CC BY
118
Вопросы конституционного и финансового права
КРИЗИС РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИИ
© Шишкин С. И., Лаврик М. А., 2008
Шишкин С. И. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Юридического института ИГУ;
Лаврик М. А. — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
1. Парламентаризм: понятие и мировые тенденции.
Одной из признанных ценностей современного конституционализма является парламентаризм, занимающий особое место в демократическом правовом государстве, базирующемся на принципе разделения властей. Несмотря на наличие разного рода проблем, связанных с организацией и функционированием парламентов, адекватной замены парламентаризму современные политическая и юридическая наука и практика предложить не могут.
Под парламентом понимается представительный орган, осуществляющий законодательную власть. Сам термин «парламент» происходит от латинского раг1аге — говорить. Нередко указывают и от французского раг1ег, которое тоже означает «говорить»1. Таким образом, этимологически в названии данного органа подчеркнута специфика принятия решений только после предварительного обсуждения2.
Родиной парламента считается Англия, где в XIII в. бароны добились первых ограничений абсолютной власти короля и создания собрания для обсуждения важнейших государственных вопросов. Подобные сословно-представительные учреждения возникли затем во Франции, Испании, Польше и других странах. В XIX — начале ХХ вв. парламентские учреждения появились в большинстве стран Европы и Латинской Америки. В России первое собственно парламентское учреждение появилось с большим опозданием — после издания царского манифеста от 17 октября 1905 г.3
Парламенты в разных странах называются по-разному: в США и странах Латинской Америки — Конгресс, в России — Федеральное Собрание, в Швеции — Ригсдаг, в Норвегии — Стортинг, в Армении — Национальное собрание, в Украине — Верховная рада, в Азербайджане — Милли меджлис4, но объединяет их представительный характер организации и законотворчество как основная функция.
Производному от слова «парламент» термину «парламентаризм» в науке придается разный смысл. Так, в «Юридической энциклопедии» под редакцией М. Ю. Тихомирова парламентаризм (англ. ратНатепЬаНатзт) определяется как система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента5. Однако это только один из вариантов толкования рассматриваемого термина, и следует согласиться с Н. В. Онишко, что парламентаризм понимается в следующих смысловых значениях:
1) верховенство парламента в системе государственных органов (в парламентарных монархиях и республиках);
2) наличие реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима;
3) наличие парламента как независимого органа, хотя и ограниченного в своей деятельности (в этом смысле рассматриваются проблемы современной государственности независимо от типа политического режима);
4) идея коллегиального выборного представительного органа в историческом плане — с древности до наших дней6.
В данной статье парламентаризм рассматривается, прежде всего, во втором и в третьем из представленных выше значений. То есть при указании на то, что государство признает парламентаризм в качестве составной части организации своего механизма, предполагается, что такой парламентаризм реально функционирует (второе значение) или формально провозглашается, однако имеется ряд проблем с воплощением идеи парламентаризма на практике (третье значение).
Применительно к первому значению понятия «парламентаризм», предполагающему привилегированное положение парламента, а также к парламентаризму в историческом срезе как к идее выборного коллегиального органа (четвертое значение) необходимо сделать ряд оговорок. Прежде всего, отметим, что даже в странах, где изначально культивировалась идея верховенства парламента, она не привела к абсолютизации данного принципа.. Так, после того как в период гражданской войны в Англии парламент функционировал в качестве исполнительной власти (так называемый Долгий Парламент) и оставил после себя столь плохую память, что, когда англичане во время «Славной Революции» (1689) почти два столетия спустя, изгнали Стюартов, казалось немыслимым вновь дать парламенту исключительную верховную власть, нужно было срочно найти короля7.
Произвол английского парламента, все же уверовавшего в тезис о парламентском всемогуществе, был стимулом для ограничения полномочий парламента при конструировании Конституции США8.
ХХ столетие в истории парламентаризма характеризуется порой кардинальной сменой представлений о нем. Парламентаризм как буржуазный принцип отвергался совет-
ским государственным строительством. Недовольство бездеятельностью парламентов начала ХХ в. привело к упразднению данного института в нацистской Германии, а в фашистской Италии ему противопоставили корпоративную альтернативу (законодательный орган существует, но сформирован он не по принципу народного представительства, а состоит из делегатов профессиональных групп, которые, по образному выражению А. Шайо, осуществляют законодательство по принципу «доверь козлу капусту»9). В качестве ответной реакции на антипарламентские действия диктатур многие государства после 1945 г. возвращаются к идее парламента, однако стремятся уменьшить прежнее бессилие парламентов и рационализировать их деятельность.
В 90-е гг. на постсоветском пространстве происходит повсеместное создание или реставрирование парламентских систем, которые, однако, достаточно быстро или преобразовались в президентские режимы или привели к диктатуре парламентов, неограниченных в должной мере эффективной системой разделения властей.
Профессор Энхбаатар Чимид приводит следующие весьма наглядные примеры. В 1993 г. в Казахстане была принята Конституция, установившая парламентскую форму правления, тем не менее, всего через два года с принятием новой Конституции в стране установился президентский режим10. В Конституции Монголии отсутствует основание для роспуска парламента президентом, что на практике привело к перекосу всего государственного механизма, когда парламент диктует свою волю другим ветвям власти, и не обеспечено реальное разделение властей11.
Но даже в тех странах, которые сейчас считаются государствами с развитой демократией, в сфере парламентаризма отмечаются некоторые негативные явления. Так, профессор А. Фосскуле отмечает, что в ФРГ имеет место «эрозия парламентской системы», которая выражается, в частности, в принятии политических решений вне парламента, в доминировании Правительства, сильной позиции партий, «депленарти-зации» (определение содержания политики находится в руках небольших групп и соответствующих комитетов), влиянии союзов и неправительственных организаций, в усилении органов Европейского Союза, в осознанном отказе от регулирования12. Парла-
ментаризм в Германии характеризуется также через такие категории, как «канцлерская демократия» и «партийное государство»13.
Указанные проблемы характерны не только для Германии, но и для современного парламентаризма как явления. В науке отмечается усиление позиций исполнительной власти, фактическая монополизация политического процесса партиями, развитие общественных объединений, представляющих альтернативу парламентам, не всегда конструктивная деятельность оппозиции14.
В этой связи рядом ученых предлагается так называемое реалистичное понимание парламентаризма, то есть необходимость отказа от идеалистических представлений о публичных парламентских дебатах как оплотах парламентской демократии, необходимость признания партийно-политической скрытой иерархии, наличия неформальных структур. Тем не менее, подчеркивается, что ослабление власти парламента зависит от самого парламента, который должен оказывать противодействие указанным тенденциям. А это уже не вопрос права, а элемент политической культуры15.
В контексте вышеизложенного представляется весьма ценным следующий общетеоретический подход к пониманию современного парламентаризма, изложенный А. Д. Керимовым. Ученый предлагает рассматривать структурирование парламентаризма на трех уровнях:
1) на собственно парламентском уровне (на уровне самого законодательного органа);
2) на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами;
3) на уровне политической, правовой и вообще культуры данного общества.
Причем каждый уровень должен характеризоваться определенными условиями:
1) без парламента нет парламентаризма, но парламент это не любое учреждение, а лишь институт, представляющий весь народ и функционирующий в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями парламентаризма;
2) парламент должен не чисто формально, а реально осуществлять свои функции, действительно участвовать в определении и осуществлении внутренней и внешней политики;
3) парламентаризм фактически возможен, когда интеллектуальный уровень большинства позволяет рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление, пусть и не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное16.
Таким образом, парламентаризм представляющий собой такую организацию власти, при которой реально функционирует представительный орган, осуществляющий, прежде всего, законодательные полномочия, является частью наследия мирового конституционализма, и, пройдя значительный путь эволюции от деятельности сословно-представительных органов к современному пониманию, является достаточно динамичной категорией современной политико-правовой жизни, реагирующей (иногда болезненно) на вызовы времени.
2. Особенности российского парламентаризма.
Как уже было отмечено, создание первого российского парламента пришлось на 1905 г., что произошло со значительным опозданием по отношению к общемировым тенденциям. В 2005, 2006 гг. в России прошел ряд мероприятий в виде торжественных приемов, конференций, круглых столов, посвященных столетию российского парламентаризма. Отметим, что столетие это условное, так как в советский период парламентаризм как идея отвергался, а существующий парламент — Федеральное Собрание — учрежден актами президентской реформы осени 1993 г. и Конституцией, принятой всенародным голосованием в декабре того же года17.
В научном сообществе отмечается ряд проблем современного российского парламентаризма, в частности, низкое качество принимаемых законов, вопросы адекватности порядка формирования Совета Федерации и Государственной Думы идеям демократического правового и федеративного государства, обсуждается вопрос о разработке закона о Федеральном Собрании18.
Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995—1999 гг. составило 741 (из них 5 — ФКЗ); в 1999 - 2003 гг. - 772 (из них 18 -ФКЗ); с 2004 г. по 1 октября 2005 г. — 355 (из них 11 - ФКЗ) и по состоянию на 21 мая 2007 г. число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составило 850 наименований19.
Но исследователи отмечают, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулиро-
вания и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы.
Так, Т. Я. Хабриева указывает, что за период с 1 января по 30 сентября 2005 г. Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 7 % — это законы, имеющие собственный предмет правового регулирования, а 74 % - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 г. была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов — 20 новых (8 %), 160 (71 %) — законы о внесении дополнений, приостановлении, отмене действующих законов20.
В качестве одного из факторов-причин сложившейся ситуации называется, в частности, дефицит многопартийности и политической конкуренции, проявившийся таким образом в законотворческом процессе.
Заслуживающим внимание представляется подход Ж. Овсепян к исследованию проблем парламентаризма в России, которая предложила проверить идентичность теоретических признаков парламента Федеральному Собранию России:
1. Парламенты - это представительные учреждения власти. Теоретически парламент должен быть точным подобием народа, «зеркалом нации», а это возможно только при эффективном законодательстве о выборах и партиях и его продуктивной практике.
2. Парламенты - это исключительно коллегиальные органы власти, институты, для которых характерна широкая коллегиальность обсуждения, принятие решений на основе конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений.
3. Парламенты - это не только представительные и коллегиальные, но и выборные органы. Назначение сверху ни при каких обстоятельствах не может создать депутатского мандата.
4. Парламенты наделены непосредственными, а не производными полномочиями. Объем и содержание компетенции парламента формируются народом или самим парламентом.
5. Действует в механизме разделения властей как носитель законодательной власти.
6. Должны строго соблюдаться правила надлежащей правовой процедуры.
7. Осуществление наряду с законодательной еще и контрольной функции.
8. Основной по значимости признак -многопартийность. Иначе это не парламент, а лишь законоголосующая (законосовещательная) коллегия при главе государства.
9. Двухпалатность, прежде всего, в фе-
21
деративных государствах21.
И даже при самом первом, беглом сопоставлении указанных признаков парламента с российским Федеральным Собранием вырисовывается некоторое несоответствие отечественного парламентаризма теоретическим конструкциям, в частности, по критериям надлежащего представительства всех групп общества, широкой дискуссионности и многопартийности. В этой связи, созданная в 2005 г. Общественная палата22 пытается компенсировать некоторую ущербность российского парламента, но нельзя забывать, что это не орган власти, наделенный полномочиями, а институт для развития гражданского общества, причем такой, который может в некоторых случаях осуществить экспертизу законов о поправках к Конституции, но никогда не может высказываться в отношении указов Президента.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»23 от 18 мая 2005 г. депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Причем согласно ч. 7 ст. 82 указанного закона к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
В литературе отмечается, что действовавшей до 2005 г. избирательной системе были присущи, по крайней мере, два бесспорных плюса:
1) фактически впервые в российской истории пирамида власти, всегда строившаяся сверху вниз и уже по этой причине дистанцированная от общества, стала трансформироваться в демократическом направлении;
2) создавались условия для развития гражданственности у населения24.
Изменение партийной и избирательной систем в России обосновывалось со стороны власти, в частности, ссылкой на аналогичное законодательство ряда государств, с том числе, США и стран Европы. Но сле-
дует согласиться с выводом Я. А. Пляйса о том, что в переходных обществах, в том числе и в российском, «основной задачей является формирование устойчивого фундамента демократии, а не только о воспроизводстве демократических механизмов, как это имеет место в развитых странах»25.
В то же время, ряд исследователей отмечает, что по мере развития общества политическая деятельность становится все более профессиональной, а участие граждан в политике сводится по сути дела к акту голосования, в этой связи демократизация и профессионализация в сфере публичной политики находятся в параллельном, а иногда и в чем-то в конфронтационном взаимодействии и развитии26.
И еще раз возвращаясь к общемировым тенденциях необходимо отметить, что проблема функционирования парламентаризма в условиях формирования партийных систем является достаточно важной и не нашедшей окончательного бесконфликтного разрешения. Венгерский ученый А. Шайо задается вопросом: «Какой смысл говорить о представительстве народа там, где депутат представляет партийный курс, где не дают заговорить даже его совести, в которой «нация» хоть как-то могла бы проявиться?»27 Так же исследователь отмечает: «Партия — это все, личность — ничто. Таков финал исторической карьеры института, призванного быть самым демократичным.... Вопреки всем легендам и мифу XVIII в. о народном представительстве, в действительности парламентарий ничего не решает, а решает лишь парламент в целом»28. В этой связи необходимо согласиться с мнением профессора Н. Э. Шишкиной, которая указывает, что «переход на полную пропорциональную систему, особенно в условиях недостаточной развитости многопартийной системы в обществе, по сути, означает обезличивание выборов» и в целях демократизации сложившейся системы необходимо развитие ряда смежных с избирательным процессом институтов, в частности, института «прай-мериз»29.
Для завершения характеристики современного российского парламентаризма необходимо отметить один аспект в формировании верхней палаты парламента - Совета Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого
субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Согласно ст. 4 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий30. И это при том, что в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации31. Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится, в частности, утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности32.
В свете вышеизложенного следует согласиться с высказанными в науке предположениями относительно российского парламентаризма, что «сегодня мы имеем дело с неполноценной представительной властью и она, эта власть, является фактически придатком исполнительной власти»33. Утешает тот факт, что подобные явления характерны и для развития парламентаризма в других странах, однако, юность отечественного конституционализма в данном случае является отягчающим обстоятельством современных реформ.
3. Региональный парламентаризм.
Один из основоположников теории представительного правления Дж. Ст. Милль отмечал, что национальный парламент «употребляет верховную власть государства на то, чтобы разрубать разные мелкие узел-
ки, тогда как могут быть другие хорошие средства их развязывать. Огромное количество частных дел, которое отнимает и время, и мысль у парламента, отвлекая его от прямой обязанности быть думою нации, признано всеми мыслителями и наблюдателями как серьезное зло, и что еще хуже, это зло возрастает»34. В этой связи региональные парламенты призваны решить вопросы регионов, не прибегая к помощи общегосударственного парламента. Особенно этот тезис важен в условиях федерализма, когда субъект федерации осуществляет государственную власть, в том числе и законодательную ее составляющую.
В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 2 устанавливает, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 4 рассматриваемого закона наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов признана
однопалатная структура законодательного органа. Только в четырех субъектах федерации созданы двухпалатные региональные парламенты (Государственный Совет - Ха-сэ Республики Адыгея, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Верховный Хурал Республики Тыва, Законодательное Собрание Свердловской области)35.
Наименования законодательных (представительных) органов власти весьма разнообразны: Законодательное Собрание
(Иркутская область), Государственный Совет (Республика Коми), Государственное Собрание (Республика Алтай), Народное Собрание (Дагестан), Парламент (Республика Калмыкия), Верховный Совет (Республика Хакасия), Совет народных депутатов (Алтайский край), Государственная Дума (Ставропольский край), Областная Дума (Белгородская область). Используются также и наименования на используемых в субъектах языках (Народный Хурал в Республике Бурятия, Ил Тумэн в Республике Саха (Якутия)36.
Большинство субъектов РФ свои законодательные органы парламентами не именуют. Причина этого не только в отсутствии в субъектах РФ традиций парламентаризма и достаточного осознания депутатами роли законодательных органов в государственной и общественной жизни, но и в отсутствии единой точки зрения среди ученых. Согласимся с мнением авторов учебного пособия «Парламентское право России» о том, что, то место, которое занимают законодательные органы субъектов Российской Федерации в системе разделения властей, порядок их формирования и осуществление ряда функций позволяют именовать их пар-ламентами37.
Несмотря на то, что федеральным законодательством устанавливаются общие принципы организации власти в субъектах, следует признать, что федеральные нормы оставляют субъектам не такую и большую свободу в усмотрении, достаточно детально регламентируя многие моменты. Указанная практика поддержана и со стороны конституционной юстиции. Согласно позиции И. А. Конюховой и И. А. Алешковой, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна быть основана, во-первых, на большей дис-позитивности в регулировании органов государственной власти субъектов РФ и, во-вторых, на подробной регламентации зако-
нодательством субъектов РФ вопросов, обеспечивающих адаптацию федеральных стандартов к региональной специфике38.
Учитывая, что в своей организации и деятельности региональные парламенты связаны не только волей населения соответствующего субъекта, но и федеральными установлениями, тем не менее, следует оценивать их на предмет соответствия идеям парламентаризма исходя из изложенных ранее критериев.
И в этой связи опять же возникают достаточно спорные моменты, особенно с позиций необходимости максимально точного представления интересов населения субъекта и проведения надлежащих дискуссий при обсуждении базовых вопросов регионов.
В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.
Таким образом, если в 90-х и начале 2000-х гг. субъекты самостоятельно выбирали избирательную систему для формирования легислатур, то теперь выбор остался только между смешанной и пропорциональной системами, полностью мажоритарную систему избрания субъект установить не может.
Причем, необходимо отметить, что до установления указанных федеральных требований именно мажоритарная избирательная система была наиболее востребованной субъектами Российской Федерации. К началу 2003 г. в стране было только четыре региональных законодательных органа, избранных по пропорциональной или смешанной избирательной системе (Красноярский край, Калининградская, Свердловская и Псковская области)39.
Применение пропорциональной и смешанной систем на выборах легислатур субъектов приводит к следующим последствиям:
1) депутат из представителя народа превращается в партийного чиновника;
2) усложняется процедура сотрудничества между депутатами внутри парламента, особенно в контексте взаимоотношений между депутатами от округов и депутатов в составе списков партии;
3) появляется так называемая «сортность» депутатов, особую роль играют лидеры фракций и руководители оппозиции, нежели иные депутаты; указанное обстоятельство усиливается тем фактом, что в составе регионального парламента находятся как депутаты, осуществляющие свою деятельность на постоянной профессиональной основе, так и депутаты, работающие, так скажем «без отрыва от основной занятости»;
4) указанные факторы приводят к объективной сложности в отстаивании интересов округа депутатами, избранными по мажоритарной системе;
5) групповая мотивация депутатов при принятии решений не имеет территориальной привязки.
Созданная в 2007 г. Общественная палата Иркутской области, по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации, с одной стороны, является институтом для развития гражданского общества (и это официальная позиция), а с другой - элементом демократии и надлежащей дискуссии по наиболее злободневным вопросам в ситуации, когда региональный парламент, как платформа, изначально для этих дискуссий созданная, обеспечить их не в состоянии, в том числе и благодаря избирательной системе.
Таким образом, мы видим, что проблемы парламентаризма как явления, имеющие особую специфику в России, проявились и на уровне законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Следует учитывать, что представительность - это свойство парламента и именно этот аспект был предметом исследования, однако основным направлением деятельность парламента является законотворчество, и в данном разрезе проблема приобретает, возможно, еще более негативную окраску.
4. К вопросу о региональном законодательстве.
На основании проведенного авторами статьи анализа законов Иркутской области, принятых в период с 1994 по 2008 гг. (с использованием официального сайта Законо-
дательного собрания Иркутской области) можно сделать следующие замечания.
Первый созыв 1994—1996 гг.40:
Всего Законодательным собранием области принято 112 законов, в том числе, Устав Иркутской области41 и законы учредительного характера «Об учреждении должности Губернатора Иркутской области и вступлении в должность Губернатора Иркутской области»42, «О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской об-ласти»43, «О выборах Губернатора Иркутской области»44, «О выборах в органы местного самоуправления Иркутской области»45, «Об Уставной палате»46, «Об областном референдуме в Иркутской области»47, «О Контрольно-счетной палате области»48.
Также за два года легислатуры Законодательным собранием первого созыва приняты базовые акты в области финансового права, в частности, законы «О налоговой системе Иркутской области»49, «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области»50.
Среди других знаковых актов можно отметить такие законы как «О физической культуре и спорте»51, «О статусе областного центра Иркутской области»52 и Лесной кодекс Иркутской области53.
Было принято 28 законов о внесении изменений и дополнений в действующие акты (25 % от общего числа законов, принятых первым созывом).
Второй созыв 1996—2000 гг.и:
Всего принято 235 законов. В связи с развитием нормативно-правовой базы растет и удельный вес актов, которыми вносятся изменения и дополнения или признаются утратившими силу законы, принятые ранее. Число таких законов за время работы депутатов второго созыва достигло 97 (или 41 % от общего числа законов).
В то же время принимается ряд принципиальных для развития нормативно-правовой системы региона актов. Так, деятельность Законодательного собрания в этот период характеризуется значительным вкладом в развитие муниципального права области. В этой сфере принимаются законы «О местном самоуправлении в Иркутской области»55, «О муниципальных выборах в Иркутской области»56, «О муниципальной службе в Иркутской области»57, «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей областной государственной службы в Иркутской области»58.
Также необходимо отметить принятие законов «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области»59, «О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Иркутской области»60, «О мировых судьях в Иркутской области»61, «О не-дропользовании»62.
Третий созыв 2000—2004 гг.63:
Всего принято 293 закона. Более четко обозначена тенденция к увеличению числа законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.
В данный период можно отметить увеличение числа актов в социально-культурной сфере, в области экологии, в частности, это законы «О профилактике наркомании и токсикомании в Иркутской области»64, «Об охране труда в Иркутской области»65, «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области»66, «Об областной государственной поддержке средств массовой информации Иркутской области»67, «Об охране атмосферного воздуха в Иркутской области»68.
Четвертый созыв 2004—2008 гг.69:
Окончательные итоги работы Законодательного собрания четвертого созыва подводить рано, но можно сделать следующие выводы, актуальные на настоящий момент. На основании анализа данных официального сайта Законодательного собрания Иркутской области из 318 законов, приведенных в перечне сайта:
1) о внесении изменений и дополнений -147 законов (46 %);
2) о признании законов утратившими силу — 25 законов (8 %);
3) об упразднении отдельных населенных пунктов, о статусе и границах муниципальных образований (законы, представляющие собой перечисление географических наименований) — 38 законов (12 %);
4) о разграничении имущества между муниципальными образованиями и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — 17 законов (5 %);
5) собственно новое законодательство — 91 закон (29 %), среди которых, помимо прочего, периодически обязательные законы о бюджете, а также нормативные акты по типу «Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации областного государственного имущества на 2007 год»70;
«О порядке признания граждан малоимущими, порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях предоставления гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда в Иркутской области»71 и «О Почетной грамоте Законодательного собрания Иркутской области»72.
Среди нововведений региона можно отметить Общественную палату и Уполномоченного по правам человека. Уставный суд области так и не был создан.
По числу принятых нормативо-правовых актов именно четвертый созыв регионального парламента оказался наиболее продуктивным. Однако если рассмотреть содержательную сторону вопроса, то необходимо констатировать, что «пилотного», принципиального нового законодательства в области с 2004 г. все-таки не появилось.
Таким образом, за прошедшие четырнадцать лет регионального парламентаризма в Иркутской области создана необходимая правовая база для нормального функционирования региона в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством. В середине и конце 90-х гг. именно законодательство Иркутской области считалось во многом эталонным и модельным для ряда субъектов Российской Федерации. Вместе с тем опыт работы регионального парламента, выраженный в принятых им законах, свидетельствует о наличии тенденции к стагнации в развитии регионального законодательства, об отсутствии поисков принципиально новых подходов для совершенствования в регулировании общественных отношений.
В то же время указанная проблема характерна не только для Иркутской области, в других регионах тоже пора бить тревогу. Председатель Законодательного собрания Красноярского края А. В. Усс отмечает, что «поправочное законодательство» свидетельствует о том, что имел место выпуск законов недостаточно проработанных, не в полной мере совместимых с ранее принятыми законами, что связано со спешкой при их подготовке (факт принятия закона важнее его содержания)73.
Наряду с указанным обстоятельством негативное воздействие на региональный парламентаризм оказывает политика федераль-
ного центра, направленная на централизацию государственности. Как отмечает А. В. Усс, налицо фактически «дефицит законодательной компетенции» у представительных органов государственной власти субъектов, и с точки зрения практики можно спрогнозировать, что очень скоро . представительные органы власти субъектов Российской Федерации . столкнутся с резким сокращением законодательной активности»74.
Указанная проблема привлекает внимание не только российских ученых и практиков, но и зарубежных специалистов. Так, берлинский профессор, специалист в области конституционализма А. Бланкенагель посвятил одно из своих последних исследований поиску исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации. Исследователь отмечает, что Конституция подразумевает достаточно централизованную модель российского федерализма, не требуя, в частности, чтобы в Совет Федерации входили действительно влиятельные представители субъектов, своей судебной власти в субъектах фактически не существует, то есть на региональном уровне отсутствует третья ветвь власти, а действующее законодательство усугубляет и без того слабое положение субъектов, причем Конституционный Суд в целом ряде случаев «благословил» эту тенденцию75.
Основной вывод, к которому приходит исследователь — это недостаточная активность субъектов федерации, научного сообщества и российского общества в целом в обретении субъектами самостоятельных сфер деятельности: «Исчезнувшее может быть найдено, только если его искать. Может быть в Российской Федерации еще старательно не искали полномочий субъектов? Результатом подобного поиска стало бы значительное усиление федерализма, который мы по опыту должны рассматривать как адекватную форму организации государственности в России»76. А усиление основ федерализма, заключающееся именно в адекватной конструктивной децентрализации способно, возможно, стимулировать развитие регионального парламентаризма, между тем, процесс этот двунаправленный: региональные парламентарии должны способствовать развитию региона и как следствие российского федерализма, реализуя идею единства в разнообразии.
5. Категория кризиса в политико-правовом знании.
В современной отечественной науке конституционного права прямо вопрос о кризисе регионального парламентаризма не ставился. Постараемся разобраться с категорией «кризис» и ее применимостью к заявленной проблеме.
Само понятие «кризис» (от гр. кп$1$ — решение, поворотный пункт, исход) имеет множество смысловых оттенков: резкий, крутой перелом; тяжелое переходное состояние какого-либо процесса, социального института, сферы общества, общества в целом; смутное время, застой, крах; война и революция как крайнее проявление кризиса и др77. Использование этого термина достаточно широко: от кризиса среднего возраста до кризиса патриотизма, от упадка до возрождения, несомненно одно: этот термин используется для обозначения переломного периода в естественном процессе развития, способного дать разрешение трудной ситуации78.
В западной социологии и политологии конфликты, кризисы и их крайний случай — социальные взрывы — рассматриваются чаще всего как необходимые регуляторы общественного развития, позволяющие общественной системе перейти от нежизнеспособных форм развития к более эффективным. Эта позиция корреспондирует мнению античных мыслителей, которые понимали кризис как поворотный пункт, решающий момент в развитии общественного организма, ведущий либо к упадку, либо к возрождению. Согласимся с мнением К. В. Колычева, что, несмотря на наличие конструктивной оценки кризисных процессов, в интересах обеспечения безопасности личности, общества и государства акцент необходимо делать, прежде всего, на их деструктивной составляющей79.
Исходя из вышеизложенного, ситуацию, сложившуюся в современной России с региональными парламентами, можно назвать кризисной, проблемы возникли как с позиций представительной (в связи с реформой избирательной и партийной систем), так и законотворческой (в связи с централизацией федерализма и иными факторами) составляющих.
Выход из сложившейся, как и из любой другой кризисной ситуации, может быть либо в сторону дальнейшего упадка либо, во что хотелось бы верить, в сторону разви-
тия и позитивной эволюции регионального парламентаризма.
6. Кризис регионального парламентаризма: некоторые выводы.
Таким образом, можно констатировать кризис регионального парламентаризма в России, если под парламентаризмом понимать наличие реально функционирующих парламентов со всеми присущими им признаками.
Указанную констатацию можно прокомментировать так, что данное явление — это порождение ряда факторов и, прежде всего, непростой ситуацией с парламентами на всех уровнях:
1) во многих современных государствах, в том числе и тех, которые традиционно считаются государствами с развитыми демократическими традициями, проявляются факторы, которые приводят к ослабеванию роли законодательных (представительных) органов: доминирование президентов и правительств, усиление партий, «депленариза-ция» в принятии решений, влияние неправительственных организаций, участие в межгосударственном сотрудничестве, принятие политических решений внешними экспертными органами, осознанный отказ парламентов от регулирования;
2) в России изложенные выше факторы усугубляются слабостью политических и правовых традиций парламентаризма, невосприятием обществом ценности публичного обсуждения актов в парламенте и наличия конструктивно функционирующей оппозиции, форсированием реформ партийной и избирательной систем с консервацией находящихся у власти политических элит, а также с проблемами в формировании палат парламента (как Государственной Думы, так и Совета Федерации); на уровне России совокупность этих составляющих приводит к тому, что о реальном парламентаризме говорить достаточно сложно;
3) все указанное выше справедливо и применительно к региональному парламентаризму, но ситуация становится именно критической в силу централизации в развитии российского федерализма, приводящей к фактическому отсутствию у региональных парламентов предметов для собственного регулирования.
Исходя из всего вышеизложенного, вырисовывается достаточно неутешительная
картина происходящего. Вместе с тем, следует иметь в виду, что пост-кризисное развитие может быть весьма положительным. Не стоит забывать, что именно региональные парламенты остались оплотами мажоритарной демократии в стране (пусть и в усеченном виде; к тому же реформирование избирательной системы не затронуло процедуру формирования представительных органов местного самоуправления) и от развития этого института зависит не только сохранение классической идеи народного представительства и функционирование института депутатов в традиционном понимании, но и формирование гражданского общества как общества высокой правовой и политической культуры, заинтересованного в своем будущем и будущем своего региона. Те депутаты, которые будут осуществлять свою деятельность от списков кандидатов, представленных партиями, могут сыграть свою роль в партийном строительстве, которое объявляется целью некоторых проводимых в стране реформ и, в идеале, демократизации партийной системы.
Однако это только один из вариантов развития событий. И во многом именно от активности самого регионального парламента будет зависеть его судьба и судьба регионального парламентаризма в стране, хотя сложившаяся политико-правовая ситуация этому и не способствует. В то же время развитие «не благодаря, а вопреки» никто не отменял. И
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Онишко Н. В. Парламентаризм как конституционноправовой институт // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 37.
2 Там же. С. 37. Интересно заметить, что, несмотря на то, что иногда указывается на происхождение термина от французского слова, термин «парламент» в его современном понимании был употреблен именно в Англии, в то время как во Франции почти до конца XVIII в. парламентом назывался суд провинциального уровня (Там же. С. 37). Другое собирательное название выборного представительного органа — легислатура (от латинского lex — закон). Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII в., а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами (Там же. С. 37).
3 Артунян Г. Г., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2006. С. 315.
4 Там же. С. 314.
5 Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 313.
6 Онишко Н. В. Указ. соч. С. 41.
7 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 1999. С. 110.
8 Там же. С. 110.
9 Там же. С. 124.
10 Чимид Энхбаатар. Некоторые проблемы сравнительного конституционного права // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности : Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 90-летию Иркут. гос. ун-та и Юрид. инт-та ИГУ (Иркутск,
5 апреля 2008 г.) : тез. докл. / отв. ред. Н. Э. Шишкина. Иркутск, 2008. С. 53.
11 Там же. С. 54.
12 См.: Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Конституционный суд как гарант разделения властей : сб. докл. М., 2004. С. 215-226.
13 Бубе М. Система власти в Германии — парламентаризм как канцлерская демократия? / / Парламентаризм в России и Германии. История и современность / отв. ред. Я. А. Пляйс, О. В. Гаман-Голутвина. М.,
2006. С. 478.
14 Онишко Н. В. Указ. соч. С. 43.
15 Фосскуле А. Указ. соч. С. 226.
16 См.: Керимов А. Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 71—79.
17 Конституция Российской Федерации: принята всена-род. голосов. 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек. № 237.
18 См., например: Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 9—17.
19 Овсепян Ж. Указ. соч. С. 9.
20 Цит. по: Овсепян Ж. Указ. соч. С. 9.
21 Овсепян Ж. Указ. соч. С. 10—12.
22 Об Общественной палате Российской Федерации: Фе-дер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-ФЗ (с послед. изм.) // Рос. газ. 2005. 7 апр. № 70.
23 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (с послед. изм.) // Рос. газ. 2005. 24 мая. № 108.
24 Пляйс Я. А. Представительная власть в России в контексте общемировой практики парламентаризма // Парламентаризм в России и Германии. История и современность / отв. ред. Я. А. Пляйс, О. В. Гаман-Го-лутвина. М., 2006. С. 46.
25 Там же. С. 50.
26 См.: Гаман-Голутвина О. В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе // Парламентаризм в России и Германии. История и современность / отв. ред. Я. А. Пляйс, О. В. Гаман-Голутвина. М., 2006. С. 56—73.
27 Шайо А. Указ. соч. С. 122.
28 Там же. С. 135.
29 См.: Шишкина Н. Э. «Праймериз» как предстадия избирательного процесса // Сиб. юрид. вестник. 2008. № 1 (40). С. 30—34.
30 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 5 авг. 2000 г. № 113-ФЗ (с послед. изм.) // Рос. газ. 2000. 8 авг. № 152.
31 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. (с послед. изм.) // Рос. газ. 1999. 19 окт. № 206.
32 Об имеющихся в юридической науке подходах к изменению формирования Совета Федерации см., например: Сивчик К. О. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности : науч.-практ. конф. (Иркутск, 10 нояб. 2007 г.). Иркутск, 2007. С. 39—43.
33 Пляйс Я. А. Указ. соч. С. 54. Также исследовать указывает, что «если процессы в одной из сфер общественной жизни (к примеру, в экономической) развиваются на одной основе, в частности, на конкурентной рыночной основе (пусть и с издержками), а в другой сфере — политической, эта основа игнорируется и процессы развиваются, к примеру, по авторитарному сценарию, то очень скоро между этими сферами начнут проскакивать сначала искры, а затем и грозовые молнии» (Там же. С. 55).
34 Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. Vermont. С. 204.
35 Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 648.
36 Парламентское право России : учеб. пособие. С. 645—647.
37 Там же. С. 129.
38 Конюхова И. А., Алешкова И. А. Система государственной власти субъектов Российской Федерации: актуальные проблемы правового регулирования и практика конституционного правосудия // Государство и право. 2007. № 10. С. 42.
39 Конституционное право России / отв. ред. А. Н. Ко-
котов, М. И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М.,
2007. С. 507.
40 Реестр законов Иркутской области 1994—1996 гг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irk. gov.ru/index.php ?IdAction=docs&Event=read&id=357 (03 июня 2008 г.).
41 Устав Иркутской области: Закон от 10 февр. 1995 г.
№ 34 // Ведомости. 1995. № 8.
42 Об учреждении должности Губернатора Иркутской области и вступлении в должность Губернатора Иркутской области: Закон от 14 июня 1994 г. № 1 // Ведомости. 1994. № 2.
43 О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области: Закон от 30 октября 1995 г. № 305 // Ведомости. 1995. № 14.
44 О выборах Губернатора Иркутской области: Закон от
27 ноября 1995 г. № 329 // Ведомости.1995. № 15. Ч. 1.
45 О выборах в органы местного самоуправления Иркутской области: Закон от 14 дек. 1995 г. № 333 // Ведомости. 1995. № 15. Ч. 1.
46 Об Уставной палате: Закон от 15 марта 1996 г. № 15-оз // Ведомости.1996. № 18.
47 Об областном референдуме в Иркутской области: Закон от 27 нояб. 1995 г. № 323 // Ведомости. 1995. № 15. Ч. 2.
48 О Контрольно-счетной палате области: Закон от 27 нояб. 1995 г. № 325 // Ведомости.1995. № 15. Ч. 1.
49 О налоговой системе Иркутской области: Закон от 10 февр. 1995 г. № 29// Ведомости. 1995. № 8.
50 О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области: Закон от 10 февр. 1995 г. № 30 // Ведомости. 1995. № 8.
51 О физической культуре и спорте: Закон от 10 февр. 1995 г. № 32 // Ведомости. 1995. № 8.
52 О статусе областного центра Иркутской области: Закон от 9 окт. 1995 г. № 254 // Ведомости. 1995. № 13. Ч. 1.
53 Лесной кодекс Иркутской области: Закон от 09 февр. 1995 г. № 27 // Ведомости. 1995. № 8.
54 Реестр законов Иркутской области 1996—2000 гг.
[Электронный ресурс]. —
http://irk.gov.ru/index.php?IdAction=docs&Event=re ad&id=378 (03 июня 2008 г.).
55 О местном самоуправлении в Иркутской области; Закон от 15 дек. 1997 г. № 44-оз // Ведомости.1997. № 15. Ч. 1.
56 О муниципальных выборах в Иркутской области: Закон от 22 дек. 1997 г. № 51-оз // Ведомости. 1998. № 16.
57 О муниципальной службе в Иркутской области: Закон от 15 мая 1998 г. 15-оз // Ведомости. 1998 г. № 20.
58 О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей областной государственной службы в Иркутской области: Закон от 30 дек. 1999 г. № 62-оз // Ведомости. 2000. № 35.
59 О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области: Закон от 6 апр. 2000 г. № 23-оз // Ведомости. 2000. № 39.
60 О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Иркутской области: Закон от 27 апр. 2000 № 29-
оз // Ведомости. 2000. № 40.
61 О мировых судьях в Иркутской области: Закон от 6 апр. 2000 г. № 24-оз // Ведомости. 2000. № 39.
62 О недропользовании: Закон от 28 июля 1999 № 38-оз // Ведомости. 1999. № 31.
63 Реестр законов Иркутской области (2000—2004 гг.). [Электронный ресурс]. Режим доступв: http://irk.gov.ru /index. php? IdAction=docs&Event=read&id=379 (03 июня 2008 г.).
64 О профилактике наркомании и токсикомании в Иркутской области: Закон от 7 марта 2002 г. № 8-оз // Ведомости. 2002. № 16.
65 Об охране труда в Иркутской области: Закон от 4 дек. 2002 г. № 63-оз // Ведомости. 2002. № 23.
66 О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области: Закон от 10 июня 2003 г. № 28-оз // Ведомости. 2003. № 28.
67 Об областной государственной поддержке средств массовой информации Иркутской области: Закон от 5 окт. 2001 г. № 2/48-оз // Ведомости. 2001. № 10. Т. 1.
68 Об охране атмосферного воздуха в Иркутской области: Закон от 5 окт. 2001 г. № 1/47-оз // Ведомости. 2001. № 10. Т. 1.
69 Законы Иркутской области — 4 созыв (2004—2008) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irk.gov.ru/ index.php?IdAction=docs&Event=read&id=770 (03 июня 2008 г.).
70 Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации областного государственного имущества на 2007 год: Закон Иркутской области от 15 нояб. 2006 г. № 76-оз // Областная газета. 2006. № 105. 22 нояб. С. 6.
71 О порядке признания граждан малоимущими, порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях предоставления гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда в Иркутской области: Закон от 13 дек. 2006 г. № 96-оз // Областная газета. 2006. 20 дек. № 117.С. 9.
72 О Почетной грамоте Законодательного собрания Иркутской области: Закон от 02 марта 2005 г. № 3-оз // Вост.-Сиб. Правда. 2005. 9 марта. № 48. С. 6.
73 Усс В. А. Основные итоги и проблемы законотворческой деятельности Законодательного собрания Красноярского края // Парламентаризм в России: исторический опыт и современные проблемы: Материалы Все-рос. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию начала деятельности первой российской Государственной думы (Красноярск, 18 мая 2006 г.) Красноярск, 2006. С. 7.
74 Там же. С. 11.
75 Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 153.
76 Там же. С. 160.
77 Колычев К. В. Кризис государственной власти в России: история и современность // История государства и права. 2007. № 2. С. 8.
78 Там же. С. 8.
79 Там же. С. 8.
