа, но и социально-экономическое назначение в основном схожи: «различие лишь в масштабах: уровень всего государства — в одном случае, местного самоуправления — в другом».
Акцентируя внимание на правовом и социально-экономическом назначении муниципальной собственности можно сказать, что наличие муниципальной собственности позволяет муниципальным органам власти и управления:
во-первых, выступать в качестве полноправных, самостоятельных субъектов управления;
во-вторых, обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя не выгодные, но обязательные в рамках муниципального образования функции хозяйствования;
в-третьих, муниципальная собственность гарантирует функционирование некоммерческой социальной сферы;
в-четвертых, реализуя право собственности, муниципальные органы власти и управления формируют и развивают экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления, с хозяйствующими субъектами и т. д.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредит-
ные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
В юридических документах и работах правоведов муниципальная собственность определяется как достояние населения муниципального образования.
Особенно важен такой подход при решении проблем местного экономического развития монопромышленных городов, например, шахтерских городов Ростовской области, городов текстильщиков или металлургов в Центральной России, которые отличает целостность, выражающаяся в невозможности расчленения моногорода и градообразующего предприятия на отдельные, автономно функционирующие, сегменты без потери свойств целого.
Принципы управления корпоративной собственностью формулируются в соответствии с закономерностями ее формирования как управляемой системы. К ним относятся принципы:
• равного и совместного владения — каждый житель муниципального образования является владельцем всего того, что находится на его территории, на принципах разного и совместного владения;
• договорных отношений — его следствием является владение и передача управления специалистам;
• преемственности поколений, состоящий в том, что каждый житель муниципального образования вступает в права собственности с момента рождения.
Следует заметить, что население муниципального образования выступает в качестве собственника муниципальной собственности более чем опосредованно, хотя бы потому, что население не обладает изначально имущественными правами в отношении муниципальной собственности и тем более акциями на эту собственность как в условиях корпорации. Во всех нормативных документах, разрабатываемых как на федеральном, так и на муниципальном уровнях, указывается, что население реализует свои собственнические права через представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Другими словами, население муниципального образования в декларативной форме выступает собственником муниципального имущества, так как не существует в природе законодательно-нормативных актов, описывающих механизм передачи муниципальной собственности от населения органам власти и управления во владение, распоряжение и пользование. Таким образом, муниципальные органы власти и
управления являются реальными собственниками муниципальной собственности и в случае, когда собственность выступает как имущество, и в случае, когда собственность представлена как экономическое отношение. Такое положение дел может привести к использованию муниципальной собственности не в интересах населения муниципального образования. Исключение в данном вопросе представляют небольшие сельские и иные поселения, выступающие в качестве муниципальных образований, где в качестве органов местного самоуправления выступают собрания и сходы граждан.
В соответствии с первым подходом объекты муниципальной собственности можно разделить на три группы:
1) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим. Сюда относятся средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т. е. муниципальная казна (п. 3, ст. 215 ГК РФ);
2) социально-экономическая система (хозяйство) города, т. е. унитарные муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ);
3) казенные предприятия и учреждения образования, культуры, здравоохранения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).
Для учета объектов муниципальной собственности специализированными органами местного самоуправления, которые осуществляют управление муниципальной собственностью, ведутся реестры муниципальной собственности.
Указанные реестры включают организационно-правовые формы предприятий с различной степенью участия местного самоуправления, реализующего таким образом права собственника.
Выделяется два направления в реализации местным самоуправлением прав собственника: создание или участие в коммерческих, либо в некоммерческих организациях. К коммерческим организациям относятся:
• муниципальное унитарное предприятие;
• общество с ограниченной ответственностью с участием администрации муниципального образования;
• акционерное общество с участием администрации.
рвгионАльнАя экономика: теория и практика
93
Некоммерческие организации представлены муниципальными учреждениями, учреждениями, созданными на основе смешанной формы собственности, фонды, ассоциации и союзы. В последних трех формах местное самоуправление является одним из участников.
Наличие муниципальной собственности, с одной стороны, обеспечивает действенность и весомость муниципального управления, но, с другой стороны, обозначает ряд проблем, которые необходимо учитывать и решать.
Во-первых, речь идет об определении границ и размеров муниципальной собственности. В качестве критериев определения границ и размеров муниципальной собственности можно выделить следующие:
• критерий обязательности — в состав муниципальной собственности должны входить объекты, обеспечивающие и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и региональные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты других форм собственности (муниципальные бюджетные и внебюджетные средства, имущество органов муниципального управления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципальные объекты инженерной инфраструктуры);
• критерии структурной связности — в состав муниципальной собственности входят объекты, характеризующиеся высокой степенью и жесткостью технологически-функциональных взаимосвязей в рамках территории муниципального образования (водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети);
• критерий значимости — в состав муниципальной собственности входят объекты наиболее значимые и приоритетные, с точки зрения органов местного самоуправления, для целей социально-экономического развития муниципального образования в соответствующий период времени;
• критерий возможности — в состав муниципальной собственности следует вносить те объекты, содержание и финансирование которых представляется возможным из муниципальных бюджетных и внебюджетных источников. Следует заметить, что состав и размеры муниципальной собственности зависят от размеров и специфики муниципальных образований. Естественно, что состав муниципальной собственности
крупного города будет намного шире, чем в небольшом населенном пункте, являющемся также муниципальным образованием, и, соответственно, размеры муниципальной собственности будут различаться в десятки и сотни раз. Так, сравнение доходных частей бюджетов, а это крупнейший объект муниципальной собственности — г. Махачкалы и таких сельских поселений как Ахтынский, Хунзахский районы или гг. Каспийск, Избербаш, показывает их различие в 50 — 100 раз.
Использование приведенных принципов и критериев позволяет более обосновано подходить к определению и формированию муниципальной собственности для различных муниципальных образований. Тем не менее, остаются проблемы, связанные с распределением и перераспределением и управлением муниципальной собственностью.
Во-вторых, проблема разграничения и перераспределения муниципальной собственности. Данную проблему можно рассматривать по трем направлениям.
1. В муниципальную собственность передаются, в первую очередь, объекты социальной направленности (образования, здравоохранения, культуры), объекты ЖКХ, а также объекты, предоставляющие другие виды услуг населению муниципального образования. При этом объекты муниципальной собственности, предоставляющие материальные услуги (в первую очередь торговля и общественное питание, бытовые услуги) в основной своей массе прошли процесс приватизации и выведены из состава муниципальной собственности. Объекты муниципальной собственности, оказывающие нематериальные услуги (образование, здравоохранение, культура и т. д.), а также ЖКХ и общественный транспорт, процессы приватизации затронули в небольшом объеме (исключение составляет городской общественный транспорт, который, особенно в крупных городах, прошел полную или частичную приватизацию). Услуги этих объектов муниципальной собственности относятся, по большому счету, к категории общественных благ и являются убыточными. Иными словами, подавляющая часть объектов муниципальной собственности требует бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления, что в настоящее время практически невыполнимо. Причем, чем меньше муниципальное образование, тем больше доля в общем объеме муниципальной собственности указанных объектов и, соответственно, больше проблем с их содержанием и финансированием.
2. Производится разделение собственности между муниципальными образованиями. Здесь
речь идет не об одноуровневых муниципальных образованиях (город — сельский район, два и более сельских района, села и поселки), а о разноуровневых муниципальных образованиях (сельский район и село или районный центр, которые входят в территориальные границы сельского района). Законодательно-нормативная база по разрешению данного вопроса практически отсутствует. В этой ситуации небольшие муниципальные образования (села, поселки, районные центры и т. п.) выступают в роли просителей доли муниципальной собственности, которая находится на их территории, у более крупного муниципального образования (сельский район). В отношении же такого важнейшего элемента муниципальной собственности, как собственный бюджет, для названных выше небольших муниципальных образований проблема усугубляется еще более.
3. Налаживается совместное ведение общей собственности государства и муниципальных образований, а также двух и более муниципальных образований. Согласно существующей практике данные вопросы в настоящее время решаются на уровне федеральный центр — субъекты Федерации. Вопросы совместного ведения общей собственности государства и муниципальных образований, а также двух и более муниципальных образований разрабатываются крайне редко и ограничиваются частными моментами (право на размещение государственного или муниципального заказов, осуществление контроля за использованием своей доли собственности и т. п.). По рассматриваемому вопросу, также как и во взаимоотношениях федеральный центр — субъекты федерации, нет ориентации на согласование интересов и целей государства и муниципальных образований, а также между муниципальными образованиями, не решены вопросы управления при использовании системы совместного ведения теми или иными видами имущества.
Выход здесь видится в согласовании и разработке общих для собственников (государства и муниципального образования, или нескольких муниципальных образований) целей использования общей собственности, формировании общего состава представителей государства и органов муниципального управления по управлению данным имуществом (как вариант — передача полномочий государства представителям органов муниципального управления), финансировании строительства или других инвестиций в объекты совместного ведения за счет совместного использования средств бюджетов собственников, взаимный обмен сто-
ронами пакетами акций при акционировании и приватизации объектов совместного ведения и т. д. Осуществление указанных процедур должно проходить в условиях тщательного нормативного урегулирования. Только соблюдение данного подхода позволит превратить в реальный инструмент хозяйствования политику совместного ведения общей собственности.
Важной проблемой в управлении муниципальной собственностью (в первую очередь это касается муниципальных предприятий и предприятий, где одним из участников является администрация муниципального образования) выступают процессы согласования функций между комитетами по управлению имуществом и отраслевыми подразделениями администрации в отношении названных предприятий.
Еще более неотработаны взаимоотношения между администрацией (комитетом и отраслевым подразделением) с акционерными обществами, где администрация муниципального образования имеет тот или иной пакет акций. Чаще всего в отношении таких АО администрация осуществляет учет размера муниципальной собственности и определяет порядок приватизации доли муниципальной собственности. Проблема усугубляется еще и отсутствием необходимой нормативной базы. Даже на федеральном уровне соответствующий закон об акционерных обществах не регулирует вопросы образования, деятельности и управления АО с государственным капиталом.
Муниципальная собственность — одна из важнейших категорий системы местной экономики. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения ею, а также существование и равенство среди других форм собственности закрепляется Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативно-правовыми актами. Ее выделение из государственной должно способствовать повышению экономической самостоятельности и заинтересованности органов местного самоуправления в ее наращивании [1].
В настоящее время в этой собственности находится значительная часть производственных и социальных объектов. Приватизация не привела к появлению хозяина, многие крупные производственно-хозяйственные комплексы подверглись дроблению по мелким собственникам, особенно в торговле, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте, что снизило эффективность муници-
пального управления и требует рационализации структуры собственности.
Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего тем — насколько эффективно используются материально-вещественные ресурсы, имеющиеся в распоряжении муниципальных образований и составляющие в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.
Важнейшими элементами, составляющими финансово-экономические основы местного самоуправления, являются:
• муниципальная собственность;
• местные финансы;
• имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
• иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны:
• с процессом формирования муниципальной собственности, имевшей в своей основе раздел прежней государственной собственности, а в последнее время и в результате передачи объектов социальной сферы и иного имущества предприятий-банкротов;
• с процессом приватизации;
• с осуществлением ими прав собственника муниципального имущества.
При рассмотрении собственности как имущества все объекты муниципальной собственности следует разделять по группам, имеющим сходные режимы функционирования:
а) для реализации качественных функций собственника;
б) функционирующие в рамках хозяйственного ведения;
в) функционирующие в рамках оперативного управления.
Наличие муниципальной собственности позволяет муниципальным органам власти и управления: во-первых, выступать в качестве полноправных, самостоятельных субъектов управления;
во-вторых, обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя невыгодные, но обязательные в рамках муниципального образования функции хозяйствования;
в-третьих, муниципальная собственность
гарантирует функционирование некоммерческой социальной сферы;
в-четвертых, реализуя право собственности, муниципальные органы власти и управления формируют и развивают экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления, с хозяйствующими субъектами и т. д.
Основное предназначение недвижимой муниципальной собственности — приносить социальный доход, удовлетворяющий нужды общества в образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном обеспечении. В новых условиях хозяйствования муниципальная собственность может и должна приносить и экономический доход. Такое двоякое предназначение муниципальной собственности порождает особые схемы управления ее недвижимыми объектами. Разработка и реализация эффективного механизма управления муниципальной недвижимой собственностью оказывает влияние на становление локального рынка, регулирует цены, устанавливает общие условия заключения договоров аренды, обеспечивает надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктур.
В решении проблемы определения размеров и границ муниципальной собственности следует использовать систему принципов (необходимости, достаточности, динамичности, гибкости, невмешательства) и критериев (обязательности, структурной связности, значимости, возможности), а также учитывать специфику конкретного муниципального образования.
Разграничение государственной и муниципальной собственности пока протекает без опоры на четкую концептуальную основу российского федерализма: сохраняется перекос в размере и структуре объектов муниципальной собственности различных муниципальных образований. Необходимы разработка нормативно-правового обеспечения данного процесса; формирование механизма разграничения муниципальной собственности между разноуровневыми муниципальными образованиями, а также механизма совместного ведения общей собственностью.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глазырин М., Королев В. Механизмы использования потенциала саморазвития муниципальных образований //Экономист. № 7. 2000. С. 57.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 /Российская газета. 2003. 8 октября.
