CC BY
42
ПОЛИТОЛОГИЯ И ЭТНОПОЛИТИКА
УДК 323
Бакушев В.В.
К профессиональному парламентаризму: методологический анализ
В статье автор анализирует, что собой представляет современный парламентаризм.
Ключевые слова: конституционализм, парламентаризм, современный парламентаризм в России, современный портрет парламентариев в российских регионах.
В год 20-летия принятия Конституции РФ и Федерального Собрания РФ актуализировалась дискуссия о содержательном понимании довольно емких дефиниций конституционализма и парламентаризма. Прежде всего важно определиться со взглядом на «современный парламентаризм». При этом рассмотрим и сегодняшний портрет парламентариев в регионах.
Связь конституционализма и парламентаризма обусловлена расширяющимся влиянием и авторитетом парламента страны, а точнее, занятие им именно своей ниши в разделении ветвей власти, единстве ее действия.
Придерживаюсь мнения, что мы не только вправе, но и обязаны были законодательно связать более чем 200-летнюю непростую эволюцию к разделению ветвей власти в России, подчинить ее закону. Путь этот от законосовещательного органа (Госсовет как совещательный орган при Императоре, далее «законосовещательная», и только с 1906 г. «законодательная» Госдума), потом к иерархированной системе Советов и ныне - двухпалатному парламенту - Федеральному Собранию Российской Федерации. Путь этот содержательно наполняется полнодействием законодательной/представительной ветви власти. Уточним еще раз, что 27 апреля 1906 г. - это день начала работы Государственной думы Российской Империи как избранного законодательного органа, пусть и через относительно дискриминационное квотирование представительства. Этот день («День парламентаризма») и принят в стране за точку отсчета [1].
Ныне парламент России, законодательные собрания в субъектах Российской Федерации имеют более 4,5 тыс. легитимно действующих выборных лиц, которые, занимаясь публичной политикой, пытаются через парламентские учреждения и формы публичной деятельности заботиться о лучшей уст-роенности нашей демократии, и сами вовлечены через парламентаризм в развитие демократии. Чуть перефразируя выражение Платона обязаны: создавать «искусство государственного управления», «делая людей хорошими
гражданами» [2, с. 107]. Причем, на местном уровне избрано еще более 122,4 тыс. депутатов местных собраний.
Таким образом, в стране депутатское, т. е. парламентское, представительство - почти 127 тыс. выборных лиц. Важно отметить, что к пониманию современного парламентаризма как понятия, мы пришли далеко не сразу. Изначально больше руководствовались по наитию узкой энциклопедической расшифровкой советского периода изданий, что это только представительство «буржуазной демократии». Не вдаваясь в детали эволюции содержания дефиниции, отметим значительный путь ее трансформации - от франц. «говорильни» до современного понимания «системы правления» с характерным «разделением» законодательных и судебных полномочий, функций верховной государственной власти. Поэтому парламентаризм - это категория, характеризующая, в том числе и роль выборных представительных органов в политической системе, системе политической власти. Это, наконец, состояние политической жизни. В сфере исследований парламентаризма ныне востребует-ся междисциплинарный подход. При этом обязательными и приоритетными должны стать ряд принципов - верховенство права, законность в гражданском обществе, демократизм и высокая политико-правовая культура населения. Только на этой основе можно говорить об утверждении принципов парламентаризма.
Современный, полнодействующий парламентаризм поддерживает и развивает такую систему правления в государстве, чтобы оно (государство) было невоинствующим по отношению к другим, а внутренние противоречия также разрешались мирными процедурами. Цель в этом случае - правовое государство. Хотя политические режимы с действующими парламентскими системами в государствах мира ныне существуют самые разные. Политический смысл их «государственности» - не застывшее состояние. Постоянно происходят новые преобразования. Кроме классических политических традиций - либерализм, консерватизм, социал-демократия, социализм, «третий путь» - многие характеризуются с приставкой «нео» -консерватизм, либерализм, а также «рыночный социализм со спецификой» и т. д. Почти все они в выборе форм правления употребляют понятие демократия. Политико-смысловое содержание политических правлений и политических систем при этом значительно различается. Все это важно изучать и действующим политикам, в том числе депутатам, и новому поколению специалистов, которых должно быть больше. Сегодняшний этап развития парламентаризма уже востребует профессионалов!
Действительно, содержание конституционализма обеспечивается действующей конституцией страны, а парламентаризм - наличием и качеством функционирующего законодательного (представительного) органа власти. Вместе они воздействуют на политическую жизнь страны, опосредуя политические отношения конституционно-правовыми и парламентскими (идущими от законодательного органа) нормами. Они регламентируют государственный строй, предопределяя характер политического режима и, наконец,
уровень и направленность правовых отношений между гражданами и государством.
Казалось бы, все логично. Однако реалии жизни оказываются более сложными. Неспроста, В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в декабре 2012 г., обращаясь к согражданам страны, призвал осваивать «скрепы» для духовного роста и развития («российское общество испытывает их явный дефицит - милосердия, сочувствия, сострадания друг к другу, поддержки и взаимопомощи») [3]. При этом вспомним, что еще И.А. Ильин предупреждал о вредности увлечения «пропорциональной избирательной системой», так как она может «ставить дурную и ложную цель: проводить в парламент государственно-незрелые партийные меньшинства, домогающиеся власти». «Партии находятся на высоте только тогда и только постольку, поскольку они способны мыслить государственно», а «не партийно». Партийно мыслящие партии «могут стать началом сущего разложения и гибели» [4].
Но самым главным его предостережением было о «лжи и предательстве»*, «... если общение строится на лжи, то в истинном и глубоком значении его вовсе нет: децентрированные, лишенные искренности симулянты, играющие ложью. не могут создать ни духовного общения, ни единения, ни дружбы, ни семьи, ни корпорации, ни университета, ни парламента, ни государства». Это позволило ему утверждать, что требуется (и в его время в Европе, и ныне - уточн. автора В.Б.) значительное обновление демократического принципа в сторону «отбора лучших и их политического воспитания». К «тоталитарному строю» может толкать именно «формальная демократия».
Осмысливая сегодняшний день и вглядываясь в перспективы уже недалеких в России грядущих выборов, замечаем два направления: выраженного активного «действия» по моделированию возможной ситуации и «инерционного пессимизма» в современном партийно-парламентском явлении. Отчасти возможно идет некое переусердствование во внимании к новым непарламентским политическим группам и одновременно недооценка системной как основной (не партийно-просветительской) учебы перспективного и действующего состава, особенно молодых парламентариев. Востребована, но сдерживается целевая подготовка резерва на выдвижение.
Тем более, что в президентской академии ныне есть и отраслевые программы дополнительного обучения, но главное - новая программа магистерского уровня «Парламентская деятельность и обеспечение межпар-
* Может быть, кого-то односторонне привлекает французский опыт, где более ста лет действует пропорциональная структура, за исключением выборов 1986 г. (вводилась смешанная система). Россия действительно более разнообразна и по региональным традициям, многоконфессиональности и выраженной этнической детерминанте. Поэтому важно определеннее двигаться в сторону хотя бы смешанной системы как основной, чтобы часто не менять избирательный закон (См.: Ильин И.А. Собр. соч.: Аксиомы религиозного опыта. Том II, Гл. 20 «О лжи и предательстве». М.: Русская книга, 1999).
ламентского сотрудничества». Во-первых, предполагается усиленная подготовка по иностранному языку, чтобы можно было работать с документами международного характера. Во-вторых, изучаются многие международные документы (Конвенции, Декларации, Соглашения и т. д.) - их приоритет в праве закреплен нашей действующей Конституцией. В-третьих, растут требования: сегодня надо исходить из того факта, что гуманитарная сфера, связанная с «парламентаризмом» внутренне связана со сложной и сильно регламентированной «парламентской деятельностью», обеспечением «межпарламентского сотрудничества» как «парламентской дипломатии». Она сегодня достойна и научного внимания, и того, что связано с необходимостью овладения профессиональными навыками для публичного политика и специалиста, обеспечивающющего деятельность выборных лиц. Уточним, что российский парламент ныне участвует в работе более 30 международных и региональных межпарламентских организациях, не говоря уже об учреждениях парламентского типа, которых становится все больше. Эта активность проявилась в основном в последние 12-15 лет. А кадры для этого специально не готовятся.
В последние несколько лет парламентский резерв отчасти пополняют через общественные молодежные парламенты. Но в целом ситуация с профессионализацией парламентских кадров (выборные лица и аппарат) довольно сложная. Ситуация качественно хуже на региональном уровне (состав парламентариев законодательных собраний субъектов Российской Федерации за прошедшие два десятилетия значительно обособился). Мы отошли от иерархированности законодательных органов, но усилилось проявление ненужных отрицательных тенденций, что негативно сказывается на государственно-политической проблематике. Более 95 % законодательных собраний субъектов РФ представлены только сферой управления (бывшие гос- и муниципальные сотрудники, руководители инфраструктурных организаций, причем заседающие по 2-4 созыва). Хотя обновление в ходе выборов происходит, но представительство социальных страт почти не меняется. Это, во-первых. Во-вторых, среди депутатов в основном мужчины - почти 87 %; женщины составляют около 13 % (см. диаграмма 1). В-третьих, в составе депутатов на уровне субъектов РФ только 1,7 % молодежи до 30 лет и чуть более (до 6-8 %) - до 40 лет. Категория старше 50 лет составляет более 60 % состава депутатов. Это значит, что парламенты стали «оплотом» действующих и бывших управленцев. Но это не отражает нашу социально -профессиональную и возрастную структуру общества. Почему же тогда те, кто ближе к управлению присваивают себе функцию от имени всего народа принимать решения (может быть и быстро, но всегда ли качественно).
Здесь вполне приемлемо вспомнить предостережение еще одного классика - исследователя парламентаризма - К. Шмитта. Он указывал еще в 40-е гг. ХХ в.: «плохо, когда демократия продолжает служить господам» и не имеет «содержательно однозначной цели». Парламент называется «институтом высшей мудрости», он не может быть «внешней быстротой от имени на-
рода принятия решения». Парламент - это «коллегия народа, правительство -коллегия парламента». Именно здесь (в парламенте) «происходит столкновение противоположностей и мнений», из которых «как результат проистекает правильная государственная воля» [5]. Наверное, не может быть приемлемым подход, когда действующий избирательный механизм во многом не способствует разрешению прав и молодежи, и женщин, и других социально-профессиональных групп*.
Гендерный состав депутатского корпуса субъектов,%
Федеральный округ Мужчины Женщины
Дальневосточный 84,80 15,20
Приволжский 89,20 10,80
Сибирский 85,40 14,60
Северо -Западный 82,10 17,90
Северо-Кавказский 89,90 10,10
Уральский 90 10
Центральный 87 12,70
Южный 89 11,10
Избиркомы, наверное, волнуют больше цифры и проценты по явке, победе отдельных партий. А вот насколько депутатское представительство отражает социальную и профессиональную структуру общества (мы пытаемся говорить о развитом гражданском обществе)? Даже Академия наук России в последние два десятилетия перестала говорить о социальной и социально-профессиональной структуре общества, его регулятивном изменении.
Относительно высокое качество жизни, которое востребуется гражданами страны, естественным порядком требует от власти, и прежде всего законодательной, более высокого качества политических решений - своевременных и больше превентивных. Важно посмотреть не только на то, кто и как принимает решения - законы в регионах, но и заботится о подготовке профессионального резерва с позиций государственного уровня такой подготовки.
Федеральный центр (Администрация Президента, руководство Госдумы и др. ) проявляет заботу о «воспитании и взращивании» новых партий. Но здесь не очевиден подход в сторону выраженной профессионализации кадров - выделение грантов, целевых средств, наконец льготных кредитов на обучение в региональных банках, заключение на ряд лет контрактов на работу после профессиональной учебы (действует больше исключение, чем правило).
В регионах не редкость сохранение партийно-кланового подхода. Действующее руководство заксобраний целого ряда субъектов РФ блокирует не только омоложение, ссылаясь на небезгрешное нынешнее регулирование в сфере профессионального высшего и послевузовского образования (не при-
* Важно не забывать горький опыт проекта «Булыгинской» Государственной думы образца 1905 г. в Российской империи.
нимается функция обеспечения через подготовку профессионального резерва). Самые характерные письма-отписки, которые мы нередко получаем, придерживаются формальной логики - «бюджетной сметой» не предусмотрено «обучение», а только «повышение квалификации» (Ставрополье, Курганская, Московская и другие области). Анализ показывает, что в таких субъектах, как Алтайский, Забайкальский, Пермский и Приморский края, Республики Тыва, Хакасия, Чечня, Амурская, Архангельская, Белгородская, Вологодская, Московская, Нижегородская, Мурманская области, Еврейская АО, -нет представителей рабочих профессий. Нет молодых депутатов (даже до 40 лет). Возраст депутатов более 50 лет составляет две трети в СевероКавказском ФО и 72 % в Южном ФО.
Вполне очевидно, что «представительство» среди избранников не согласуется ни с социальной, ни с профессиональной структурой современного трансформационного переходного периода в России.
Наш подход состоит в том, что объектами профессиональной деятельности подготавливаемых магистров должны стать: федеральные государственные органы, включая палаты Федерального Собрания, подразделения Правительства, министерства и ведомства РФ, занятые законопроектной деятельностью, в том числе подразделения статс-секретарей; государственные органы субъектов Российской Федерации (представительные органы, подразделения исполнительной ветви власти, включенные в процесс законо- и нормотворческой деятельности); органы местного самоуправления - местные депутатские собрания и их органы, уровень глав/заместителей глав органов местного самоуправления; государственные и муниципальные учреждения, бюджетные организации, обеспечивающие парламентские структуры организации; институты гражданского общества - аппараты парламентских партий, лидеры общественных объединений и движений и др. Дополнительные возможности для подготовки резерва кадров, на наш взгляд, должен создать Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 116-ФЗ от 7 июня 2013 г. Оправдаются ли надежды?
Литература
1. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 1.1. Федерального закона «О днях воинской славы и памятных датах России» от 27 июня 2012 г. № 95 // Российская газета. 2012. 28 июня.
2. Платон. Соч. (Протагор) / Пер. с древнегреч. В.С. Соловьева. М.,
2011.С. 107.
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Российская газета.
2012. 13 дек.
4. Ильин И.А. Нас учит жизнь / Собр. соч. М., 1999.
5. Шмитт К. Политическая теология: Сборник / Под ред. А. Филиппова. М., 2000. С. 169-183.
