CC BY
659
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
О.В. Гаман-Голутвина
Кафедра прикладного анализа международных проблем Московский государственный институт международных отношений Просп. Вернадского, 76, 119454, Москва
В статье подробно рассматриваются особенности и специфика становления парламентаризма в России. Автор анализирует эволюцию российского парламентаризма, особенности персонального состава высших представительных органов власти разного созыва, выделяет общее и особенное российской парламентской традиции в европейском контексте.
Концептуальные основания исследования.
Для понимания характера российской парламентской традиции несомненный интерес представляют результаты масштабного мегапроекта «Парламентское представительство в Европе. 1848-2005 гг.», в орбиту которого было вовлечено более 20 европейских стран. Его объектом стали национальные законодательные учреждения на протяжении последних полутора веков своего существования. Автор этих строк была руководителем российской части проекта, предполагавшей исследование особенностей российского парламентаризма.
Изучение эволюции парламентского представительства в Европе показало, что ведущей тенденцией этого процесса стала профессионализация публичной политики в целом и парламентской деятельности в частности. Изменение персонального состава европейских национальных легислатур в течение указанного периода развивалось в направлении от представителей знати на этапе становления парламентской традиции к политикам-профессионалам. При этом профессионализация парламентской деятельности стала предметом особого внимания. Статус профессионального политика рассматривался как предполагающий получение мандата на всеобщих выборах и в большинстве случаев опирающийся на организационную и/или финансовую поддержку партий. Кроме того, статус современного профессионального политика характеризуется не столько тем, что депутатская деятельность на постоянной основе является
источником дохода, но также тем, что политик относительно независим от социального происхождения и продиктованной им системы лояльностей.
Профессионализация парламентария - многомерное понятие, включающее различные интерпретации и измерения. Сегодня ее правомерно рассматривать в трех аспектах - технологическом, институциональном и метафизическом. Технологический аспект характеризует способность депутатов к осознанию и выражению интересов избирателей; владение навыками законотворческой деятельности, широким спектром методов политического взаимодействия, эффективными технологиями политического маркетинга, политического менеджмента и политической коммуникации; навыки публичной политической деятельности. Институциональный аспект оценивает роль парламента в качестве институционального канала рекрутирования общенациональной политической элиты. Метафизический смысл профессионализации парламента в качестве связующего механизма общества и власти определяет качество его функционирования в виде инструмента реализации национальногосударственных интересов страны, отличных от корпоративно-партикулярных интересов представленных в парламенте групп и самих депутатов.
Обращаясь к российским реалиям, в предварительном порядке можно отметить, что один из важнейших выводов общеевропейского исследования - о противоречивой логике соотношения процессов демократизации и профессионализации - в полной мере находит подтверждение в российской политической практике.
Основные этапы и результаты эволюции российского парламентаризма.
За сто лет своего существования российский парламент претерпел сложную эволюцию, в рамках которой естественным образом выделяются три основных этапа - досоветский (1906 - 1917 гг.), советский и постсоветский, начало которому было положено принятием Конституции 1993 г.
Зарождение парламентаризма в России происходило очень непросто. На протяжении всего первого этапа Дума сталкивалась с резко негативным отношением со стороны верховной власти, не желавшей считаться с наличием законодательного органа и активно вмешивавшейся в его работу и процесс формирования (вплоть до роспуска, как это случилось в 1906 и 1907 гг.). Негативно сказывались на парламентском процессе и отсутствие у депутатов навыков законотворческой деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, а также непростые отношения Думы с Госсоветом. Впрочем, только начавший складываться парламентаризм редко бывает успешным.
Вместе с тем досоветский период имеет исключительное значение для формирования российской парламентской традиции. Именно в 1906 - 1917 гг. был приобретен первый опыт налаживания диалога между законодательной и исполнительной властью, сотрудничества между палатами парламента и межфракционного взаимодействия; именно тогда российские политические партии начали учиться парламентской деятельности и осваивать парламентские методы борьбы.
В советский период, как справедливо отмечается в литературе (см.: [9, с. 556-563], отечественный парламентаризм во многом носил номинальный характер. Верховный Совет лишь оформлял и легитимировал решения, принятые партийногосударственным аппаратом. И все же было бы неверным полагать, что в
Советском Союзе развитие парламентаризма полностью сошло на нет. Утратив реальные полномочия в законодательной сфере, Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня продолжали выполнять представительные функции. По заключению современных исследователей, представительство может выступать в трех ипостасях: 1) как делегирование полномочий; 2) как отражение признаков, типичных для представляемой общности; и 3) как символ [25, р. 15]. После принятия Конституции 1936 г., отменившей введенные ранее ограничения на пассивное и активное избирательное право дня ряда социальных групп и провозгласившей переход к системе всеобщих, равных и прямых выборов, состав депутатского корпуса во многом (хотя и не полностью) стал воспроизводить возрастную, гендерную, социальную, национальную и отчасти профессиональную структуру советского общества. Но Верховный Совет обеспечивал представительство не только во втором из приведенных выше значений. Несмотря на номинальность своих властных полномочий, он символизировал в глазах населения представительную власть (что, по-видимому, объяснялось упомянутым фактором социальной близости). Весьма показательны в этом плане результаты опроса общественного мнения, проведенного ВЦИОМ и Московской школой политических исследований весной 1998 г. Согласно этому опросу, 33 % россиян считали советскую власть «законной», 36 % - «народной», а 32 % - «своей», тогда как постсоветскую власть подобным образом
характеризовали лишь 12 %, 2 % и 3 % соответственно [19, с. 62].
Поскольку Верховный Совет не был профессиональным парламентом, тенденция к профессионализации парламентской деятельности в стране по сути дела не проявлялась. Условия для ее развертывания возникли только в период перестройки, когда конституции и избирательные законы СССР и РСФСР подверглись существенной коррекции и был введен институт Съездов народных депутатов с Верховными Советами в качестве постоянно действующих органов, а также осуществлен переход к системе альтернативных выборов.
В условиях общественного подъема рубежа 1980-х - 1990-х годов и изменения структуры электоральных возможностей в парламент было избрано много новых лиц. В результате выборов 1990 г. депутатский корпус России обновился более чем на 93 %.
Доминирующим фактором электорального успеха в 1989 - 1990 гг. стало обладание символическим капиталом - общественным авторитетом. Как и в других государствах постсоветского пространства, наибольшую поддержку на выборах получили лидеры общественного мнения, представители оппозиционно настроенной творческой интеллигенции. Вследствие квотного представительства общественных организаций, которые в рассматриваемый период де-факто являлись государственными структурами (КПСС, профсоюзы и т.п.), определенную роль играл также административный ресурс. Наименее значимым на тот момент было наличие экономического капитала -нарождавшийся экономический класс пока не проявлял себя в политическом качестве, ограничиваясь эпизодическим лоббированием. Подтвердилась известная закономерность: в периоды радикальных трансформаций пул политических элит, и прежде всего - депутатский корпус, пополняется выходцами из различных социальных, профессиональных и национальных групп, порой даже
* Так, женщины составляли примерно половину населения страны и около трети депутатов Верховного Совета СССР.
маргинальных. Из этой «протоплазмы» впоследствии выросли многие профессиональные политики РФ. Значение избранных на рубеже 1980-х - 1990-х годов Верховных Советов СССР и РСФСР как факторов профессионализации российского парламента заключалось в том, что они впервые предстали в качестве институциональных каналов продвижения в состав элиты*. На этом переходном этапе развития российского парламентаризма доминировали политические «дилетанты», которых впоследствии вытеснили политические предприниматели и профессиональные политики. Траектория эволюции политического участия политический «дилетант» —* политический предприниматель —» профессиональный политик соответствовала общеевропейской. Иначе говоря, несмотря на сложность и нелинейность развития отечественного парламентаризма, в России, как и в других европейских странах, возобладала тенденция к профессионализации парламентского представительства. Становление публичной политики в качестве сферы профессиональной деятельности и формирование корпуса профессиональных политиков -важнейшие результаты эволюции российского парламентаризма в XX в.
Наибольший прогресс был достигнут в сфере технологической профессионализации. Депутаты научились сосуществовать и взаимодействовать с исполнительной и судебной властью, СМИ, институтами гражданского общества; обрели навыки законотворческой деятельности и сотрудничества с верхней палатой парламента. Особое значение имеет опыт межпартийного взаимодействия в процессе формирования и функционирования Думы.
Весьма впечатляющи успехи депутатов как участников политического рынка. Большинство парламентариев в совершенстве овладели методами политического маркетинга, менеджмента и политической коммуникации, освоили принципы публичной политической деятельности.
Динамика профессионализации Думы в институциональном аспекте нестабильна. На протяжении 1990-х годов парламент наращивал свое значение в сфере рекрутирования элиты, в т.ч. и посредством делегирования парламентариев в состав исполнительной власти, однако начиная с 1999 г. роль Думы как канала продвижения в высшие эшелоны власти падает. Более того, наметилась противоположная тенденция: ушедшие в отставку
правительственные чиновники сегодня активно пополняют ряды парламентариев при общем усилении влияния исполнительной власти на формирование законодательного органа.
Но наименьшее развитие получило метафизическое измерение профессионализации. В законотворческой деятельности Думы партикулярные, корпоративные и личные интересы депутатов еще нередко берут верх над общегосударственными.
В качестве индикатора профессионализации парламентской деятельности можно рассматривать также укоренение практики «демократического торга», являющегося, наряду с системой конкурентных свободных выборов, одним из важнейших элементов демократии [27, р. 11; 31, р. 81]. Доминирование компромиссных стратегий - необходимое условие консолидации демократии, которая способна стать «единственной игрой в городе» лишь при наличии признаваемых всеми правил. Хотя российский парламент еще не полностью перешел от «политики как войны» к «политике как торгу» [30, р. 224], в нем постепенно утверждается практика
* В 1906 - 1917 гг. подобные карьерные взлеты были, скорее, редкими исключениями.
политических сделок как главного механизма внутриэлитного взаимодействия, что способствует кристаллизации устойчивых правил игры, начинающих определять политическую жизнь и за стенами парламента. К сожалению, у этого в целом позитивного процесса есть и оборотная сторона - в российских условиях (и не только в российских) теневой внутриэлитный торг нередко осуществляется не просто в тайне от избирателей, но и за счет них.
Впрочем, как уже упоминалось, процесс политической профессионализации в принципе сопряжен с определенными издержками. Первыми, кто обратил внимание на данную тенденцию, были М. Острогорский и Р. Михельс. В сформулированном Р. Михельсом «железном законе олигархии» (см.: [29]) зафиксирована зыбкость той грани, которая отделяет профессионализацию в позитивном смысле от профессионализации как отчуждения от общества. И поскольку скорость политических процессов в России чрезвычайно высока, то высокой является и динамика негативных аспектов профессионализации депутатского корпуса.
И все же можно утверждать, что позитивные стороны профессионализации российского парламента перевешивают негативные. По существу впервые в российской истории парламентарии получили возможность принимать реальное - в отличие от номинального - участие в принятии стратегических решений и тем самым не только позиционно, но и фактически вошли в состав политической элиты. Обретение депутатами статуса полноправных представителей элиты и реальное включение их в процесс политического управления - главный (и, безусловно, позитивный) итог столетнего развития отечественного парламента.
Российский парламентаризм в европейском контексте.
Итак, мы выяснили, что развитие парламентаризма в России сегодня во многом определяется общеевропейской тенденцией к профессионализации парламентской деятельности. Попробуем теперь определить, в какой мере в российских условиях проявляются другие характерные для Европы тенденции парламентской эволюции и как российская парламентская традиция соотносится с европейской.
Прежде всего следует отметить запоздалый характер российского парламентаризма: первый законодательный и представительный орган -Государственная Дума - был учрежден в России позже, чем в большинстве ведущих европейских стран.
Следует, однако, отметить, что хотя первый парламент возник в России только в начале XX в., идея народного представительства имеет глубокие корни в российском сознании и проходит через всю российскую историю. Важный вклад в развитие идеи и практики народного представительства внесли традиции вечевого правления в Киевской Руси XI - XIII вв., а также в боярских аристократических республиках XII - XV вв. (прежде всего, в Великом Новгороде). Огромное политическое и символическое значение в русской истории имели Земские соборы XVI - XVII вв. В данной связи стоит упомянуть также работу Уложенных комиссий XVIII в. и знаменитых Редакционных комиссий эпохи «великих реформ» XIX в., деятельность земств начала XX в. и многовековой опыт крестьянского самоуправления на уровне общины. При этом отнюдь не случайно, что активизация представительных институтов в России обычно приходилась на периоды кризиса государственности - именно укрепление представительных
начал в управлении позволяло находить выход из кризисных ситуаций. Так было в период Смуты XVII в.; так было и на рубеже 1980-х - 1990-х годов.
Российской модели парламентаризма присущ ряд черт, которые с трудом вписываются в общеевропейскую традицию. Речь идет, прежде всего, о доминирующей роли главы государства, конфронтационном стиле взаимодействия в треугольнике парламент - глава государства - исполнительная власть и нестабильности избирательного законодательства. В то же время можно утверждать, что различие векторов развития европейского и российского парламентаризма обусловлено действием единой тенденции - устойчивости традиционных моделей парламентского представительства, несмотря на фундаментальные социальные изменения и значительное расширение избирательного права [23, р. 521]. Разными были лишь «традиционные» модели.
Если в большинстве европейских стран на протяжении последних полутора веков главным вектором политического развития было повышение роли парламентов (см.: [23, р. 15]); сегодня парламенты остаются важнейшим каналом правительственной карьеры (см.: [24]), то Россия двигалась в ином направлении, устойчиво воспроизводя отмеченные выше особенности политической организации.
Доминирование главы государства. Систему, сложившуюся в России после принятия в 1906 г. новой редакции Основных государственных законов, иногда определяют как мнимый конституционализм (см.: [9]). Поводом для такой оценки являются дарованный характер конституции, непоследовательное проведение принципа разделения властей, отсутствие ответственного перед парламентом правительства, сохранение за монархом контроля над правительством, армией, силовыми структурами и наделение его предельно широкими полномочиями в законодательной сфере. Но главная особенность данной системы, на наш взгляд, заключается в другом, а именно в переходе к специфической четырехзвенной модели разделения властей, когда наряду с тремя традиционными ветвями власти (и над ними) предполагается четвертая -верховная власть, персонифицированная в фигуре главы государства*. С утверждением этой модели доминирование главы государства по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти стало неизбежным.
При обращении к Конституции 1993 г. нетрудно заметить, что заложенная в ней модель разделения властей мало чем отличается от существовавшей в начале века. Юридические (как, впрочем, и фактические) полномочия президента вполне сопоставимы с теми, которыми обладал «конституционный» монарх. По заключению известного российского историка В. Старцева, который провел сравнительный анализ Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. и Конституции 1993 г., их полномочия различаются лишь по трем позициям: в отличие от монарха, президент РФ не имеет права передавать свой пост по наследству, чеканить собственное изображение на монетах и монопольно распоряжаться «имуществом двора» [77, с. 63]. На близость институционального дизайна, предусмотренного Конституцией 1993 г., к тому, что был зафиксирован в Основных законах 1906 г., обращают внимание и другие отечественные авторы (см.: [17, с. 61]).
* Показательно, что в Основных государственных законах монарх квалифицировался как «верховная самодержавная власть» [9, с. 459; 17, с. 38].
На рубеже 1980-х - 1990-х годов в России, казалось бы, стала складываться парламентская республика [16, с. 453]. Политическая роль и законодательные функции парламента заметно возросли, а высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов. О том, что симпатии многих россиян склонялись в пользу парламентской системы, свидетельствуют и социологические исследования того времени (см.: [16, с. 444]). Однако после принятия Конституции 1993 г. в России возобладала иная модель.
Хотя де-юре РФ является полупрезидентской республикой, действующий в ней де-факто режим точнее было бы назвать суперпрезидентским (см.: [4, с. 747]). Конституция дала в руки президента мощные рычаги воздействия на все три ветви власти - законодательную (право законодательной инициативы, отлагательного вето и контрассигнации принятых парламентом законов), исполнительную (фактическое формирование исполнительной власти и руководство ею), судебную (подбор кандидатур судей высших инстанций, генпрокурора, судей федеральных судов), - по сути дела поставив его над парламентом, правительством и судом [§, сс. 243-246]. Как бы то ни было, представляется очевидным, что в условиях, когда президент наделен правом распустить Думу, а та лишена реальной возможности отстранить президента от власти, трудно вести речь о независимости парламента .
Конфронтационный стиль взаимодействия. Как известно, первая досоветская Дума просуществовала лишь 72 дня, вторая - 104. Более 180 депутатов I Думы (во главе с ее председателем С. Муромцевым), не согласившихся с роспуском парламента и подписавших знаменитое Выборгское воззвание, были заключены в тюрьму сроком на 3-6 месяцев; многие из них были лишены политических прав и возможности заниматься профессиональной деятельностью.
Справедливости ради следует отметить, что позиция правительства по отношению к новому законодательному органу не была абсолютно монолитной. Существовало два подхода: жесткий (в пору премьерства И. Горемыкина, Б. Штюрмера, А. Трепова) и более гибкий (к которому склонялись С. Витте, П. Столыпин, В. Коковцов**, Н. Голицын, С. Сазонов, А. Кривошеин). Но верх в большинстве случаев брали сторонники первого. При этом неприятие Думы могло принимать разные формы - от явного бойкота (единственным документом, который кабинет министров внес в I Думу, был законопроект об ассигновании 40 тыс. руб. на сооружение пальмовой оранжереи и прачечной при Юрьевском университете) до обрушения на нее такой горы законопроектов, с которой нельзя было справиться даже теоретически (как произошло со II Думой).
Большинство историков возлагают ответственность за такое положение вещей на верховную власть, обвиняя ее в нежелании идти на диалог с парламентом. Действительно, Николай II относился к Думе как к «нелюбимому дитя», вспоминая об издании Манифеста 17 октября как о «кошмаре». Император лишь единожды посетил Думу и неоднократно предпринимал попытки вопреки Манифесту лишить парламент законодательных функций, превратив его в законосовещательное учреждение (об этом свидетельствуют
* То, что в России роль законодательных органов весьма ограничена даже по меркам президентской республики, признавал даже такой убежденный сторонник Конституции 1993 г., как Е. Гайдар (см.: [10]).
** Примечательно, однако, что фразу: «У нас парламента, слава Богу, нет», ставшую причиной острого конфликта правительства с Думой, бросил не кто иной, как Коковцов.
роспуск Думы первого и второго созывов, изменение избирательного закона 3 июля 1907 г. и ряд других шагов). Парадоксальным образом, будучи в частной жизни весьма мягким человеком, Николай II проявлял несокрушимую твердость в деле сохранения монополии монархии на управление.
Но определенную долю вины за неудавшийся диалог с властью несут и думские политики. Депутаты нередко сознательно шли на обострение отношений с правительством, считая компромисс с ним предосудительным.
Не случайно современники довольно низко оценивали политическую эффективность думцев. Весьма показательно в этом плане мнение посла Франции при дворе Николая II М. Палеолога, который, несмотря на свои симпатии к думцам, особенно кадетам, был вынужден признать, что это «люди честные, серьезные, бескорыстные, но ни один из них не обладает ни политическим кругозором, ни решительностью, ни бесстрашием и смелостью, которых требует столь ужасное положение» [12, с. 370]. Сходной точки зрения придерживаются и историки. «В Думе выдвинулась плеяда видных ораторов (Родичев, Пурищкевич, Маклаков, Керенский), но ни одного крупного политического деятеля, обладавшего подлинной государственной мудростью, надлежащей силой воли, понимающего народ», - констатирует А. Смирнов [20, с. 440]. А американский исследователь Р. Пайпс прямо говорит о том, российские парламентарии начала XX в. понимали «под политикой... борьбу с правительственной бюрократией в залах и кулуарах Таврического дворца» и не были способны к созидательной деятельности [11, с. 349].
Установка на конфликтные формы взаимодействия между ветвями власти оказалась воспроизведена и в 1990-е годы. Наиболее отчетливо типологическая близость утвердившихся в конце XX в. моделей политического поведения к тем, что доминировали в начале столетия, проявилась во время трагических событий октября 1993 г., которые дорого обошлись всему российскому обществу.
Сложность политической ситуации 1993 г. заключалась в том, что обе противостоящие стороны обладали равной легитимностью: и президент, и парламент были избраны в ходе свободных выборов. Как показывает опыт многих стран, в подобных условиях принципиальные расхождения между президентом и парламентом легко перерастают в силовой конфликт [28, р. 41]. Но все же в России в тот момент существовала возможность мирного выхода из кризиса двоевластия. В качестве арбитра выступил Конституционный Суд, который дважды - в марте и сентябре 1993 г. - предлагал правовые механизмы урегулирования проблемы. И если развитие событий пошло по иному сценарию, то это объясняется, в первую очередь, отсутствием политико-культурных традиций компромисса и диалога, установкой на конфронтационные формы взаимодействия и нежеланием сторон придерживаться правил игры. Причем, как и в начале XX в., такое нежелание демонстрировала не только «верховная» власть (президент), но и руководство парламента.
Нестабильность избирательного законодательства. Для конвертации определенного традицией политико-психологического превосходства «верховной» власти в институциональное преимущество, позволяющего поддерживать ее доминирующее положение, необходима постоянная коррекция формальной структуры возможностей. Именно с этим, по-видимому, и связана крайняя нестабильность электорального законодательства, обнаружившаяся еще на раннем этапе развития российского парламентаризма. За 12 лет, прошедших с момента созыва I Думы до ликвидации думской системы, избирательное
законодательство дважды корректировалось - в 1906 г. (так наз. «сенатские разъяснения» закона о выборах) и 1907 г. (закон от 3 июня), т.е. из четырех Дум лишь две были избраны по одним и тем же правилам. О том, что эти «коррективы» были призваны повысить контроль «верховной» власти над формированием законодательного органа, свидетельствует, в частности, то влияние, которое они оказали на социальный состав парламента. Если в I Думе совокупный удельный вес представителей привилегированных сословий (дворян, духовенства и купечества) не превышал 50 %, то в III Думе он достиг 75 % [б, с. 10].
Не отличается стабильностью и современное электоральное законодательство. Принятие новых редакций федерального закона о выборах депутатов Госдумы в преддверии каждого нового избирательного цикла (1995 -1996 гг., 1999 - 2000 гг., 2003 - 2004 гг.) стало устойчивой традицией. Неоднократно менялся и порядок формирования верхней палаты парламента -Совета Федерации. Конечно, в условиях трансформации российской политической системы поиск наиболее эффективной электоральной формулы был необходим. Закон 1993 г., вводивший смешанную избирательную систему, был далек от совершенства и порождал немало проблем, выявлявшихся по мере развития избирательной практики. Однако периодичность «уточнения» электоральных «правил игры» неизбежно наводит мысль, что эти «уточнения» обусловлены в первую очередь расстановкой политических сил и как и сто лет назад представляют собой одну из технологий, используемых «верховной» властью для закрепления своего доминирующего положения. В пользу такого заключения говорит и тот факт, что каждое изменение структуры возможностей в современной России сопровождается укреплением норм, ограничивающих эффективность парламента как политического института.
Государственная Дума 1993 - 2003 гг.: эволюция персонального состава.
Очевидно, что модернизация и профессионализация законодательной деятельности не могли не отразиться на персональном составе пула парламентариев. В какой мере эволюция депутатского корпуса Государственной Думы отвечает общеевропейским тенденциям? Насколько средний российский парламентарий по своим социально-демографическим и социальнопрофессиональным характеристикам похож на европейского? Какова степень преемственности российского парламентского корпуса и какую роль в его формировании играют наличие опыта и партийная принадлежность? Чтобы ответить на эти вопросы, рассмотрим состав депутатского корпуса Государственной Думы четырех постсоветских созывов, сопоставив его с составом ведущих парламентов Западной Европы.
Возраст. В российском парламенте, как и в национальных легислатурах большинства европейских стран, подавляющая часть депутатов относится к возрастной категории 40-50 лет. Вместе с тем стоит отметить тенденцию к «постарению» отечественных парламентариев: за период с 1993 по 2003 г. средний возраст депутатов Госдумы повысился на 2 года - с 45,2 до 47,2. При этом в основе данной тенденции, по-видимому, лежит не только фактор переизбрания части думцев: динамика изменения среднего возраста «новичков» во многом аналогична (+1,8 года).
Как и следовало ожидать, больше всего - на 7 лет - «постарела» фракция КПРФ. Думается, что главной причиной тому послужило резкое снижение
представительства коммунистов в Думе четвертого созыва: после уменьшения фракции КПРФ вдвое в ней оказалось представлено лишь ядро партийной элиты, принадлежащее к старшей возрастной группе.
Совсем иными причинами, на наш взгляд, объясняется повышение (на 3,1 года) среднего возраста депутатов от «партий власти». Определяющую роль, как нам кажется, здесь сыграло укрепление позиций нынешней «партии власти», стимулировавшее приток в ее ряды значительного числа статусных фигур (региональных лидеров, администраторов высшего и среднего звена, крупных бизнесменов и т.т.)
Самой молодой была и остается фракция ЛДПР. Средний возраст либерал-демократов в Думе четвертого созыва - 40,4 года. Именно в ЛДПР был зафиксирован своеобразный рекорд: в 1999 г. средний возраст ее членов составлял 39,1 года, а «новичков» - 36 лет.
Гендерный состав. Начиная с 1970-х годов в парламентах большинства европейских стран наблюдался устойчивый рост представительства женщин. В России (как и в других посткоммунистических странах) возобладала иная тенденция. После отмены принципа квотирования, закреплявшего за женщинами треть мест в Верховных Советах общесоюзного и республиканского уровней, удельный вес женщин-парламентариев резко упал и продолжал падать вплоть до 1999 г. (в 1993 г. он составлял 13,3 %, а в 1999 г. - 6,7 %). В Думе четвертого созыве доля женщин несколько выросла, достигнув 10 %, что, скорее всего, связано с гендерной политикой «Единой России»: во фракции единороссов 25 % женщин.
По уровню представительства женщин в парламенте Россия сегодня близка к Франции, но уступает многим другим странам Европы. В бундестаге ФРГ, например, 30 % женщин, а в шведском рикстаге - 45,3 %. И хотя удельный вес женщин в парламенте повсеместно ниже их доли в населении, разрыв между этими показателями в большинстве случаев не столь велик, как в России и во Франции.
Образовательный уровень. С точки зрения уровня образованности депутатов Россия превосходит большинство европейских стран. Если в среднем по Европе удельный вес парламентариев с университетским дипломом составляет 80-90 %, что в Думе четвертого созыва он достигает 98,2 %. Многие депутаты Думы имеют по 2-3 высших образования, а также ученые степени и звания (в пуле российских парламентариев - 37,8 % кандидатов и докторов наук).
Что касается профиля полученного депутатами образования, то здесь налицо определенный «естественнонаучный» уклон: среди российских
законодателей преобладают выпускники технических вузов (в среднем по созывам - 45,5 %). Впрочем, удельный вес обладателей гуманитарных дипломов лишь немногим ниже - 43,8 %. При этом бросается в глаза постепенное снижение доли депутатов с юридическим образованием (в 1993 г. она составляла 13,2 %; в 2003 г. - 10,1 %).
Следует отметить, что аналогичная тенденция прослеживается во многих европейских парламентах. Так, в бундестаге ФРГ доля парламентариев с юридическим образованием снизилась с 29% в 1976 г. до 19% в 1998 г. при одновременном росте удельного веса экономистов, социологов, специалистов в области политико-управленческих наук. По мнению экспертов, постепенное вытеснение юристов гуманитариями другого профиля связано с изменением самого характера законотворческой деятельности.
Этническая и конфессиональная принадлежность . Среди депутатов Госдумы доминируют представители русского этноса, хотя их доля заметно сократилась: с 81,4 % в 1993 г. до 72,2 % в 2003 г. Стабилен удельный вес русских лишь во фракции КПРФ (в среднем по созывам - 85 %), В провластных фракциях он упал с 82,4 % до 68,2 %, а в ЛДПР (выступавшей на выборах 2003 г. под лозунгом «Мы за русских, мы за бедных») - с 92,3 % (в 1995 г.) до 69,4 %.
Вопреки политической моде российские парламентарии не склонны демонстрировать свою религиозность: из 1823 депутатов постсоветских Дум верующими назвали себя всего 48. Это заметно отличает российский парламент от подавляющей части европейских легислатур. Особенно резким является различие с парламентами тех стран, где действуют партии, чья конфессиональная принадлежность зафиксирована уже на уровне названия (христианско-демократическая партия в Италии, христианско-демократический и христианско-социальный союзы в Германии и т.д.).
Социально-профессиональный состав. Вследствие упоминавшегося выше противоречия между демократизацией и профессионализацией парламентского представительства (см.: [5]), социальная композиция парламентов большинства европейских стран довольно слабо соотносится с социальной структурой соответствующих обществ: высшие страты представлены в них
непропорционально высоко, тогда как средний и низшие классы «недопредставлены». Например, в Национальном собрании Франции из низших слоев вышли лишь 3 % депутатов, хотя доля этих слоев в структуре населения приближается к 60 %. Не адекватно своему удельному весу представлены там и средние слои: при том что их доля в населении составляет 27 %, они контролируют всего 14 % парламентских мест (по состоянию на 1997 г.).
В российском парламенте прослеживаются сходные тенденции, хотя и в несколько иной форме. Единственная социальная категория, чей удельный вес в Думе примерно соответствует ее доле в обществе, - это представители госсектора, к которым сейчас относится порядка половины депутатского корпуса. Столь высокая представленность данной категории в составе парламента, по-видимому, обусловлена традиционным для нашей страны активным вмешательством государства во все сферы общественной жизни. Не случайно с повышением роли частного сектора в российской экономике этот показатель стал снижаться (с 60 % в 1993 г. до 50,6 % в 2003 г.) *.
Весьма симптоматичным выглядит резкое - почти в 11 раз - падение Государственной Думе числа «стих воротничков»: с 2,4 % в 1993 г. до 0,22 % в 2003 г. Снизился и уровень представительства добывающих отраслей промышленности и сельского хозяйства - с 7-8 % в 1993 - 1995 гг. до 5 % в 2003 г. Иными словами, в России, как и в других странах Европы, представленность
* При исследовании этнического и конфессионального состава Госдумы мы исходили из самоидентификации депутатов, поэтому приводимые ниже цифры могут не совсем точно отражать реальную ситуацию.
Отметим, что в целом по Европе изменение представительства госсектора имело противоположный «знак»: по мере становления государства всеобщего благосостояния доля депутатов, принадлежавших к госсектору, возрастала, приблизившись в ряде стран (в частности, в Германии) к отметке в 50 %.
данных социальных страт в парламенте более чем на порядок ниже их доли в составе населения*.
Если обратиться к динамике изменений в составе отечественного депутатского корпуса, то здесь, прежде всего, бросается в глаза существенное увеличение удельного веса двух социальных категорий - военных и группы, которую мы условно назвали «предприниматели и управленцы различного уровня». Доля военных в Думе выросла с 3,9 % в 1993 г. до 11,06 % в 2003 г., т.е. почти в 3 раза. Было бы ошибкой, однако, видеть в «силовиках» безусловных лоббистов ВПК. Анализ голосований в Госдуме представителей данной категории не обнаруживает жесткой зависимости их политических симпатий от профессиональной биографии. Более того, бывшие военные нередко оказываются ставленниками финансовых групп, использующих их символический капитал в лоббистских целях. Все это показывает, что ведущиеся в последнее время разговоры о господстве милитократии не имеют под собой достаточных оснований. Активное проникновение «силовиков» в управленческие структуры не влечет за собой (во всяком случае - пока) ни утверждения в них соответствующей идеологии, ни переориентации их на защиту специфически армейских интересов. Следует также учитывать, что по степени влияния военные заметно уступают бизнесу.
Хотя рост представительства менеджмента и бизнеса в парламенте не столь впечатляющ, как у «силовиков» (за период с 1993 г. по 2003 г. оно увеличилось в полтора раза - с 28,8 % до 44,4 %), удельный вес этой категории, как мы видим, чрезвычайно высок . Можно даже сказать, что по этому показателю Россия не имеет себе равных. Она оставила далеко позади даже прежних «рекордсменов» -Великобританию , где в 1990-х годах доля менеджеров и предпринимателей достигала 30-35%, и Францию, где она поднималась (в конце 1990-х годов) до 25 %. В среднем же по Европе этот показатель гораздо скромнее - около 12 %.
Важно отметить, что увеличение представительства данной группы продолжилось и после начала «дела ЮКОСа», которое было расценено многими наблюдателями как наступление государства на крупный бизнес. Не сказалось на ее позициях и вытеснение за переделы парламента партий, представлявших интересы бизнеса в Думах прежнего созыва. В то же время увеличение ее доли во фракции «Единой России» свидетельствует о заметном сдвиге в политических ориентациях бизнеса и изменении его отношений с политическим классом.
Высокий удельный вес управленцев в Думе, по-видимому, обусловлен своеобразной инерцией, сложившейся еще в советские годы привычкой к присутствию в органах законодательной власти «руководства»*’ . Что же касается предпринимателей, то их интерес к думской деятельности, скорее всего, объясняется
Косвенным подтверждением «недопредставленности» в Думе низших страт может служить и высокий образовательный уровень депутатов, намного превосходящий средний по стране.
Подчеркнем, что речь в данном случае идет в первую очередь о крупном бизнесе. Представительство среднего и малого бизнеса в Государственной Думе незначительно -порядка 1,5%, что примерно соответствует среднеевропейским показателям (в Национальном собрании Франции 1999 г. - около 2 %).
**♦
Интересно, что Великобритания превосходит другие страны и по уровню представленности в парламенте выходцев из рабочего класса.
В пользу данного заключения говорит, в частности, тот факт, что, несмотря на существенное обновление депутатского корпуса, среди избранных в 1990 г. народных депутатов РСФСР оказалось 78,2 % управленцев (см.: [22]).
решающей ролью парламента в создании юридической базы функционирования рыночной экономики, а также в распределении бюджетных средств. Характерной чертой прошедшего десятилетия стало стремление крупных корпораций обеспечить себе непосредственное представительство в Думе (см.: [13])*.
Приведенные данные позволяют утверждать: с точки зрения влияния крупного капитала на политический процесс последнее десятилетие с небольшим не имеет аналогов в отечественной истории . Даже в период промышленного подъема рубежа XIX - XX вв. деловой класс так и не сумел стать ведущей силой российской политики, что не в последнюю очередь обусловливалось его зависимостью от государства. «Протекционизм был, конечно, необходимой теплицей для русской промышленности. Но в ее банной температуре атрофировалась политическая воля», - писал в этой связи известный мыслитель русского зарубежья Г. Федотов [21, с. 152].
«Звездным часом» нового российского экономического класса, безусловно, были 1990-е годы. В этот период доминировавшая прежде политика была потеснена экономикой, и политическая власть предстала объектом соперничества конкурирующих экономических структур. После избрания В. Путина президентом РФ ситуация существенно изменилась - правила игры сегодня задает политическая власть в лице главы государства, - однако политическое представительство крупного бизнеса в стенах Думы осталось весьма ощутимым.
Уровень преемственности депутатского корпуса. В большинстве европейских стран средний уровень обновления национальных легислатур составляет порядка 20-30 %. Иначе говоря, после очередных парламентских выборов большинство депутатов сохраняют свои мандаты, обретая, тем образом, политический опыт, который помогает им добиться переизбрания [23, р. 505]. Тенденция к преемственности в формировании пула парламентариев постепенно складывается и в России. Удельный вес переизбранных депутатов вырос с 33,5 % (в Думе второго созыва) до 49,4 % (в нынешнем составе Думы). Тот факт, что «старожилы» составляют сегодня половину депутатского корпуса, свидетельствует об образовании социальной категории, для которой политика стала профессией, а депутатская зарплата - важнейшим источником дохода .
Набольшую степень преемственности демонстрирует КПРФ: 63,8 % членов ее фракции участвуют в работе уже четвертого созыва Думы. Применительно к «партиям власти» этот показатель вдвое ниже - 35,1 %, что во многом связано с
Сходные тенденции прослеживаются и на региональном уровне. Согласно данным, полученным в ходе реализации проекта «Самые влиятельные люди России», бизнес контролирует от трети до двух третей мест в Законодательных Собраниях субъектов РФ (см.: [2]).
** В российских условиях о доминировании экономики по отношению к политике можно говорить лишь применительно к аристократическим республикам Великого Новгорода и Пскова (XIV - XV вв.), где крупные торговые дома оказывали сильное влияние на решения вечевых собраний. (Именно это и заставило В.Ключевского охарактеризовать новгородскую демократию как «поддельную» и «фиктивную» [7, с. 414].)
Именно важнейшим, а не единственным, поскольку, несмотря на закон, запрещающий совмещение депутатства с коммерческой деятельностью, многие парламентарии сумели не только сохранить прежние источники дохода, но и обзавестись новыми.
численным «разрастанием» провластной фракции. Высокий уровень обновления данной фракции объясняется также неоднократными изменениями в организационной форме «партии власти»: не случайно в 1999 г., с появлением «Единства», ее состав обновился на 81,3 %. Как бы то ни было, очевидно одно: пополнение провластных фракций происходит за счет лиц, не участвовавших ранее в профессиональной политике и видящих в парламентской карьере прежде всего средство укрепления позиций в основной сфере своей деятельности (прежде всего в бизнесе и государственном управлении).
Политический опыт. При оценке политического опыта нынешнего поколения думцев необходимо учитывать, что он мог быть приобретен ими не только в постсоветский, но и в советский период. Если говорить о советском опыте, то приоритетное значение для российских парламентариев имеет опыт работы в партийных, общественных, профсоюзных организациях (т.е. навыки политического лидерства): в среднем по четырем созывам им обладали 30 % депутатов. Далее следует опыт работы в местных и региональных органах власти (25 %), а затем -опыт парламентской деятельности (17,7%). Слабее всего представлены в Думе носители номенклатурного опыта (15,5%), особенно - опыта работы в правительстве (6,6 %). При этом налицо тенденция к снижению роли всех видов советского политического опыта как условия успешной парламентской карьеры .
Примерно таким же является соотношение различных составляющих постсоветского политического опыта. Единственное исключение - опыт парламентской деятельности, сразу же выдвинувшийся на первое место: как уже говорилось, уже в Думе второго созыва он имелся более чем у трети депутатского корпуса, а сегодня - почти у половины. На втором месте - опыт партийной и общественной деятельности (порядка 30 %), на третьем -политический опыт регионального и/или местного уровня (около 20 %) . Опыт работы в постсоветских управленческих структурах занимает последнее место, причем его значимость падает: за период с 1993 по 2003 г. доля обладающих им парламентариев сократилась почти в 2 раза (с 9,3 % до 5,1 %).
Партийно-политическое представительство. Формально в России, как и в других странах Европы, партии являются основным (а с 2007 г. станут и единственным) каналом парламентского рекрутирования. Однако при внимательном рассмотрении такое соответствие российских реалий общеевропейским оказывается сугубо внешним. В Европе, где партии выступают в роли социального лифта, возносящего своих членов к вершинам парламентского Олимпа, ключевые позиции в своих партиях занимают в среднем 16-18% парламентариев. В России же удельный вес партийных функционеров в Думе составляет около 10 %, а партийная принадлежность депутатов часто носит ситуативный и конъюнктурный характер.
Весьма показательны в этом плане высокие темпы изменения партийной структуры парламента, парадоксальным образом сочетающиеся со значительной персональной преемственностью его состава. Склонность к колебанию в соответствии с колебаниями «генеральной линии» демонстрируют многие
* Не исключено, что в основе данной тенденции лежит возрастной фактор - чем дальше в прошлое уходят советские времена, тем меньше остается деятелей той эпохи, способных принимать активное участие в политической жизни.
Отметим, что в среднем по Европе подобным опытом обладает свыше 40 % депутатов национальных легислатур.
российские парламентарии. В составе нынешней Думы есть депутаты, уже трижды менявшие свою партийную принадлежность.
«Фирменным знаком» российской многопартийности является устойчивое воспроизводство так называемых «партий власти» . В Думе первого созыва в этом качестве выступали «Выбор России» и «ПРЕСС», в Думе второго созыва - «НДР», в Думе третьего созыва - «Единство», в Думе четвертого созыва - «Единая Россия». Более того, с конца 1990-х годов можно говорить об отчетливо выраженной тенденции к разрастанию провластных фракций: если в Думах созыва 1993 и 1995 гг. их доля составляла менее 20 %, то в 1999 г. она выросла до 32,4 %, а в 2003 г. -до 67,3 %. В настоящее время «Единая Россия» располагает в Думе квалифицированным большинством и патронирует все 29 парламентских комитетов. Подобный сдвиг в расстановке сил внутри парламента привел к существенному изменению его политического профиля: из оппонента
исполнительной власти Государственная Дума превратилась в преданного ее сторонника.
Скачкообразный рост численности провластных фракций в сочетании с сокращением доли госслужащих высшего эшелона в нижней палате (с 13,3 % в 1993 г. до 6,1 % в 2003 г.) косвенно свидетельствует об изменении тактики бюрократии в продвижении своих интересов. Интересы бюрократии реализуются сегодня не столько посредством непосредственного представительства, сколько через влияние на процессы парламентского рекрутирования.
Территориальное представительство.
Одной из особенностей современного российского парламентаризма является слабая укорененность депутатов в регионах. Более чем у четверти парламентариев место избрания не совпадает с местом проживания или рождения (в 1993 г. их доля составляла 31,51 %, в 2003 г. - 27,7%). Такая ситуация, скорее всего, объясняется неукорененностью российских партий, вследствие чего их шансы на успех нередко напрямую зависят от присутствия в партийном списке известных политиков федерального уровня. С переходом к пропорциональной системе данная тенденция может усилиться.
В настоящее время наиболее выраженным «космополитом» является ЛДПР. Не случайно кандидаты от этой партии демонстрируют крайне низкие показатели на выборах по одномандатным округам. Очень высока доля депутатов, избранных от «чужой» территории, и во фракции «Родины».
На противоположном полюсе располагаются внепартийные депутаты, основой электорального успеха которых чаще всего служит региональный лоббизм. Не исключено, что именно благодаря инкорпорации значительной части «независимых» в «Единую Россию», в провластной фракции резко возросла доля депутатов, тесно связанных с регионами (с 14,4 % в 1999 г. до 30,1 % в 2003 г.).
Суммируя вышесказанное, можно констатировать, что, несмотря на близость российского депутатского корпуса к европейским аналогам, его формирование определяется совсем иными принципами. Если в большинстве
Истоки данного феномена, вне всякого сомнения, кроются в рассмотренной выше традиции доминирования «верховной» власти, персонифицированной в фигуре главы государства (см.: [5]).
стран Европы доминирующую роль играет партийно-политическое и, отчасти, территориальное представительство, то в России - функциональное*.
* * *
Как показывает проведенный анализ, развитие парламентаризма в России сегодня во многом определяется теми же тенденциями, что и в других странах Европы. Наряду с тенденцией к профессионализации парламентской деятельности, к ним относится и тенденция к воспроизводству традиционных моделей парламентского представительства, действие которой в немалой степени обусловливает специфику современного российского парламентаризма.
Главное отличие отечественного парламентаризма от среднеевропейского заключается в уровне политического влияния парламента: по этому показателю Государственная Дума существенно уступает легислатурам не только парламентских, но и ряда президентских республик. Выше уже говорилось, что глубинной причиной такого положения вещей является российская традиция «четырехзвенного» разделения властей при доминировании «верховной» власти. Однако в низведение Думы до ее нынешнего состояния внесли свой вклад и ситуативные факторы, важнейший из которых заключался в том, ни российская политическая элигга, ни конкуренты России за ее пределами не были заинтересованы в формировании эффективной представительной власти в стране. Отечественной элите реальное представительство массовых слоев населения могло помешать осуществить «правильную приватизацию», а влиятельным зарубежным конкурентам России -добиться ослабления ее позиций и влияния в мире. Ведь, как известно, в политике действуют не столько ценности, сколько интересы.
Как это ни парадоксально, но Россия с ее неэффективным парламентом неожиданно оказалась сегодня в «авангарде мирового развития». Снижение роли традиционных институтов и механизмов представительной демократии (партий, выборов, парламентов) при одновременном укреплении позиций исполнительной власти отмечается в последние годы во всем мире. В сочетании с феноменом медиатизации политики эта общемировая тенденция представляет собой серьезный вызов парламентаризму, в том числе и российскому.
Литература
1. Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.
2. Гаман-Гопутвина О.В. (ред.) Самые влиятельные люди России. Политические и экономические элиты российских регионов. - М., 2004.
3. Гаман-Голутвша О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. - М., 2006; лууто.£атап1 .narod.ru.
4. Гомеров И. Государство и государственная власть. - М., 2002.
5. Государственная Дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. Сессия пятая. - Пг., 1916.
6. Дан Ф.И. Выборы в Государственную Думу по положению 3 июня 1907 г. (Разъяснение избирательного закона). - СПб., 1912.
7. Ключевский В. 1993. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. - М., 1993.-Кн. 1.
Обоснованность этого вывода подтверждают и исследования С. Перегудова (см.: [14,15]).
8. Ковлер А. Какое президентство легитимно в России? // Этика успеха. - 1996. -Вып. 5.
9. Медушевский А. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1998.
10. Независимая газета. -30.09.1994.
11. Пайпс Р. Русская революция. - М., 1994. ~ Т. 1.
12. Палеолог М. Царская Россия накануне революции. - М., 1991.
13. Перегудов С. Корпорации. Общество. Государство. - СПб., 2003.
14. Перегудов С. Корпоративный капитал в мировой и российской политике. - М., 2005.
15. Перегудов С. Можно ли считать Россию корпоративным государством? // Независимая газета. - 10.03.2006.
16. Представительная власть в России: история и современность. - М., 2004.
17. Россия в условиях трансформаций. Историко-методологический семинар. - М., 2002. - Вып. 20.
18. Россия в условиях трансформаций. Историко-методологический семинар. - М., 2005. - Вып. 1.
19. Салмин А. М. Легальность, легитимность и правопреемство как проблема сегодняшней российской государственности. Приглашение к дискуссии // Полития. -1998.-№ 1.
20. Смирнов А. Государственная Дума Российской империи. 1906 - 1917. - М., 1998.
21. Федотов Г. Судьба и грехи России. - СПб., 1992. - Т. 1.
22. Шейнис В. Взлет и падение парламента. - М., 2005. - Т. 1.
23. Best Я, Cotta М. (eds.). Parliamentary Representation in Europe 1848 - 2000. Legislative Recruitment and Careers in Eleven European Countries. - Oxford., 2000.
24. Blondel J. and Thiebault J.-L. The Profession of Government Ministers in Western Europe. - London: Macmillan, 1991.
25. Birch A. Representation. - L., 1971.
26. Czudnowski M. (ed). Does Who Governs Matter? - De Kalb., 1982.
27. Dahl R. Dilemmas of Pluralist Democracy. -New Haven: Yale Univ., 1982.
28. LinzJ. The Perils ofPresidentialism // Journal of Democracy. - 1990. - Vol. 1. - № 1.
29. Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modem Democracy. - N.Y., L., 1968.
30. Sartori G. Theory of Democracy Revised. - Chatham, NJ., 1987. - Vol. I.
31. Schmitter Ph., Karl T. What Democracy is ...and is not // Journal of Democracy. -1991.-Vol. 2.-№3.
THE RUSSIAN PARLIAMENTARISM:
HISTORY AND THE PRESENT-DAY
O.V. Gaman-Golutvina
The Department of Applied Analysis of International Problems
The Moscow State Institute of International Relations Vemadskogo prospect 76, 119454, Moscow, Russia
The article is devoted to the analysis of features and specificity of parliamentarism in Russia. The author analyzes evolution of Russian parliamentarism, personal structure of the representative bodies, emphasizes common and especial of Russian parliamentary tradition in the European context.
