CC BY
68
ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В БАШКОРТОСТАНЕ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Баранова Евгения Александровна, к.ю.н., должность: преподаватель кафедры историко-правовых дисциплин.
Место работы: Уфимский юридический институт МВД России.
Контакты автора: [email protected]
Аннотация: в статье проводится историкоправовой анализ основных этапов развития парламентаризма в регионе. Особое внимание уделено месту и роли республиканского парламента в процессе формирования государственности современного Башкортостана.
Ключевые слова: демократия, депутат, парламент, парламентаризм, федерализм.
POST-SOVIET STAGE OF DEVELOPMENT OF PARLIAMENTARISM IN BASHKORTOSTAN
Baranova Yevgenia Aleksandrovna, Cand.Sc. (Law); post: lecturer of the Chair of Historic Legal Disciplines.
Place of employment: Ufa Law Institute of the Interior of Russia.
Contacts of the author: [email protected]
Annotation: The article carries out the historic legal analysis of the major stages of the development of parliamentarism in the region. Special attention is paid to the place and role of the republican parliament in the process of the forming of the state system in present Bashkortostan.
Keywords: democracy, deputy, parliament, parliamentarism, federalism.
Одна из важнейших проблем современной науки -это выработка модели управленческо-правового механизма, обеспечивающего принятие властных решений на основе принципов демократии, который в качестве обязательного условия предполагает создание определенного типа государственности, гарантирующего свободное развитие общества. Как показала историческая практика, именно парламентская модель построения властных отношений стала той схемой, которая позволяет достаточно глубоко учитывать широкий спектр интересов различных социальных общностей и на их основе вырабатывать государственные решения, учитывающие в своей основе интересы большинства населения. Одновременно необходимо стремиться к построению структуры «власть-общество», где не подавляются объективно выраженные политические и экономические потребности меньшинства.
Содействуя конструктивному взаимодействию ветвей власти, парламентаризм имеет все возможности направить вектор правового развития к созданию мо-
дели социального государства, где будет достигнут высокий уровень взаимоответственности общества и управленческих структур в целом.
Парламентаризм как политический процесс продолжает активно развиваться и приобретать специфические черты, присущие различным нациям и народностям. Процесс становления данного феномена в Российской Федерации прошел стадию формирования своих нормативно-правовых основ и совершенствования процедурной стороны. В этих условиях немаловажное значение для дальнейшего развития теории и практики парламентаризма в России имеют историко-правовые исследования становления данного института на региональном уровне. Это обусловлено тем, что постсоветские модели органов управления в субъектах Федерации содержат своеобразные элементы, характерные для полиэтнической России.
Именно в этом контексте представляет несомненный интерес процесс формирования властных отношений в Республике Башкортостан - одного из стабильно развивающихся субъектов России, накопившего значительный опыт практики парламентаризма.
В эволюции парламентаризма в Башкортостане, на наш взгляд, можно выделить два этапа: советский и постсоветский, который подразделяется на три периода: развитие парламентского правления, затем монистического и дуалистического парламентаризма. Первый период (1990 - 1993 гг.) характеризуется формированием такой формы властного управления в регионе, когда парламентаризм в своем развитии окончательно приобретает вид парламентского правления. Второй период соответствует становлению монистического парламентаризма в условиях парламентско-президентский формы правления в Башкортостане, когда после распада Союза ССР руководство республики предоставило возможность самореализоваться потенциалу депутатского корпуса. Третий период начинается с 2002 года, когда в Конституцию Башкортостана были внесены существенные изменения, закрепившие президентскую форму правления в регионе, а региональный парламентаризм из монистического превратился в дуалистический1.
Распад СССР, переосмысление накопленного опыта демократических традиций позволили российскому государству перейти на новую ступень исторического развития. Начиная с 90-х годов XX в. начался новый этап становления как российского, так и регионального парламентаризма. Власти Республики Башкортостан, подписав соглашения с федеральным центром, взяли курс на укрепление самостоятельности, развитие правовых институтов, конституционализма и парламентаризма в регионе. Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР и БССР и Конституций России и Башкортостана создало предпосылки для формирования принципиально новой, самостоятельной системы организации государственной власти в Башкирской АССР. Исключительную роль в этом процессе суждено было сыграть избранному на демократических началах в марте 1990 г. Верховному Совету БАССР XII созыва.
Первый парламент республики формировался в схожих неблагоприятных условиях, что и Государственная Дума
1 Монистический парламентаризм характеризуется широким спектром полномочий парламента, когда представительное учреждение занимает доминирующее положение по отношению к исполнительным и судебным органам, дуалистический - балансом властей и контролирующими функциями легислатуры. Подробнее о видах парламентаризма см.: Парламентское право России. - М., 1999. С. 6., а также: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М., 2001. С. 69.
Российской Федерации. Однако избранный на демократических началах депутатский корпус Верховного Совета XII созыва, собравший «цвет народа Башкирии», смог стать основной направляющей силой дальнейшего развития государственности в республике. Благодаря высокому политическому и творческому потенциалу депутатского корпуса в Башкортостане были заложены законодательные основы для формирования государственно-правовых институтов с учетом специфики регионального развития.
Модель регионального аппарата управления была закреплена в принятой в 1993 г. Конституции Республики Башкортостан. Достижением новой демократии в Башкортостане стало создание профессионального парламентаризма, который был закреплен в нормах Основного закона республики. Демократическое правление осуществлялось двумя путями - представительным и плебисцитарным. Взаимоотношения управленческого аппарата основывались не только на принципе разделения и самостоятельности властей, но и на принципе обеспечения единства государственной власти. Произошел отказ от номенклатурного подбора депутатов правящей партией, были внедрены состязательность и конкуренция на выборах. Основной составляющей политического курса высших эшелонов власти стало обеспечение достойной жизни населения республики.
На постсоветском пространстве Верховный Совет БАССР обладал широкими компетенциями и самостоятельностью в принятии многих важных решений независимо от центра. В начале 90-х годов на уровне федерации в целях закрепления новой формы правления в России был принят Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в России» от 9 октября 1993 г., по которому аппарату управления республик рекомендовалось осуществить реорганизацию представительных учреждений. На волне антисоветской эйфории в ряде субъектов Федерации путем применения силовых антиконституционных методов стали попросту разгонять органы представительной власти2. Некоторыми республиками в составе России было осуществлено реформирование Верховных Советов. Так, Верховным Советом Кабардино-Балкарской Республики 16 октября 1993 г. было принято Постановление «О реформировании высшего законодательного органа власти», по которому досрочные выборы в парламент КабардиноБалкарской Республики были назначены одновременно с выборами в Федеральное Собрание Рос-
сии3.
Депутатский корпус Верховного Совета Башкирии XII созыва, на наш взгляд, поступил более радикально. С одной стороны, осознавая всю подоплеку политической ситуации и не идя на компромисс, парламент принимает решение работать до окончания официального срока. С другой стороны, в процессе разработки Основного закона РБ 1993 г. депутатский корпус предусмотрел совершенно новую модель республиканской власти, а также специфические полномочия каждой из ветвей, механизм их
2 Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения: Сборник статей. - Уфа, 1999. С. 8.
3 Дышекова М. Р. Кабардино-Балкарская республика: от
системы Советов к современному парламентаризму // Государство и право. 1999. № 4. С. 34.
взаимодействия, позволяющий достаточно эффективно работать.
Роль парламента республики в становлении института парламентаризма в постсоветском Башкортостане велика. Во-первых, депутатским корпусом были урегулированы взаимоотношения с федеральным центром. Во-вторых, принятием 24 декабря 1993 г. Конституции Башкортостана, закрепившей парламентско-президентскую форму правления, парламент был наделен значительной компетенцией, при этом было установлено, что полномочия главы региона не могут использоваться для роспуска республиканского представительного учреждения. В-третьих, народными представителями была сформирована собственная законодательная база, регулирующая многие сферы общественной жизни Башкортостана. Деятельность депутатского корпуса стала одним из главных факторов стабильного и поступательного развития региона, спокойного преодоления тяжелого этапа реформирования политической, экономической и социальной сфер республики на постсоветском пространстве.
Таким образом, в постсоветском Башкортостане вплоть до учреждения поста президента парламент республики сыграл значительную роль в становлении государственности в регионе, обеспечив поступательное и стабильное развитие края. Разрабатывая Конституцию республики, Верховный Совет Башкортостана, видимо, пошел по пути федеральных органов власти и принял решение о смешанной (парламентско-президентской) форме республиканского правления. Хотя, возможно, именно тогда в руках органа народного представительства был реальный шанс установить в республике парламентскую форму правления, а должность главы государства рассматривать как неотъемлемую составную часть парламента.
После выборов Президента Республики Башкортостан в декабре 1993 года и принятия Конституции РБ в регионе властные полномочия распределяются между главой республики и парламентом таким образом, что у представительного учреждения был достаточно широкий круг полномочий, а также право на выражение недоверия как правительству, так и Президенту РБ.
В марте 1994 г. Верховный Совет РБ принимает Закон «О Государственном Собрании Республики Башкортостан». Учитывая опыт формирования федеральных органов власти, депутатский корпус Верховного Совета Башкортостана XII созыва принимает решение о переходе к бикамеральной структуре парламента, который состоял из двух палат: Законодательной Палаты и Палаты Представителей Государственного Собрания РБ, срок полномочий депутатского корпуса Курултая Башкортостана был снижен до четырех лет.
Через год, отработав весь положенный срок, Верховный Совет Башкортостана XII созыва передал вновь избранному представительному законодательному органу республики (Государственному Собранию - Курултаю РБ) свои полномочия.
Таким образом, начиная с 1993 г., в республике утвердился и гармонично развивался монистический парламентаризм, чему способствовало конституционноправовое закрепление принципов этого политикоправового явления в республиканском законодательстве. Благодаря конструктивному взаимодействию высших эшелонов власти республике удалось установить такую модель управления, которая позволила безболезненно перейти на новую ступень политико-правового развития Башкортостана.
Анализируя процесс построения вертикали власти в России, начиная с XX века, можно сделать вывод о том, что, как правило, в кризисные моменты полномочия ре-
гиональных органов управления увеличиваются. Когда же политическая ситуация стабилизируется, мы наблюдаем процесс централизации власти.
В условиях преодоления излишней политизированности Государственной Думы и опасаясь, что высший орган законодательной власти в стране будет лишь «подобием» сильных региональных парламентов, федеральный центр принимает решение о централизации власти и выносит постановление о приведении региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральными законами, в частности Конституцией РФ. В этой связи в 2000 - 2001 г. последовала процедура тщательного пересмотра регионального законодательства.
В декабре 2002 после неудачной попытки республиканских властей перейти к парламентской форме правления в Конституцию Башкортостана были внесены существенные изменения, которые установили президентскую форму правления, а парламентаризм превратился в дуалистический, ознаменовав третий период своего историко-правового развития в республике.
В результате внесения поправок в Конституцию РБ в 2002 году изменилась структура Государственного Собрания - Курултая Башкортостана. Парламент республики стал однопалатным, срок полномочий был увеличен до 5 лет, депутатский корпус сократился до 120 депутатов. В результате уменьшился не только количественный состав народных представителей, но и объем их полномочий.
Безусловно, на наш взгляд, в республике удалось решить самую сложную задачу - добиться согласования сильной исполнительной (по существу президентской) власти с властью представительной, полномочия которой соответствовали бы смыслу, идеям и требованиям разделения властей и правовой государственности.
Парламент республики, на наш взгляд, внес существенный вклад в формирование современной государственности Башкортостана. С момента принятия Декларации о государственном суверенитете БССР представительное учреждение активно занималось правотворчеством. Так за время работы Государственного Собрания было принято более 700 законов, регулирующих отношения во всех сферах общественной жизни. В силу того, что на региональном уровне пробелы законодательства ощущаются острее, депутатам Госсобрания приходилось принимать нормативно-правовые акты во всех сферах общественных отношений. В результате сложилась ситуация, когда региональные законы по предметам совместного ведения принимались раньше федеральных. Депутатским корпусом Государственного Собрания РБ были приняты нормативно-правовые акты, аналогов которым на федеральном уровне нет. Так, в республике действуют Кодекс РБ «О безопасности дорожного движения», Кодекс РБ «Об охране здоровья граждан», Законы РБ «О государственной молодежной политике в РБ», «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в РБ», «О государственной поддержке многодетных семей в РБ» и др.4
Оценивая региональное законодательство, Ю.Чайка отметил, что есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения
4 Толкачев К.Б. Достойный вклад в будущность Башкортостана // Республика Башкортостан. 2005. 18 марта.
правовой культуры и правового мышления ушли вперед5.
Бесспорно, что именно институт парламентаризма на «развалинах» Советского государства способствовал формированию демократических традиций, развитию собственной государственности Башкортостана в составе Российской Федерации. Сегодня регион занимает передовые позиции во многих отраслях жизнедеятельности российского общества. Большая заслуга в этом принадлежит Курултаю Башкортостана, который во взаимодействии с исполнительной ветвью власти обеспечивает стабильное развитие республики.
На наш взгляд, развивая принципы парламентаризма, высшим эшелонам власти удастся воплотить в жизнь все постулаты демократии в республике, именно тогда парламент займет должное положение в системе разделения властей, а решение важных вопросов политического, экономического и социального развития Башкортостана приобретет коллегиальный характер.
Говоря о развитии парламентаризма в Башкортостане, по нашему мнению, необходимо учитывать положительный опыт других субъектов Российской Федерации, поскольку это будет способствовать конструктивному взаимодействию федеральных и региональных властей в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Гармоничному развитию парламентаризма, мы считаем, будут способствовать следующие законодательно закрепленные положения: об участии Госсобрания РБ в назначении руководителей республиканских исполнительных органов власти; о конструктивном вотуме недоверия, когда депутаты парламента могут отправить в отставку отдельных членов правительства; об элементах императивности при сохранении свободного депутатского мандата (отзыв парламентария избирателями); об иммунитете народного избранника лишь за высказывания в парламенте и т. п. Кроме того, для эффективности парламентского контроля необходимо законодательное изменение парламентской процедуры ответственности чиновников.
Последовательное проведение указанных правовых реформ позволит закрепить дуалистический парламентаризм, избежать установления кабинетного правления, а также будет способствовать приближению идеи о правовом государстве и развитом гражданском обществе к реальности и в Российской Федерации.
Список литературы:
1. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. - М.: Юрист, 1999.
2. Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М., 2001.
3. Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения: Сборник статей. - Уфа, 1999.
4. Дышекова М. Р. Кабардино-Балкарская республика: от системы Советов к современному парламентаризму // Государство и право. 1999. № 4.
5. Толкачев К. Б. Достойный вклад в будущность Башкортостана // Республика Башкортостан. 2005. 18 марта.
6. Чайка Ю. И. На двух жен найдется один закон // Российская газета. 2000 г. 21 октября.
5 Чайка Ю. И. На двух жен найдется один закон // Российская газета. 2000 г. 21 октября.
РЕЦЕНЗИЯ
Автор в своей статье обращается к одной из наиболее важных проблем развития государственноправовых институтов. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционноправовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии и парламентаризма. В работе автор приходит к выводу о том, что именно представительные формы организации государственной власти призваны обеспечить легитимность основным решениям, которые определят судьбу правового государства в России.
На основе анализа эмпирического материала и научной литературы автором предложено свое видение процесса эволюции парламентаризма в постсоветском Башкортостане и дана соответствующая периодизация основных этапов его развития.
Статья Е. А. Барановой отвечает как по содержанию, так и по форме требованиям, предъявляемым к научным изданиям, и рекомендуется для публикации в открытой печати.
Декан юридического факультета, заведующий кафедрой правовых и гуманитарных дисциплин Уфимского института (факультета)
РГТЭУ
доктор юридических наук, профессор В.К.Самигуллин
