CC BY
48
/20 Civil SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57) УДК 005.52:005.334
Повышение уровня защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: механизмы стратегического планирования
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2018
А.В. Верескун, И.В. Жданенко Аннотация
Раскрыты основные направления деятельности федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России» (федеральный центр науки и высоких технологий) по совершенствованию системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: безопасность; риск; чрезвычайная ситуация; стратегическое планирование; опасность.
Improving the Level of Protection of the Population and Territories from Emergencies: Strategic Planning Mechanisms
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2018
A. Vereskun, I. Zhdanenko
Abstract
The core lines of the activities of Federal State Budgetary Institute Federation "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (federal center of science and high technologies) devoted to improving the system of strategic planning in subjects of the Russian Federation are disclosed.
Key words: security; risk; emergency; strategic planning; hazard.
Статья поступила в редакцию 28.06.2018.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, в России эффективно реализуется комплекс системных мер, направленных на повышение уровня защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС) природного и техногенного характера, являющийся одной из составляющих стратегических целей государственной и общественной безопасности.
Деятельность в этом направлении осуществляется по пути снижения угроз опасных техногенных происшествий, стихийных и экологических бедствий, чрезвычайных ситуаций, вызванных ими, уменьшения количества погибших и пострадавших. Тем не менее, ущерб обществу, экономике и государству от реализации угроз техногенного и природного характера, в том числе вред окружающей среде, ежегодно растет [1].
Основные угрозы, влияющие на состояние защиты населения и территорий от ЧС1, показаны на рис. 1.
Российская Федерация имеет развитое федеральное и региональное законодательство в области защиты населения и территорий от ЧС.
В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возложены вопросы:
предупреждения ЧС регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при ЧС;
организации и осуществления на региональном уровне мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации;
создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС регионального характера.
Основные направления защиты населения и территорий от ЧС определены федеральным законодательством и включают, в том числе: предупреждение возникновения и развития ЧС; снижение размеров ущерба и потерь от ЧС; ликвидацию ЧС.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года3 предполагает смену приоритетов
Рис. 1. Основные угрозы, влияющие на состояние защиты населения и территорий от ЧС
1 Указ Президента РФ от 11 января 2018 года № 12 «Об утверждении Основ государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года».
2 Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
/22 Civil SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57)
в государственной политике по обеспечению безопасности населения и территорий от опасностей и угроз различного характера: вместо понятия «культура реагирования» на ЧС на первое место должно выйти понятие «культура предупреждения», т.е. во главу угла ставится деятельность по предупреждению ЧС, а деятельность по ликвидации ЧС в скором времени должна отойти на второй план.
Под «предупреждением» ЧС понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения4.
Если обратиться к определению «менеджмент риска чрезвычайной ситуации5», то становится понятно, что управление риском ЧС (термин «менеджмент» происходит от английского «management», что буквально переводится «руководство, управление») — это деятельность по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению размеров ущерба и потерь от ЧС, т. е. управление риском чрезвычайных ситуаций — установленная законодательно обязанность руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации [2, 3].
Так как управление — это процесс, то его можно представить в виде блок-схемы (рис. 2).
Система управления рисками ЧС состоит из двух подсистем: управляемой подсистемы — объекта
управления и управляющей подсистемы — субъекта управления [4].
Объектами управления рисками ЧС являются: потенциально опасные объекты, персонал, население, субъект Российской Федерации и пр. (рис. 3).
Субъектом управления рисками ЧС является единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — РСЧС), которая посредством различных вариантов управляющего воздействия на объекты управления рисками ЧС осуществляет целенаправленное (цель — безопасность) функционирование объектов управления [4, 5].
Процесс управления рисками ЧС может функционировать только при условии обмена информацией и мониторинга уровней риска ЧС (рис. 2).
В соответствии с ГОСТ Р ИСО 31000-2010 «Менеджмент риска. Принципы и руководство» основными методами воздействия на риск являются:
избежание риска ЧС политическими, нормативными правовыми и организационно-административными методами (например, запрет строительства в зоне катастрофического затопления, проведение эвакуационных мероприятий);
принятие риска ЧС на ответственность руководителя организационно-административными и инженерно-техническими методами (например, создание запасов материальных ресурсов для ликвидации ЧС);
устранение источника риска ЧС политическими, организационно-административными
Рис. 2. Блок-схема процесса управления риском6 (применительно к риску ЧС)
4 Федеральный закон № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
5 Менеджмент риска чрезвычайной ситуации - скоординированная деятельность по руководству и управлению организацией для снижения опасности чрезвычайной ситуации с использованием целевых показателей снижения риска чрезвычайной ситуации до допустимого или удержания риска чрезвычайной ситуации в установленном допустимом диапазоне (ГОСТ Р 55059-2012 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Менеджмент риска чрезвычайных ситуаций. Термины и определения).
6 ГОСТ Р ИСО 31000-2010 «Менеджмент риска. Принципы и руководство»/
Рис. 3. Объекты управления рисками ЧС
и инженерно-техническими методами (например, перевод технологии водоподготовки водопроводных станций на гипохлорид натрия);
изменение (снижение) вероятности ЧС1 организационно-административными и инженерно-техническими методами (например, установка обратного клапана и запорной арматуры);
изменение (снижение) последствий ЧС организационно-административными и инженерно-техническими методами (например, устройство защитной дамбы);
разделение риска ЧС с другой стороной или сторонами (например, обязательное страхование от наводнений).
Вполне очевидно, что процесс управления рисками чрезвычайных ситуаций является важнейшим звеном устойчивости социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе субъектов Российской Федерации, и должен отражаться в документах стратегического планирования.
Сегодня в Российской Федерации активно развивается стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Одним из документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, является стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, определяющая приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации на долгосрочный период (далее — Стратегия).
Установление требований к содержанию Стратегии, порядку ее разработки, рассмотрения и утверждения (одобрения) входит в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации8.
Сегодня методическое обеспечение разработки и корректировки Стратегии возложено на Минэкономразвития России.
Рекомендуемая структура Стратегии определена приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2011 года № 132 «Об утверждении методических
7 Обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в области пожарной безопасности осуществляется путем ... развития системы принятия превентивных мер по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров [1].
8 Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
/24 ^П SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57)
рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации»9.
При этом приоритетные направления деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления рисками чрезвычайных ситуаций в прямой постановке не рассматриваются, а носят «завуалированный» характер.
В связи с этим МЧС России, рассматривая проекты стратегий на предмет их соответствия приоритетам целям, задачам и планируемым показателям в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, определенным в документах стратегического планирования, разрабатываемым и утверждаемым органами государственной власти Российской Федерации10, в большинстве случаев дает отрицательные заключения. Это связано в первую очередь с тем, что в них отсутствуют приоритетные направления деятельности в области защиты населения и территорий от ЧС, управления рисками чрезвычайных ситуаций либо они носят формальный характер.
Тем не менее, вопросы гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС, вопросы безопасности жизнедеятельности в рамках ведения субъектов Российской Федерации присутствуют в ст. 72 Конституции Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (ст. 34, 40, 42-43 и 49).
При этом Методические рекомендации допускают возможность включения в структуру Стратегии иных разделов и положений, определяемых законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, исходя из специфики и особенностей его социально-экономического развития, и не противоречащих Федеральному закону № 172-ФЗ.
В целях отражения в стратегиях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации механизмов управления рисками ЧС различного характера специалистами ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) при поддержке Департамента гражданской защиты МЧС России в 2017 году разработан проект методических рекомендаций по разработке и включению раздела «Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в целях обеспечения национальной безопасности» (далее — раздел) в стратегию социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Документ носит рекомендательный характер и в настоящее время находится в процессе согласования.
Анализ нормативной правовой базы показывает, что включение такого раздела:
не противоречит законодательству в области стратегического планирования и защиты населения от ЧС различного характера;
позволит сфокусировать внимание органов государственной власти субъектов Российской Федерации на планировании и выполнении приоритетных направлений в области управления рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, позволяющих снизить количество погибшего и пострадавшего населения и материальный ущерб от ЧС. В структуру раздела целесообразно включить: вводную часть, отражающую наиболее острые проблемы субъекта Российской Федерации в области управления рисками ЧС различного характера;
приоритетные направления деятельности по предупреждению и профилактике ЧС;
приоритетные направления деятельности по снижению размеров ущерба и потерь от ЧС;
заключительную часть, включающую результаты оценки необходимых финансовых ресурсов и перечень государственных программ субъекта Российской Федерации, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений раздела, действующих или планируемых к утверждению.
При этом разработку раздела целесообразно осуществлять в два этапа.
На первом этапе территориальный орган МЧС России по субъекту Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на основании аналитических материалов о характерных угрозах и оценки обстановки, готовит аналитические материалы, на основе которых проводится сравнение величины индивидуального риска ЧС в субъекте Российской Федерации с уровнем допустимого.
На втором этапе территориальный орган МЧС России по субъекту Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации вырабатывает комплекс приоритетных мероприятий по управлению рисками ЧС природного и техногенного характера в целях обеспечения национальной безопасности (доведению его до уровня допустимого и поддержанию на уровне допустимого) и предоставления ресурсного обеспечения, необходимого для реализации приоритетных направлений.
Целесообразность включения такого раздела связана и с тем, что стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является основой для разработки государственных программ субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
9 Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2017 года № 132 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации».
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 2016 г. №1045 «Об утверждении правил согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации».
Государственные программы субъектов Российской Федерации по защите населения и территорий от ЧС являются одним из основных источников ресурсного обеспечения реализации мероприятий по управлению рисками ЧС.
Работа по совершенствованию системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации продолжена и в 2018 году. Специалистами института при поддержке Департамента гражданской защиты МЧС России ведется разработка примерной (типовой) государственной программы субъекта Российской Федерации по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
После разработки и согласования документа установленным порядком планируются утверждение примерной государственной программы приказом МЧС России, регистрация приказа МЧС России «Об
утверждении примерной государственной программы субъекта Российской Федерации по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» в Министерстве юстиции Российской Федерации и направление его в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальные органы МЧС России для использования в повседневной деятельности.
Таким образом, практическая реализация вышеперечисленных направлений деятельности позволит совершенствовать систему стратегического планирования в субъектах Российской Федерации по целеполаганию и программированию их социально-экономического развития в области повышения эффективности мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Литература
1. Седнев В. А. Управление безопасностью экономики и территорий: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Академия ГПС МЧС России, 2017. 322 с.
2. Управление рисками техногенных катастроф и стихийных бедствий (пособие для руководителей организаций): Моногр. / Под общ. ред. М. И. Фалеева / РНОАР. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. 270 с.
3. Управление рисками техногенных катастроф и природных чрезвычайных ситуаций (пособие для руководителей муници-
пальных образований): Моногр./ Под общ. ред. М. И. Фалеева / РНОАР. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017. 222 с.
4. Верескун А. В., Жданенко И. В. Управление риском чрезвычайных ситуаций как составная часть безопасности жизнедеятельности // М-лы Междунар. конгр. «Глобальная и национальные стратегии управления рисками катастроф и стихийных бедствий». М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017.
5. Сосунов И.В., Олтян И.Ю., Верескун А.В., Крапухин В.В. Управление риском чрезвычайных ситуаций как составная часть безопасности жизнедеятельности // Технологии гражданской безопасности. 2015. Т. 12. № 1. С. 4-9.
Сведения об авторах
Верескун Алексей Викторович: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ
ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
Тел.: (499) 216-90-11.
e-mail: a.vereskun@mail.ru
SPIN-код — 2507-0175.
Жданенко Ирина Васильевна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: izhdanenko@yandex.ru SPIN-код — 7747-6337.
Information about the authors
Vereskun Alexey V.: PhD (Technical Sc.), Associate Professor, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. Tel.: (499) 216-90-11. e-mail: a.vereskun@mail.ru SPIN-code — 2507-0175.
Zhdanenko Irina V.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Scientific Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: izhdanenko@yandex.ru SPIN-code — 7747-6337.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Чуприян А.П. и др. Проблемы обеспечения безопасности жизнедеятельности муниципальных образований: пути решения. Материалы XVIII Международной научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 21—22 мая 2013 года, Москва http://elibrary.ru/item.asp?id=20425165
Акимов В.А. и др. ВНИИ ГОЧС: нам 31 http://elibrary.ru/item.asp?id=21846926
Афанасьева Е.В. и др. Основы системы спасения пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях. Информационно-аналитический сборник. Издание второе, дополненное http://elibrary.ru/item.asp?id=20447018
Пчелкин В.И. Географический фактор в деятельности МЧС России: проблема и пути ее решения. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=21060972
