CC BY
52
41. Орлов Д.И. ОНФ и вызов развития: Владимир Путин выстраивает новый формат общения с нацией // Независ. газ. 2011. 12 мая.
42. Сергеев С.Г. Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность // Вестник ПАГС. 2009. № 4 (21). С. 57-65.
43. Сергеев С.Г. Политическая природа и организационные формы внеконституционных политических институтов в Российской Федерации: проблемы и тенденции // Вестник ПАГС. 2010. № 2 (23). С. 40-47.
44. Сергеев С.Г. Учреждающая и ограничивающая роль Конституции: опыт внеконституционных политических институтов в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 5-8.
A.S. Stukalsky Institutional Specifics of the Russian Parliamentarism Development Pre-Transit Phase
Basing on the theory of constitutional cycles the author reveals the specifics of the preliminary stage of democratic transition in Russia. Particular attention is paid to the situation of the parliament.
Key words and word-combinations: parliamentarism, the constitutional cycles, democratic transit.
Исходя из теории конституционных циклов, выявляется специфика предварительной стадии демократического транзита в России. Особое внимание уделяется положению пар-
Ключевые слова и словосочетания: парламентаризм, конституционные циклы, демократический транзит.
УДК 328.1 ББК 66.3
A.C. Стукапьский
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА ДОТРАНЗИТНОЙ ФАЗЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
^Важнейшим элементом, обеспечивающим успех институциональных перемен, является их позитивная формализация нормами права. Понимание эволюции постсоветского парламентаризма в России невозможно без анализа процессов изменения конституционного законодательства на начальном этапе демократического транзита, поскольку в конституции закладывается фундамент всего государственного здания, определяются место и роль отдельных его институтов. Кроме того, в Российской Федерации процессы трансформации парламентаризма и конституционализма неразрывно связаны.
Институциональные перемены на рубеже 1980-1990-х годов инициировались самим государством. Важно уяснить причины и механизмы политико-правовых процессов, которые привели к нынешнему состоянию рос-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 71
сийского парламентаризма. Не затрагивая проблемы идеологии российских реформ, следует дать им максимально возможную объективную оценку.
Осмысляя трансформационные изменения в России, А.Н. Медушевский выдвинул теорию конституционных циклов. Согласно этой теории в истории России выделяются три больших конституционных цикла:
1) 1905-1907 гг. - переход от абсолютизма к монархическому конституционализму и от него к режиму мнимого конституционализма;
2) 1917-1980-е годы - смена монархии республикой, завершившейся переходом к режиму однопартийной диктатуры и затем к системе номинального конституционализма;
3) 1990-е годы - деконституционализация, сменившаяся конституционали-зацией, перешедшей далее в стадию реконституционализации [1, с. 276-277].
Принимая в целом положение о цикличности развития конституционного законодательства, считаем возможным применить теорию конституционных циклов и теорию демократического транзита совместно в отношении трансформации институтов государственной власти, одним из которых является парламент. Парламентаризм в данном контексте выступает в его нормативном смысле как практика принятия основополагающих политических решений.
Демократический транзит зарождается еще в условиях авторитарного режима. Сосредоточимся на закономерностях и особенностях третьего конституционного цикла (по А.Н. Медушевскому), во многом соответствующего фазам либерализации и демократизации (в теории демократического транзита).
Адекватное понимание проблем российского парламентаризма весьма затруднительно без анализа исходных конституционных условий. В связи с этим вполне обосновано обращение к фактам дотранзитной фазы развития конституционного законодательства, которая предшествует фазе деконституционализации.
Особый интерес представляет трансформация конституционного права применительно к представительному и законодательному органу в дотранзитной фазе и в начале либерализации политического режима, поскольку в содержательном отношении институциональные характеристики этого периода во многом сходы с нынешней фазой реконституционализации. Что касается конституционного законодательства, предложенное деление является достаточно условным в силу непрерывности самого легислативного процесса.
Конституция РСФСР, принятия 12 апреля 1978 г., косвенно указывает на то, что РСФСР является парламентской республикой с федеративной формой государственного устройства. Хотя на основе исключительно конституционных положений трудно определить форму правления в РСФСР. Кроме того, одной из важнейших характеристик Конституции является установленный ею ограниченный суверенитет РСФСР как составной части Советского Союза (ст. 68, 76).
Фундаментом социалистической государственности была система Советов, основанная на принципе демократического централизма. Этот принцип, будучи основополагающим в единственной легальной в стране партии - КПСС, был естественным образом перенесен на органы советской власти, что является существенным признаком партии-государства. Статья 6 Конституции РСФСР закрепляла положение партии в государстве как «руководящей и направляю-
72 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
щей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций... Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики...» [2, ст. 6]. Прямая зависимость институтов государственной власти от воли партии-монополиста не позволяет говорить о существовании в СССР парламентской жизни в современном ее понимании.
В. И. Ленин, высоко оценивая историческую роль парламентаризма, все же отрицательно относился к идее разделения властей [3, с. 234]. Советский период, казалось, можно было бы исключить из истории российского парламентаризма. Советские институты государственной власти, напоминавшие своими внешними атрибутами самостоятельные ветви, имели отличное по сравнению с буржуазным государством функциональное содержание. Тем не менее советский опыт в значительной мере учитывался в период возрождения парламента. Даже с точки зрения конституционного права парламентаризм (в нормативном смысле) в СССР существовал и выполнял свойственные ему, хотя и формализованные, функции. Указанная специфика организации институтов Советского государства обусловливает применение понятия «советско-парламентские институты», под которыми нами понимаются органы власти Советского государства, выполняющие по преимуществу функции, традиционно относимые теорией государства и права к функциям парламента как исторически сложившейся форме организации представительства и законотворчества.
Глава 13 Конституции РСФСР посвящена Верховному Совету республики, который по своим функциональным характеристикам может быть квалифицирован как советско-парламентский институт. Согласно положениям ст. 104 Верховный Совет (ВС РСФСР) являлся высшим органом государственной власти республики и был наделен типичными для парламента полномочиями в областях: конституционного права, административно-территориального устройства, экономической и бюджетной политики. Кроме того, ВС РСФСР формировал республиканское правительство (ст. 123). Законодательная деятельность ВС РСФСР была приоритетом его работы, при этом подчеркивался особый статус инструмента прямой демократии - референдума. Работа ВС РСФСР была организована в форме ординарных (два раза в год) и экстраординарных (по необходимости) сессий (ст. 107) в течение всего 5-летнего срока полномочий (ст. 68). Важно отметить, что ВС РСФСР не имел статуса постоянно действующего органа, на что косвенно указывает ст. 113, наделяя таким статусом Президиум ВС РСФСР. Таким образом, в Советской России дотранзитного периода существовало два, весьма своеобразных, парламентских органа.
Фактически ВС РСФСР по сути предписаний ст. 115 и 116 лишь утверждал решения собственного Президиума, легитимируя их. Специфика конституционного положения Президиума лишь отчасти может быть объяснена фактическим статусом коллективного главы государства.
Нельзя отнести РСФСР к президентским или смешанным республикам по форме правления. В мировой практике (Сан-Марино, Швейцария, СФРЮ и др.) коллективные президентуры имеют небольшой численный состав (от 2 до 7 человек), короткий срок полномочий председателя (не более года) и разрабо-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 73
танный порядок ротации. В РСФСР же Президиум состоял из 38 членов, имел постоянного председателя и избирался на весь срок полномочий ВС РСФСР (ст. 114).
Характер представительства в ВС РСФСР и его Президиуме различался. Весь состав депутатского корпуса Верховного Совета (из 975 человек) избирался в одномандатных округах по мажоритарной системе (ст. 105). Такой порядок формирования высшего органа государственной власти был совершенно естественным, поскольку выборы на основе пропорциональной системы при отсутствии политического плюрализма и многопартийности были бы абсурдны. В составе Президиума ВС РСФСР статьей 114 Конституции резервировались места для представителей автономных республик.
Таким образом, формирование ВС РСФСР отвечает принципам территориального представительства, а Президиума - принципам национально-территориального представительства. Различающийся характер представительства в различных парламентских институтах вполне традиционен для бикамеральных систем. Конечно, оба органа законодательной и представительной власти в РСФСР нельзя уподобить двум палатам парламента в классической форме, однако отдельные характеристики могут быть адресованы ВС РСФСР и его Президиуму.
После принятия Конституции РСФСР 1978 г. выборы в Верховный Совет до начала конституционной реформы, начавшейся в 1989 г., проводились дважды: в 1980 г. (X созыв) и в 1985 г. (XI созыв) в соответствии с положениями Закона «О выборах в Верховный Совет РСФСР» [4, с. 117]. В конце 1980-х годов в СССР сложился институциональный кризис власти вследствие несоответствия существовавшей политической практики общим идеологическим установкам перестройки как «революционным преобразованиям, осуществляемым в СССР на основе выработанного КПСС в середине 1980-х годов стратегического курса на планомерное и всестороннее совершенствование социализма, преодоление изживших себя форм общественной организации и методов работы» [5, с. 999]. В первую очередь это касалось системы Советов.
В процессе отделения партийных органов от государственных Советы показали свою низкую эффективность. Необходимость реформирования системы государственного управления стала очевидной.
Началом конституционной реформы в стране стало принятие в декабре 1988 г. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и Закона «О выборах депутатов СССР». На союзном уровне возник новый орган власти - Съезд народных депутатов СССР, который избирал постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти - Верховный Совет. Съезд был высшим органом власти, который мог рассматривать любые вопросы, относящиеся к ведению Союза (ст. 108 Конституции СССР 1977 г.). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111 Конституции СССР 1977 г.).
Фактически эта реформа реанимировала опыт 1922-1936 гг. Однако цели и задачи реформы были совершенно иными. Создание Съезда позволяло расши-
74 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
рить состав политической элиты, что совершенно необходимо в условиях разворачивавшегося демократического транзита. Формирование депутатского корпуса по различным принципам представительства обеспечивало высокий уровень легитимности высшего органа власти в стране. Избрание постоянно действующего Верховного Совета СССР отвечало потребностям законодательной деятельности в условиях политического плюрализма. Кроме того, закладывались основы действительного советского парламентаризма. С точки зрения находившейся у власти партии выработанный механизм отбора депутатов Верховного Совета позволял КПСС сохранять ведущие позиции в политической жизни даже после отмены в 1990 г. ст. 6 Конституции.
Конституция РСФСР 1978 г. отражает в своем институциональном содержании результат реконституционализации второго конституционного цикла. Не случайно ни одна из характеристик, выработанных мировой политической наукой и юриспруденцией, не могут дать исчерпывающего определения институциональной структуры государственной власти РСФСР. Введенное нами понятие «советско-парламентских институтов» в определенной мере снимает проблему квалификации институциональной системы в позднесоветской России.
Стабильное функционирование системы институтов в дотранзитный период в рамках автократии не гарантировало их нормальной работы уже в период охранительной либерализации (1985-1989 гг.). Деконституционализация в России (1989-1993 гг.) явилась закономерным следствием политической либерализации режима и связующим звеном между фазами либерализации и демократизации в ходе разворачивающегося транзита. Столь же закономерно уменьшение влияния союзного конституционного процесса на аналогичные процессы в союзных республиках по мере их суверенизации.
Очевидно, политические процессы в РСФСР имели сопоставимую с союзной динамику, но были разнонаправленными или, по меньшей мере, не совпадали. Дихотомия политических процессов завершилась «откатом волны» и путчем 1991 г. Преодоление реакции вывело страну на этап демократизации. Существенное отличие российского транзита состоит в том, что общество не было удовлетворено полумерами перестройки, но оказалось не готово к вызовам демократизации. Неопределенность направления развития институциональной системы государства в 1991-1993 гг. продемонстрировала это со всей очевидностью.
Факторами, оказавшими наибольшее воздействие на процессы деконститу-ционализации, явились распад СССР и открытие президентской альтернативы в 1991 г. Институциональное объединение советско-парламентского и президентского правления оказалось невозможным, что открыло стадию конституци-онализации и стабилизации посткоммунистического политического режима, хотя и при значительных трансформационных издержках.
Библиографический список
1. Медушевсшй А.Н. Теория конституционных циклов. М., 2005.
2. Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1978.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 75
3. Ленин В.И. О государстве: лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Избранные произведения: в 4 т. М., 1984. Т. 3.
4. Ведомости ВС РСФСР. 1985. № 4.
5. Советский энциклопедический словарь. М., 1989.
D.A. Sorokin
The Macedonian Experience of Democratic Transit in the Context of the Russian Reality
The experience of the Macedonia's political system democratization in the aspects of the political parties system and electoral legislation transformation is considered. The current state of democracy in the country is assessed.
Key words and word-combinations: The Republic of Macedonia, political system, "gray zone".
Рассматривается опыт демократизации политической системы Македонии в аспектах трансформации партийной системы и избирательного законодательства. Оценивается современное состояние демократии в стране.
Ключевые слова и словосочетания: Республика Македония, политическая система, «серая зона».
УДК 321.01:321
ББК 66.01+66.03(4Мак)
Д.А. Сорокин
МАКЕДОНСКИЙ ОПЫТ
ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО
ТРАНЗИТА
В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ
I I олитический ландшафт мира в конце ХХ столетия претерпел серьезные изменения: на смену покинувшим мировую арену нескольким крупным державам пришли многочисленные новые государства, коммунистическая система была разрушена, однопартийные режимы переживали свой закат. Во многих странах обозначились тенденции либерализации и демократизации.
Анализ мирового политического развития способствовал формированию в исследовательской среде универсальной парадигмы демократического транзита. Согласно последней любая страна, отходящая от диктаторского правления, может рассматриваться как движущаяся к демократии посредством преодоления в своем развитии нескольких последовательных стадий: эрозия и распад авторитаризма, режимная либерализация, институциональная демократизация, этап неконсолидированной демократии и, наконец, демократическая консолидация. Исследователи и аналитики стали трактовать подобное движение как векторное.
Действительность показала, что многие из
76 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
