CC BY
41
Муниципальные финансы
укрепление финансово-имущественных отношений на муниципальном уровне
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики,
финансов и контроля E-mail: [email protected] Администрация городского округа «Город Калининград»
В статье отмечается, что основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются недостаточное правовое регулирование отношений собственности и неэффективное управление муниципальным имуществом. При этом важное значение для формирования муниципальной собственности имеет разграничение имущественных комплексов как между уровнями власти, так и между муниципальными образованиями.
Ключевые слова: муниципальная собственность, муниципальное имущество.
Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Согласно ст. 8, 130 и 132 Конституции РФ [2] в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Вместе с тем изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.
Анализ принятых за последние годы нормативных документов свидетельствует о наличии у федерального законодателя базового представления о муниципалитете как о неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но, в то же время удерживающем в масштабе страны
значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель «увидел» в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями.
В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] была предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться исключительно:
1) имущество, предназначенное для решения установленных законодательством о местном самоуправлении вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных местным органам, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества
финансы и кредит
57
муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Предельный срок отчуждения установлен до 01.01.20121.
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета имущества устанавливаются федеральным законодательством. Специального закона в связи с этим не принято, однако некоторая часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована (ст. 154, п. 11 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [4].
В частности, установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Федерации имущество является соответственное решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту Российской Федерации имущество.
На взгляд автора, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления, безусловно, должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. Вместе с тем было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности ослабляет и без того не адекватную объему полномочий экономическую основу местного
1 Ст. 85, п. 8, подп. 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
самоуправления, а в перспективе ограничивает возможности муниципальных образований по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение вопросов местного значения.
Необходимо рассмотреть динамику и структуру неналоговых доходов муниципальных образований РФ в 2006—2008 гг. По данным Министерства финансов РФ, фактические поступления неналоговых доходов (в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2008 г. составили 278,6 млрд руб., что превышает уровень 2006 г. на 107,3 млрд руб., или на 62,6 % (см. таблицу).
Основной объем неналоговых доходов поступил в бюджеты городских округов и составил: в 2008 г. - 68,3, в 2007 г. - 69,5 и в 2006 г. - 64,8 %. Доля неналоговых доходов муниципальных районов в 2008 г. составила 24,2, в 2007 г. - 25,2, в 2006 г. -29,0 %, а доля неналоговых доходов поселений -лишь 7,5, 5,3 и 6,2 % соответственно2.
В структуре неналоговых доходов в 2008 г. 46,4 % составили доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Это на 52,1 млрд руб. (или на 67,8 %) превышает уровень 2006 г. При этом большая доля доходов приходится на городские округа - 69,8 %. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 20,9, в поселениях - 9,3 %.
Следует отметить, что за 2006-2008 гг. доходы местных бюджетов от продажи материальных и нематериальных активов выросли в 2,2 раза, что обусловлено тем, что муниципалитеты в срочном порядке избавлялись от непрофильных активов.
Приватизированные объекты в определенной мере приносят доход в бюджет, в частности в виде налогов, однако эти поступления значительно меньше тех, которые могли бы получить муниципалитеты, если бы эти объекты остались в муниципальной собственности. Иными словами, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений денежных средств в муниципальную казну.
Из сказанного следует, что процесс приватизации изменил структуру муниципальной собс-
2 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006—2008 гг. URL: http:// www. minfin.ru.
Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2006—2008 гг. по типам муниципальных образований, млрд руб.
Год Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего
Сумма % Сумма % Сумма %
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
2006 20,4 18,4 13,3 26,8 1,2 11,3 34,9
2007 29,1 17,5 15,2 25,2 1,2 9,4 45,5
2008 19,5 10,3 9,3 13,8 1,0 4,7 29,8
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности
2006 51,1 46,0 17,8 35,8 8,2 77,4 77,1
2007 74,3 44,6 24,4 40,5 8,8 69,3 107,5
2008 90,3 47,5 27,1 40,2 12,0 57,3 129,4
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов
2006 23,4 21,1 6,2 12,5 0,4 3,8 30,0
2007 39,3 23,6 8,5 14,1 0,8 6,3 48,6
2008 45,5 23,9 15,6 23,1 6,3 30,1 67,4
Неналоговые доходы, всего
2006 111,0 100,0 49,7 100,0 10,6 100,0 171,3
2007 166,7 100,0 60,3 100,0 12,7 100,0 239,7
2008 190,3 100,0 67,4 100,0 20,9 100,0 278,6
Источник: по данным Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.
твенности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты и, тем самым, вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления.
По мнению автора, если государство фактически стимулирует приватизацию муниципального имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного вида источника. Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, не могут в полной мере компенсировать выпадающих доходов. При этом тенденция перевода большинства бюджетных учреждений в статус автономных не позволяет прогнозировать увеличение доходов от данного источника.
Однако необходимо вернуться к проблемам, которые возникли у муниципальных образований в ходе проведения муниципальной реформы. Итак, в процессе регулирования муниципальной собственности выявились как минимум две проблемы:
1) жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований3;
2) императивность нормативно-правовых требований4 по безвозмездной передаче имущества
3 Ст. 14—16 и ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4 Ст. 85, ч. 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодатель-
муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.
Необходимо проанализировать данные положения с точки зрения их соответствия потребностям развития местного самоуправления.
Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения имеет для муниципалитетов определенные негативные последствия. Так, например, сужаются возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований, так как жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно в условиях перераспределения полномочий. Если ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге, то в формате новых институциональных норм гибкость перепрофилирования имущества пропадает. Например, проблема обеспечения предприятий малого и среднего бизнеса зданиями и помещениями может быть решена путем создания в этих целях
ные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. На взгляд автора, этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.
Далее, в некоторых регионах5 имущество поселениям передается только в безвозмездное пользование, а это значит, что в данных поселениях невозможны действия по владению муниципальной собственностью, созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа на этих территориях6. Собственность муниципальных образований, даже городских округов, которые не меняли своего статуса на протяжении длительного времени, зарегистрирована не полностью.
Перераспределение собственности осуществляется не в пользу муниципальных образований, прежде всего это относится к городским округам и поселениям. При этом обозначился некоторый перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от муниципальных образований Российской Федерации к субъекту Федерации, и наоборот. Так, например, муниципальные образования передают в государственную собственность (в соответствии с разграничением полномочий) учреждения социальной защиты и социального обслуживания, здравоохранения (специализированная медицинская помощь, станции переливания крови и т. д.), профессионального образования, культуры (театрально-зрелищные, спорткомплексы олимпийского резерва и международного класса), имущество ЗАГСов, почтовых отделений, отделений паспортно-визовой службы, военкоматы, службы экологического контроля, санэпиднадзора и др. В основном, занимаемые данными структурами помещения находятся в удовлетворительном состоянии.
В свою очередь, Российская Федерация и субъекты Федерации «сбрасывают» на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии (аварийное жилье, предприятия быта, канализационные коллекторы, водоводы и т. п.) со всем «грузом» кредиторских обязательств и штрафных предписаний. Но объем даже такого передаваемого федерального и регионального имущества значительно меньше, чем тот, с которым
5 Например, Пермский край, Калужская область и др.
6 Информация Института экономики города. URL: http://
www.urbaneconomics.ru.
расстаются муниципальные образования. При этом на территории муниципальных образований остается еще значительное число объектов государственной собственности, используемых не по прямому назначению (брошенное или сдаваемое в аренду имущество).
Такая же ситуация складывается при разграничении имущества муниципальных районов и поселений. Так, муниципальные районы, прежде всего, передают на уровень поселений имущество, требующее затрат. Имущество, приносящее доход, оставляют за собой, например рынки.
На взгляд автора, в результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем большинства муниципалитетов сокращается.
Другим примером сужения возможностей развития услуг на муниципальном уровне являются положения, которые, с одной стороны, разрешают органам местного самоуправления брать на себя дополнительные полномочия по решению иных вопросов (не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти), а с другой - эти полномочия могут брать на себя муниципалитеты только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, возникает замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже.
На практике возникают сложности с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право муниципальные образования иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые законодательством закреплены за ними с формулировкой «создание условий...», для осуществления той или иной деятельности. Нормативная база в этом случае противоречива. В ряде случаев при перечислении муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий.», закрепляется какое-то имущество, например «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры», «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта». В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а
также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта7.
В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» нормы о муниципальном имуществе не указывают на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.
Помимо указанных проблем, процесс формирования муниципальной собственности выявил также и следующие проблемы:
— на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например выявление круга пользователей спорным объектом имущества);
— объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;
— порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;
— содержание муниципалитетами бесхозного имущества.
При этом существует постоянная потребность во внесении изменений в нормы, регулирующие муниципальное имущество, вызванная расширением круга полномочий органов местного самоуправления. Так, например, в настоящее время в связи с новациями в разграничении расходных обязательств [5, 6] необходимо внести дополнение, расширив перечень имущества, необходимого для благоустройства и охраны городских лесов, осуществления мероприятий по гражданской обороне, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб, организации мероприятий по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений, обеспечения безопасности людей на водах, создания и развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как
7 Ст. 50, п. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
об элементе состава муниципального имущества, то следует сказать, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными (региональными) законами8. Право муниципальной собственности на участки возникает как при разграничении государственной собственности на землю, так и при приобретении их по гражданско-правовым основаниям. В то же время к муниципальному имуществу относят только «земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами» 9. Такие же правовые нормы содержатся и в законодательстве о местном самоуправлении10. Налицо определенное институциональное противоречие.
При этом необходимо иметь в виду, что Земельный кодекс РФ [1] придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества). Земельный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень из трех случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строитель-ства11: изъятие земельных участков из оборота, установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков, факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Подводя итог сказанному, следует отметить: процесс перераспределения имущества между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, который осуществляется вслед за разграничением расходных полномочий по уровням власти, идет противоречиво и медленными темпами, что накладывает существенный дестабилизирующий и дестимулирующий
8 Ст. 19 Земельного кодекса РФ.
9 Ст. 14—17Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
10 Ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
11 Ст. 28, п. 4. Земельного кодекса РФ.
отпечаток на имущественную самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов.
Схема перераспределения имущества требует совершенствования. Поэтому в целях укрепления финансово-имущественных отношений на муниципальном уровне предлагается:
- устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки вопросов местного значения к составу муниципального имущества, а также смягчить императивность требований о передаче муниципального имущества. Это позволит снизить риски уменьшения возможностей для развития услуг на уровне муниципальных образований;
- устранить проблемы с пообъектным определением состава имущества, в том числе привести в соответствие с новой структурой местного самоуправления порядок разграничения имущества, находящегося в публичной собственности.
На уровне собственно муниципальных образований представляется целесообразным усилить организацию контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц. Для этого необходимо:
- систематически проводить мероприятия по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечению их к налогообложению;
- содействовать в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами;
- установить экономически обоснованные налоговые ставки по местным налогам.
Формирование объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципалитета обусловливает создание реестра муниципального имущества, информационной системы градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность. При этом важно следовать принципам полноты учета налогоплательщиков и спецификации налогообложения земельных участков.
В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение местными органами власти работы по выявлению собственников имущества (земельных участков), не оформивших имущественных прав в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются
потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц. Эту работу необходимо проводить также при оформлении разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, так как застройщик обязан представить в органы местного самоуправления правоустанавливающие документы на земельный участок.
Список литературы
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 44.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. 1993. 25 декабря.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35.
5. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1).
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1).
