CC BY
213
М.А. Кудрявцев
ПРАГМАТИЧЕСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ ИЕРЕМИИ БЕНТАМА И СОВРЕМЕННОСТЬ: ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
XVIII в. в Европе, начинавшийся как век «просвещенного абсолютизма» - «союза монархов и философов» и оставшийся в истории как «век Просвещения и революций», можно также охарактеризовать как своего рода эпоху «конституционного романтизма». Именно в это время философские и политико-правовые идеи Реформации и Просвещения нашли свое воплощение в законодательстве1, а затем и в первых конституциях2.
XVIII в. - это время становления и активного развития конституционных учреждений и конституционных систем в различных государствах. В Англии во второй половине XVII - начале
* Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Об этом, в частности, свидетельствуют развернувшиеся в ряде европейских государств активные кодификационные работы по пересмотру и систематизации действовавшего законодательства. Например, во Франции в правление короля Людовика XIV был создан специальный Совет по реформе законодательства под руководством Ж.Б. Кольбера, а также издана серия королевских законов кодификационного характера - «больших ордонансов». Ряд кодификационных актов был принят в германских княжествах: в Баварии - Уголовное уложение и Гражданский кодекс (середина XVIII в.), в Австрии - Уголовное уложение «Те-резиана» (1768 г.) и новое Уголовное уложение (1787 г.), Прусское земское уложение (1784 г.) и т.п. См.: История государства и права зарубежных стран: В 2 ч. Ч. 1 / Под общ. ред. О.А. Жидкова и Н.А. Крашенинниковой. М., 2004. С. 404, 423.
2 Об истоках и становлении конституционного процесса в Европе и Северной Америке подробнее см.: ЕллинекГ. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 486-517; Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское) // Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 488-511. Основные документы этого периода см.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв. М., 1957.
Труды Института государства и права 53
Российской академии наук № 1/2012
XVIII в. постепенно сформировались основы парламентской монархии, которая, преодолев ряд конституционных кризисов, приобрела свой классический вид в правление королевы Виктории (1837-1901 гг.). В ходе войны с метрополией за независимость (1775-1783 гг.) 13 североамериканских колоний объединились в конфедерацию независимых республик - Соединенные Штаты Америки (1776 г.), позднее преобразованную в федеративное государство (1787 г.). В период 1776-1784 гг. были приняты конституции отдельных штатов, а в 1787 г. - Конституция США (вступила в силу в 1788 г.), дополненная в 1789 г. так называемым Биллем о правах (первые 10 поправок, вступившие в силу в 1791 г.). Наконец, после 175-летнего перерыва в 1789 г. были созваны Генеральные штаты - высшее сословно-представительное учреждение Франции, что послужило прологом будущей Великой Французской революции, Директории, Консульства и Первой империи с их конституционными учреждениями.
Все перечисленные события привели к появлению плеяды конституционалистов от «отцов-основателей» государства США и его Конституции (Т. Джефферсон, Б. Франклин, Дж. Адамс, А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Т. Пейн и др.) и деятелей Великой Французской революции (Ж.-П. Марат, М. Робеспьер, Ж.Ж. Дантон, О.Г.Р. Мирабо, Ж.А.Н. Кондорсе и др.) до Э.Ж. Сийеса3 и Б. Констана4, традиционалиста Э. Берка5, а также консервато-
3 Будучи одним из авторов французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и автором многочисленных политико-правовых произведений, включая знаменитую работу «Что такое третье сословие», он стал одним из консулов-соправителей Наполеона Бонапарта после переворота 18 брюмера (9 ноября) 1799 г. Э.Ж. Сийес предлагал альтернативные проекты первой «наполеоновской» Конституции 1799 г., стремясь ограничить самодержавные притязания Первого консула -Наполеона Бонапарта. См.: История XIX века / Под ред. Лависса и Рамбо: В 8 т. Т. 1. М., 1938. С. 33-45.
4 Автор последней «наполеоновской» Конституции периода «100 дней», знаменитой «Бенджамины». Его перу принадлежит также «Курс конституционной политики» (1816-1820). См.: История XIX века / Под ред. Лависса и Рамбо. Т. 2. М., 1938. С. 374-380.
ров Ж.М. де Местра6, Л.Г.А. Бональда, Л. фон Галлера и А. Мюллера. Активное развитие конституционные идеи получили и в России. Этому в немалой степени послужили конституционная попытка 1730 г.7 и созванная императрицей Екатериной II Комиссия по Уложению (1767-1768 гг.)8, проекты, политические взгляды и концепции П.И. Шувалова, Н.И. Панина, А.А. Безбо-родко, М.М. Щербатова, Я.П. Козельского, Д.И. Фонвизина, Н.И. Новикова, С.Е. Десницкого, А.Н. Радищева и др.9, проекты ближайших сподвижников первой половины правления импера-
5 См.: Берк Э. Размышления о революции во Франции и заседаниях некоторых обществ в Лондоне, относящихся к этому событию. М., 1999.
6 См.: Сочинения Жозефа де Местра: В 3 т. М., 1999.
7 После смерти российского императора Петра II члены высшего совещательного органа при монаршей особе - Верховного тайного совета (так называемые «верховники»), сосредоточившие в своих руках фактическую власть в стране, пригласили на российский престол племянницу Петра I, Курляндскую герцогиню Анну Иоанновну под условием подписания ею документа об ограничении царской власти - «Кондиций». Прибыв в Россию и узнав реальное положение дел в стране, будущая российская императрица, пользуясь поддержкой дворянства и гвардии, собственноручно демонстративно разорвала подписанный ею текст «Кондиций», восстановив тем самым самодержавную царскую власть в полном объеме. Подробнее см., например: Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 4. Курс русской истории. Ч. 4. М., 1989. С. 236278; Гордин Я.А. Меж рабством и свободой: 19 января - 25 февраля 1730 года: Русский дворянин перед лицом истории. СПб., 2005. Текст «Кондиций» см.: Государство Российское: власть и общество. С древнейших времен до наших дней. Сб. документов. М., 1996. С. 70-71.
8 Краткий очерк деятельности этого учреждения, которое, по замыслу Екатерины II, занимало среднее положение между Земским собором и парламентом, и основные акты, регламентировавшие его деятельность, см.: Законодательство Екатерины II: В 2 т. Т. 1. М., 2006. С. 133-188. Текст екатерининского «Наказа» этой комиссии см.: Екатерина II. О величии России. М., 2003. С. 72-158. См. также: Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. Ч. 5. М., 1989. С. 59-101.
9 Подробнее см.: Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. М., 2005. С. 329-416.
тора Александра I10, в частности Н.Н. Новосильцева11 и М.М. Сперанского12, а позднее и декабристов13.
Одним из видных представителей политико-правовой мысли эпохи государственных преобразований в Европе конца XVIII -начала XIX в. был английский правовед Иеремия Бентам (1748-1832)14. В своих работах он развивал идеи так называемого зрелого, или классического, утилитаризма в тот период, когда в рамках этого учения, рассматривающего в качестве основной движущей силы социальных процессов стремление индивида к собственной пользе15, была признана необходимость уравновесить эти частные устремления некоей «общей пользой», стремлением достичь наибольшей суммы счастья для максимального числа людей (теория максимации)16. Будучи старшим сыном адвоката, И. Бентам получил юридическое образование в Окс-
10 Подробнее см.: Пуздрач Ю.В. История российского конституционализма IX-XX веков. СПб., 2004. С. 326-373.
11 Текст Государственной уставной грамоты Российской империи (1818-1819). См.: там же. С. 523-552.
12 Об идеях и деятельности М.М. Сперанского подробнее см.: Сперанский М.М. Юридические произведения. М., 2004; он же. Проекты и записки. М.; Л., 1961; Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М., 2004; Томсинов В.А. Светило русской бюрократии (М.М. Сперанский). М., 1997.
13 Подробнее см., например: Гордин Я.А. Мятеж реформаторов: В 2 книгах. СПб., 2006.
14 Краткий биографический очерк о жизни и деятельности этого ученого см.: Бентам И. Тактика законодательных собраний. Челябинск, 2006. С. 193-199; Покровский П. Бентам и его время. Пг., 1916.
15 Данная позиция как «право на стремление к счастью» получила закрепление, в частности, в Декларации независимости США 1776 г. См.: Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2002. С. 20.
16 См.: Азаркин Н.М. Всеобщая история юриспруденции: Курс лекций. М., 2003. С. 433-434; Шрейбер В.К. Личность и общество в английском утилитаризме (Бентам, Джон Стюарт Милль). М., 1976. Идея общего счастья (всеобщего благоденствия) как цель общества (государства) и конституции была зафиксирована в преамбуле Конституции США 1787 г. и в ст. 1 «якобинской» Декларации прав человека и гражданина 1793 г., а ее отзвуки можно встретить в современных международных актах о правах человека.
56
фордском университете. Уже в 20-летнем возрасте он имел степень магистра искусств и занимал должность барристера. Но, став профессиональным юристом, И. Бентам уже в начале своей деятельности столкнулся с крупными недочетами и злоупотреблениями в английском судопроизводстве. Это привело его к мысли о необходимости оставить «непроизводительный труд простого работника» и приняться за коренное преобразование английского законодательства и правительственных учреждений, о чем он мечтал еще в студенческие годы.
И. Бентам был теоретиком права, политики, общества и социальным реформатором, провозвестником социологического подхода к изучению права. Уже первая работа молодого ученого «Отрывок о правительстве» (в дословном переводе - «Фрагмент о правительстве»), увидевшая свет в 1776 г., в которой содержалась резкая критика английского государственного строя, имела огромный успех и сразу поставила его в ряд известных мыслителей XVIII в. Однако И. Бентам не был кабинетным ученым. Он активно участвовал в законодательной работе и общественной деятельности, боролся со злоупотреблениями чиновников, горячо откликался на злободневные политические и социальные вопросы. Среди его личных знакомых можно назвать таких выдающихся людей того времени, как Р. Оуэн, Д. Рикардо, Дж.Ст. Милль, Ж.Р. Бриссо, Г.А. Потемкин, М.М. Сперанский и многие другие. Круг интересов И. Бентама был чрезвычайно широк. Его интересовали разнообразные вопросы государственной и общественной жизни: от деятельности правительственных и судебных учреждений до кредитных отношений, пенитенциарной системы и проблем педагогики.
Далеко не последнее место в жизни и творчестве И. Бента-ма занимала Россия. По приглашению князя Г.А. Потемкина он провел два года в его имении Кричев (Могилевская губерния). По рекомендации М.М. Сперанского, Н.С. Мордвинова и других государственных деятелей - сподвижников российского императора Александра I в первый период его царствования И. Бентам был привлечен к работам по кодификации российского законо-
дательства17. Он с радостью откликнулся на это предложение, активно сотрудничал с российскими кодификаторами, послал в Петербург своего друга и ученика швейцарца Дюмона, наконец, предлагал Александру I составить для России кодекс законов, «примененный к особенностям страны». Однако участие И. Бен-тама в российских делах постепенно сошло на нет после того, как император охладел к кодификационным начинаниям, а руководство Комиссией по составлению законов Российской империи после опалы М.М. Сперанского перешло в руки барона Г.А. Розенкампфа18. Тем не менее сочинения И. Бентама, благодаря их французским переводам, приобрели широкую популярность в России. А в 1805 г. в Санкт-Петербурге на русском языке был издан сборник работ этого автора под характерным для того времени длинным названием: «Рассуждения о гражданском и уголовном законоположении с предварительным изложением начал законоположения и всеобщего начертания полной книги законов с присовокуплением опыта о влиянии времени и места относительно законов. Сочинения английского юрисконсульта И. Бентама». Но в целом оценка теории утилитаризма в российской литературе была неоднозначной19.
Добиваясь осуществления своих преобразовательных планов в различных областях социальной жизни, направленных на достижение наибольшего блага для наибольшего числа людей, И. Бентам неоднократно убеждался в том, что на практике целью государства является не столько благоденствие народа, сколько благополучие правящих, защита эгоистических и корыстных интересов одного или немногих, кто осуществляет правительственную власть. После 1801-1803 гг., когда потерпел крах ряд предпринятых И. Бентамом проектов, он окончательно разочаровался в существующей британской политической си-
17 Во время своего визита в Лондон в 1814 г. Александр I лично встречался с И. Бентамом. См.: Пуздрач Ю.В. Указ. соч. С. 350.
18 Характеристику этого государственного деятеля см.: Корнев А.В., Борисов А.В. Правовая мысль и юридическое образование в дореволюционной России. М., 2005. С. 268.
19 Критику философии утилитаризма И. Бентама см., например: Одоевский В.Ф. Город без имени (1839) // Взгляд сквозь столетия (русская фантастика XVIII и первой половины XIX вв.). М., 1977. С. 223-239.
стеме. С 1808 г. центральное место в политико-правовой философии И. Бентама занимают идеи парламентаризма и парламентской реформы. Ученому представлялось, что только подлинно народная власть будет способна провести в жизнь его преобразовательные планы и обеспечить «хорошее управление» делами общества. С этого времени И. Бентам становится последовательным сторонником представительной демократии (в ее парламентарном варианте) как наиболее совершенной формы правления. Он посвящает различным ее аспектам ряд исследований прикладного характера: о наилучшем составлении и обработке законов, о тактике совещательных учреждений, о политике наград в государстве и т.п.
Среди трудов И. Бентама наиболее известны: «Отрывок о правительстве» (1776 г.), «Защита ростовщичества» (1787 г.), «Паноптикон» (1791 г.), «Опыт политической тактики» (1791 г.), «Анархические софизмы», часто именуемые также «Политическими софизмами» (1791 г.), «Деонтология, или Наука о морали» (1834 г.), «Введение в принципы нравственности и законодательства» (1789 г.), «Рациональное в судебном доказательстве с особенным вниманием к его применению в английской практике» (1827 г.) и др. Перечислить же все философские, политические, правовые и социологические работы этого ученого невозможно в силу их многочисленности. Кроме того, своеобразие его литературного стиля, нелюбовь к редакторской работе, отрывочность и незавершенность многих заметок привели к тому, что значительная часть рукописей И. Бентама осталась неиздан-ной20. Большинство же его произведений увидело свет благодаря усилиям упомянутого Дюмона, который собрал и привел в систему отрывочные записи своего учителя.
Важное место в творчестве И. Бентама занимает его работа «Тактика законодательных собраний», вплоть до наших дней рассматривающаяся как своего рода азбука парламентаризма. Известно, что этот английский правовед был убежденным сторонником Французской революции и, будучи поборником «сво-
20 Так, работа И. Бентама «Определение сферы юриспруденции» была впервые опубликована американским профессором С. Эверестом только в 1945 г. См.: Азаркин Н.М. Указ. соч. С. 443.
боды во всех ее проявлениях», желал внести свою лепту в освобождение французской нации от гнета монархического режима. Поводом для написания названной работы стал созыв во Франции в 1789 г. Генеральных штатов - высшего сословно-представительного органа страны, который, как уже указывалось выше, не собирался 175 лет и по этой причине не имел установившейся процедуры своей деятельности. И. Бентам попытался восполнить этот пробел. Значение его труда существенно возрастает, если принять во внимание актуальную политическую ситуацию того времени, когда практически не существовало государств с достаточно развитой, устойчивой и продолжительной традицией парламентаризма. В эти годы Конгресс США в качестве законодательного органа федеративного государства делал свои первые шаги21. Попытка российской императрицы Екатерины II учредить законосовещательную Комиссию для составления нового Уложения и наладить ее работу (1767-1768 гг.) оказалась неудачной22. Практически единственным европейским парламентарным государством была Англия, где парламент, именуемый ныне «праматерью всех парламентов», функционировал с 1265 г., а первоначальная парламентская модель окончательно оформилась в 1295 г. после созыва так называемого об-
21 Первое заседание Конгресса США, действующего на основании Конституции США 1787 г., вступившей в силу 21 июня 1788 г., состоялось 4 марта 1789 г. До этого времени, в 1774-1787 гг., действия боровшихся за независимость 13 британских колоний координировал периодически созываемый Континентальный конгресс - своеобразное межгосударственное «собрание дипломатов», члены которого были по сути не депутатами, а «дипломатическими представителями» союзных государств. После вступления в силу Статей конфедерации (1 марта 1781 г.) этот орган стал именоваться Конгрессом и превратился в постоянно действующий орган, но не изменил своей принципиальной сути и функций.
22 Следует сказать, что первым из достоверно известных «парламентских проектов» в отечественной истории был проект стряпчего Ивана Бутурлина 1634 г., предлагавшего преобразовать Земский собор в постоянно действующий представительный орган. См.: Буганов В.И. Мир истории: Россия в XVII столетии. М., 1986. С. 96; «Что в государстве делается дурна...»: «Государево дело» стряпчего И.А. Бутурлина. 1634 г. / Публ. Т.А. Лаптевой // Историч. архив. 1993. № 4. С. 178-186.
разцового парламента23. Одним словом, это была эпоха, «когда парламентское устройство, и притом весьма несовершенное, существовало лишь в Англии и только зарождалось во Фран-ции»24. Именно опыт и традиции английского парламентаризма с его фундаментальным принципом - формулой «правление через обсуждение», частично воплощенные в немногочисленных и противоречивых законодательных нормах, но в большей мере -в неписаных обычаях, послужили отправной точкой для размышлений И. Бентама о рациональных правилах парламентской процедуры.
Результаты этой работы английского ученого воплотились в его труд «Опыт политической тактики». В благодарность за полезную деятельность Национальное собрание Франции в 1792 г. присвоило И. Бентаму почетное звание гражданина Французской республики25. Позднее упомянутый труд И. Бентама, существенно переработанный с учетом новых политических реалий, возникших на рубеже XVШ-XIX вв. в жизни европейских государств, был издан его учеником Дюмоном в 1815 г. под названием «Тактика законодательных собраний».
Этот трактат посвящен вопросам парламентской процедуры, разработке оптимальных правил парламентской деятельности, обеспечивающих эффективную работу парламента. В основе теории парламентаризма, создаваемой И. Бентамом, лежало стремление организовать деятельность законодательного собрания таким образом, чтобы оно приносило наибольшую пользу своим избирателям и всему народу. Он хотел упорядочить законодательную процедуру и придать ей столь совершенную фор-
23 Справедливости ради следует отметить, что в настоящее время старейшим парламентом Европы признается Тинвальд (Tynwald) - парламент острова Мэн, находящегося под управлением Великобритании. См.: Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. М., 2003. С. 135.
24 Велихов Л.А. От издателя // Бентам И. Указ.соч. С. III.
25 Примечательно, что И. Бентам был удостоен этой чести вместе с Дж. Вашингтоном - первым президентом США. Позднее уже при Наполеоне Бонапарте, в 1802 г., И. Бентам был избран членом Института нравственных и политических наук. См.: Графский В.Г. История политических и правовых учений. М., 2005. С. 354.
му, чтобы максимально упростить и облегчить технологию депутатской деятельности, делая ее осмысленной и плодотворной и давая парламентариям возможность сосредоточить свое внимание на существе рассматриваемых вопросов и принимаемых решений.
Исходя из того, что И. Бентам считается классическим представителем или даже «отцом» философии утилитаризма и утилитаристской юриспруденции, его позицию следовало бы характеризовать как «утилитарный парламентаризм». Однако данный термин представляется неудачным, так как понятие «утилитарный» в современной его трактовке имеет некий негативный оттенок и сообразуется скорее с потребностями текущего момента, нежели с глубокими теоретическими размышлениями. Назвать же его позицию «рациональным парламентаризмом» также нельзя, поскольку указанное определение активно используется государственно-правовой и политической наукой для обозначения изменившегося положения парламента в системе «разделения властей» современного государства, когда основными функциями парламента становятся контрольная и представительно-дискуссионная, а в законодательной деятельности все более активную роль начинает играть правительство (правительственные законопроекты, бюджет, делегированное законодательство и т.п.)26. Поэтому более корректно рассматривать доктрину И. Бентама как своего рода «прагматический парламентаризм».
В самом общем виде этот «прагматический парламентаризм» можно определить как концепцию рационально организованного и эффективно действующего парламента. Суть данной концепции такова: правильно и разумно организованное народное представительное учреждение, состоящее из достойных представителей народа и руководствующееся рационально разработанной процедурой, способно принимать верные решения в
26 О концепции рационального или рационализированного парламентаризма см., например: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 282-286. О современных концепциях парламентаризма и различных подходах к его пониманию см., например: Сравнительное конституционное право / Ред. коллегия: А.И. Ковлер, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. М., 1996. С. 505-534.
интересах представляемого им народа, пренебрегая личными интересами и амбициями отдельных депутатов и стремясь к наибольшему благу для наибольшего числа людей. В качестве важнейших гарантий такого положения дел рассматривались гласность и открытость парламентской деятельности, суд общественного мнения и возможность смещения опорочивших себя народных представителей. При этом решающее значение И. Бентам придавал вопросам парламентской процедуры.
«Тактика законодательных собраний» (далее - «Тактика...») представляет собой сравнительно небольшое по объему произведение, в 36 главах которого рассматриваются наиболее важные вопросы парламентской деятельности, в частности, такие, как законодательная техника, парламентская процедура и голосование (главным образом применительно к законодательному процессу), а также некоторые организационные вопросы работы парламента и внешние символы его авторитета, включая парламентские традиции. Основная часть «Тактики.» посвящена достаточно подробному рассмотрению вопросов парламентской процедуры. Учитывая это обстоятельство, можно сосредоточить внимание на важнейших базовых положениях парламентской доктрины И. Бентама, содержащихся в названной работе.
Рассматривая общие вопросы деятельности парламента, И. Бентам счел необходимым прежде всего сформулировать определение тактики законодательных собраний - исследуемого феномена, давшего название его трактату. В первой главе этой работы автор определял тактику как «искусство приводить в порядок», которое «может быть отнесено к искусству руководить операциями политического корпуса так же, как и к умению управлять действиями армии. Следовательно, тактика политических собраний есть наука, которая учит вести собрания к цели их учреждения посредством соблюдения порядка в их действиях... Искусство законодателя ограничивается устранением всего способного вредить свободному и планомерному выполнению функций собраний»27.
27 Бентам И. Указ. соч. С. 1.
Говоря о правовом регулировании деятельности законодательных собраний, И. Бентам выделял два ключевых аспекта: 1) состав собрания (его организация) и 2) способ его действий. Определение состава собрания и ряд связанных с этим вопросов: «количество и качество его членов, способ их избрания, а также отношение членов собрания к народу и государству» - он относил к «области политического устройства». Категория же «способ действий» законодательных собраний охватывала у него процедурные вопросы их функционирования и выяснение способов их наилучшей работы, т.е. вопросы парламентской тактики. Поэтому закономерно, что темой одноименного трактата И. Бентама стал именно способ действий политических собраний. В то же время он признавал, что ряд вопросов имеет общее значение и не может быть однозначно отнесен ни к способу организации собрания, ни к способу его действий, а в той или иной мере имеет общий характер для обеих названных сторон парламентской деятельности28. Таким образом, И. Бентам уже на рубеже XVШ-XIX вв., в эпоху зарождения современного парламентаризма, обозначил два самостоятельных направления регламентации парламентской деятельности, которые в рамках современного конституционного права представлены двумя его подотраслями: «избирательным правом» (правила формирования) и собственно «парламентским правом» (правила процеду-ры)29. При этом, несколько обособившись по отношению друг к другу, они сохраняют некую общую конституционно-правовую основу. Поэтому И. Бентам может в определенном смысле рассматриваться как основатель «парламентского права», учитывая и то обстоятельство, что его трактат изначально создавался именно как правила парламентской процедуры для французских Генеральных штатов.
В представлениях И. Бентама парламентское право - это прежде всего правила работы парламента, обеспечивающие достижение наилучшего возможного результата посредством надлежащей организации работы, повышение качества государ-
28 См.: Бентам И. Указ. соч.С. 1-2.
29 См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003.
64
ственных решений через усовершенствование процедуры их принятия в стремлении к идеалу «хорошего управления посредством хороших законов». Поэтому парламентское право для него - это главным образом процессуальное право. Такая точка зрения разделяется и современными государствоведами. Как отмечает Н.С. Крылова, «следует сказать о двух непременных условиях, которым должна отвечать внутренняя организация любого законодательного органа: 1) наличие определенного свода правил, которым он руководствуется в проведении своих заседаний, организации дебатов, поведении депутатов, голосовании и др.; 2) обязательное соблюдение установленных правил всеми участниками парламентской деятельности. Парламент -общенациональное выборное учреждение - воплощает в себе представительство различных общественных интересов. В этом смысле жизнедеятельность любого представительного учреждения чревата конфликтами и столкновениями. Именно поэтому для парламента более, чем для какого-либо другого государственного органа, важны устанавливаемые им самим и соблюдаемые всеми участниками процедуры»30. По мнению Б.А. Стра-шуна и В.А. Рыжова, при регулировании деятельности парламента «речь идет о том, чтобы палата, насчитывающая несколько десятков, а чаще несколько сотен человек, работала эффективно, не тратила высокооплачиваемое налогоплательщиками время на пустые перебранки, на демонстрации депутатами своей личности, на бесполезные споры о пустяках и в то же время чтобы каждый участник заседаний имел реальную возможность внести вклад в решение обсуждаемой проблемы. Сочетанию этих в чем-то противоречивых целей и призван служить порядок заседаний палаты, устанавливаемый ее регламентом»31.
Несмотря на то что в «Тактике.» английский правовед оставлял за скобками общие вопросы организации законодательного собрания, принимая a priori позицию, когда собрание уже сформировано, и остается лишь выяснить наилучшие способы его работы, уже на первых страницах своего труда он форму-
30 Сравнительное конституционное право. С. 535.
31 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1-2. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 484.
лировал тезис, который можно условно определить как принцип демократического парламентаризма (демократического парламентского правления) или принцип демократического народного представительства22. Этот принцип гласит: «Состав законодательного собрания будет наилучшим при наибольшем количестве точек соприкосновения с народом, т.е. в том случае, когда его интересы будут наиболее соответствовать интересам об-щим»33. Следовательно, демократическое устройство тем лучше и совершенней, чем больше возможностей оно предоставляет гражданам для участия в управлении государством. Таким образом, еще задолго до введения всеобщего избирательного права И. Бентам сформулировал основы современной концепции пар-тиципаторной демократии, или демократии участия34.
По мнению автора «Тактики.», подлинное народное представительство невозможно при отсутствии доверия нации к ее представительному собранию, необходимыми условиями которого являются прямые выборы, сменяемость членов, известные условия (цензы) для избирателей и избираемых, а также достаточно большое количество депутатов, пропорциональное территории страны. Прямые выборы обеспечивают личную политическую связь представителей с представляемыми. Представленная в парламенте политическая элита приближается к народным массам, а избиратели знают в лицо своего депутата, к которому могут при необходимости обратиться. Сменяемость депутатов
32 Данный принцип, характеризующий роль и значение парламента в политическом устройстве государства, не следует смешивать с принципом демократизма парламентской деятельности. Первый из них показывает, насколько народное представительство выражает реальные интересы народа, и место, которое оно занимает в политической системе государства, а второй - насколько обеспечена для каждого из депутатов и представленных в парламенте политических сил реальная возможность активно участвовать в работе парламента и в парламентской дискуссии.
33 Бентам И. Указ. соч. С. 2.
34 /-.
О современной концепции партиципаторной демократии см., например: Сравнительное конституционное право. С. 352; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 271; Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1998. С. 230-232.
превращает выборы в акт выражения доверия народа к своим представителям, при утрате которого народ вправе заменить их новыми. Что касается цензов, то, по мнению И. Бентама, определяющим в отношении избираемых является имущественный ценз. Он объяснял это тем, что состоятельные люди естественным образом вызывают доверие общества, которое видит в них лиц, заинтересованных в поддержании существующего порядка и труднее поддающихся подкупу.
Особое внимание английский юрист уделял вопросу соответствующего количества депутатов, т.е. принципу представительности законодательного собрания. Среди большего числа депутатов повышается вероятность найти лиц, обладающих необходимыми качествами для законодательной работы. Только достаточно многочисленный корпус депутатов, избранных от всех частей государства, может обеспечить надлежащее знание местных условий и интересов, необходимое для осведомленности о них и их обсуждения. Многочисленный корпус сменяемых законодателей принимает большее участие в общих делах, успешнее противостоит влиянию исполнительной власти и отдельных депутатских группировок35. Если же избирательные округа оказываются несоразмерно большими, обесценивается значение отдельных голосов, пропорционально уменьшается авторитет избирателей и в то же время увеличившаяся конкуренция между кандидатами приводит к усилению выборных интриг и распрей.
35 В связи с изложенными соображениями И. Бентама уместно упомянуть о нормативах численности, установленных п. 6-8 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822) и п. 3 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005) для представительных органов соответственно муниципальных образований и субъектов РФ. Однако введение законодателем максимального числа депутатов в последнем из названных случаев представляется спорным.
И. Бентам рассматривал действия участников политического процесса как преимущественно коллективные. Поэтому в основе его теории парламентаризма лежит идея политических кор-пусов36. Политическим корпусом он называл любое временное или постоянное объединение граждан, действующих совместно для достижения определенной цели, начиная от петиционеров,
37
поставивших свои подписи под одной и той же петицией (независимо от того, собрались ли они вместе для этого), до политических партий. При этом И. Бентам придавал особое значение постоянным политическим корпусам как профессиональным участникам политической деятельности, которые получают особые права, отсутствующие у обычных граждан. Наиболее значимым постоянным политическим корпусом является парламент, представляющий в своем лице всю нацию и осуществляющий государственную власть от ее имени.
«Постоянный политический корпус представляет собой собрание людей, предназначенное для совершения ряда действий, касающихся предмета его учреждения»38. Общая природа мыслительного процесса у различных людей позволяет членам собрания совместно осуществлять одно и то же действие, которое тем самым становится действием всего собрания, т.е. интеллектуальным актом всех его членов. Идеалом в этом случае было бы единогласное решение всех членов собрания. Однако, поскольку такое единодушие собрания представляет собой редкое
36 См.: Бентам И. Указ. соч. С. 5-9.
37 Практика коллективных петиций была широко распространена в Англии с давних времен и стала важным элементом политической жизни этой страны. Благодаря ей началось формирование английского статутного права, в основе которого лежали коллективные петиции парламентариев королю, с XV в. оформляющиеся в виде «биллей». См.: История государства и права зарубежных стран. Ч. 1. С. 351-352. Право петиций было впервые законодательно закреплено в английском Билле о правах 1689 г., а на конституционном уровне - в Билле о правах Конституции Пенсильвании, принятой 28 сентября 1776 г. (ст. 16). См.: Сравнительное конституционное право. С. 291. Об истории права петиций за рубежом и в нашей стране см., например: Алистратов Ю.Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. С. 5-21.
38 Бентам И. Указ. соч. С. 7.
явление, для принятия решения достаточно мнения большинства его членов39. Если же голоса между сторонниками и противниками предложения разделились поровну, то нет основания предоставлять преимущество кому-либо из них (например, считая голос председательствующего за два), и положение вещей должно остаться прежним40. Учитывая же, что численный состав собрания подвержен постоянным колебаниям по причине отсутствия части его членов, И. Бентам считал необходимым создать препятствия на пути узурпации функций собрания меньшинством парламентариев или какой-либо депутатской группировкой с помощью установления минимального числа депутатов, делающего собрание правомочным, т.е. кворума. Таким образом, авторитет и легитимность решению законодательного собрания, по мнению И. Бентама, придает не единодушное согласие всех его членов, а законная сила оформляющего это решение парламентского акта, принятого большинством голосов при наличии кворума.
39 Невозможность стабильной работы собрания, где для принятия решения необходимо единогласное одобрение его членов (консенсус), труднодостижимое в деятельности демократически организованных парламентов, И. Бентам иллюстрировал классическим примером польского сейма. Основополагающим принципом работы этого представительного органа был принцип «liberum veto» (свободное вето), в соответствии с которым любой участник собрания мог выразить несогласие с принятой резолюцией, наложив на нее свое вето, что парализовало работу сейма, доводя идею свободы до абсурда. Примечательно, что в современном Европейском союзе в руководящих органах также действует принцип консенсуса, который стал серьезно осложнять работу этой организации после ее радикального расширения в 2004-2007 гг. с 16 до 27 государств, когда ряд «малых» восточноевропейских государств начал препятствовать проведению общеевропейской политики. Не случайно поэтому проект Конституции Европейского союза предполагал переход от идеи консенсуса к идее «двойного большинства», когда решения принимаются большинством государств-членов, одновременно представляющих большинство населения ЕС.
40 Именно на такой позиции базируется регламент современного Национального собрания Франции: если голоса разделились поровну, решение считается непринятым. См.: Сравнительное конституционное право. С. 542.
Автор «Тактики.» придавал важное значение принципу гласности41, характеризуя его как фундаментальный принцип «представительного правления». Необходимыми условиями реализации данного принципа являются публичность заседаний, свобода печати и право петиций. И. Бентаму было «странно видеть народных представителей, скрывающихся от взглядов своих доверителей»42. Он считал, что подобная ситуация была терпима лишь в те давние времена, когда «истинные принципы свободы вначале были еще настолько мало известны, что такой образ действий представителей, ведущий к их полной безответственности и к уничтожению всякого народного влияния, не вызывал никакого протеста»43. По мнению философа, «враги гласности делятся на три группы: преступники, желающие скрыться от взоров судьи, деспоты в своем стремлении задушить общественное мнение, голос которого им страшен, наконец, робкие и ленивые, которые обвиняют в неспособности других для того, чтобы скрыть свою собственную»44. При этом собрание, пусть даже и многочисленное, не в состоянии заменить собой публику, хотя бы с точки зрения объективной критики предложений его членов. Принцип партийности заведомо гарантирует оратору поддержку коллег и порицание оппонентов, к которому, впрочем, он редко прислушивается. «Дух партий, заключенный в узкие границы, искажает одинаково как порицание, так и похва-
лу»45.
41 Следует заметить, что принцип гласности в деятельности представительных органов впервые в европейской истории был установлен Юлием Цезарем. Став консулом в 59 г. до н.э., он ввел практику официального обнародования ежедневных отчетов о собраниях римского Сената и народа, знаменитые acta senatus et populi Romani, использовавшиеся будущим римским императором в борьбе со своими политическими оппонентами. См.: Дуров В.С. Юлий Цезарь: человек и писатель. Л., 1991. С. 55; Светоний Г.Т. Жизнь двенадцати цезарей. М., 1990. С. 13.
42 Бентам И. Указ. соч. С. 30.
43 Там же. С. 30.
44 Там же. С. 11.
45 Там же. С. 12.
Отметая возможные возражения против последовательного проведения принципа гласности в парламентской работе, английский правовед приводит ряд доводов в его пользу. Прежде всего, гласность удерживает членов собрания в границах долга, ставя их под контроль публики и общественного мнения. Кроме того, гласность гарантирует доверие народа и его согласие на законодательные мероприятия. Инициативы правительства обсуждаются в парламенте, где они проходят проверку на прочность со стороны конкурирующих партий, выясняющих подлинные причины и мотивы предлагаемых мер и их действительное содержание, о чем сразу же становится известно народу. Гласность искореняет слухи и кривотолки, вносит ясность в отношения власти и народа, а также формирует национальный дух. Она предупреждает слухи, превратные толкования законодательных инициатив, порождающие в обществе чрезмерные опасения, поспешные обвинения в адрес властей и сопротивление их действиям.
Еще одно преимущество гласности состоит в том, что она дает избирателям возможность сознательно формировать предпочтения на новых выборах, имея полное представление о деятельности своих представителей в период предшествующей ле-
46 тт
гислатуры . Не менее важное преимущество гласности заклю-
46 Необходимо подчеркнуть, что И. Бентам считал основной формой политической ответственности депутата именно непереизбрание на новый срок. Его парламентская доктрина в том виде, в каком она изложена в «Тактике.», не предполагала право избирателей на отзыв депутата. Институт отзыва выборных должностных лиц получил официальное признание в США, где был впервые применен в Лос-Анджелесе в 1903 г. и закреплен в Конституции штата Орегон в 1906 г., а также в некоторых других странах, действуя преимущественно на местном и региональном уровне. См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 252. Первым отечественным актом об отзыве стал декрет ВЦИК от 21 ноября 1917 г. «О праве отзыва депутата». В современной России институт отзыва выборных должностных лиц существует на местном уровне, а также признается и на уровне субъектов РФ. См.: ч. 1 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Мос-
чается и в том, что она дает возможность собранию обращаться к знаниям всего общества, использовать просвещенность всей нации и способствовать возникновению полезных мыслей. Открытый характер парламентской деятельности позволяет привлечь к участию в ней компетентных людей, культивирующих свой ум, но не делающих политическую карьеру. Считать, что в законодательном собрании сосредоточится весь национальный ум, было бы явной утопией, поскольку избранию депутатов в парламент в наибольшей степени способствуют их богатство и высокое положение. Наконец, гласность работы парламента доставит публике определенное развлечение.
По мнению И. Бентама, ни некомпетентность публики, ни опасение чрезмерной народной ненависти к отдельным членам собрания, ни проявляемое некоторыми парламентариями желание популярности, ни возможность преследования депутатов со стороны монарха или правительства не являются достаточными аргументами против гласности парламентской деятельности. Именно принцип гласности становится основанием системы оправданного недоверия народа к своим представителям, которым дается громадная власть с большим искушением злоупотреблять ею, служить для себя за счет народа и действовать в личных интересах, часто не совпадающих с интересами общества. «Какой же интерес можно поставить в противовес всему сказанному?» - задается вопросом И. Бентам и отвечает: «Только общественное мнение, боязнь его суда, желание славы, одним словом, все, что достигается гласностью. Ее благотворное влияние простирается на законодательство, администрацию и суд. Без гласности нет никакого постоянного блага - под покрови-
47
тельством гласности, напротив, нет продолжительного зла» . Именно гласность позволяет поставить деятельность власти, и в
ковской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348. Следует отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит положений об отзыве депутатов. 47 Бентам И. Указ. соч. С. 24. 72
первую очередь - выборных народных представителей, под контроль общественного мнения48.
И. Бентам считал необходимым предавать гласности путем опубликования (причем опубликования в открытой печати, а не только во внутрипарламентских бюллетенях исключительно для сведения парламентариев) содержание каждого предложения, содержание речей или доказательств за и против, результат голосования по каждому предложению, количество голосов с каждой стороны, имена подающих голоса, документы, послужившие основанием для решения. Достигнуть этого он намеревался с помощью следующих средств: подлинное (официальное) издание трудов собрания с изложением всех подлежащих обнародованию сведений по каждому из рассматривавшихся вопросов, употребление стенографов для записывания речей и в случаях расследования для допросов, допущение других неподлинных (неофициальных) публикаций о работе собрания и допуск посторонних лиц на заседания. Анализируя состояние гласности в работе английского парламента своего времени, он констатировал, что английская политическая практика, воплощенная в обычаях, идет намного дальше явно устаревших «уставов и законов», и с горечью заключал: «Как ни печально, что все лучшее в английском парламенте происходит с нарушением закона, но
48 Об обеспечении режима гласности в деятельности современных зарубежных парламентов подробнее см., например: Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 70-84. В современной России вопросы гласности в деятельности представительных органов регулируются не только регламентами и другими актами палат, но и рядом специальных федеральных законов: от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170; от 12 мая 2009 г. № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2392; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
можно утешаться, что все сколько-нибудь значительные нововведения направлены к общему усовершенствованию»49.
И. Бентам рассматривал гласность и как неотъемлемый элемент законотворчества, способный существенно повысить качество принимаемых законов, вовлекая в эту деятельность не только экспертов, но и обычных граждан. Он предлагал установить трехмесячный промежуток между внесением законопроекта в парламент и началом его рассмотрения (за исключением законов, не терпящих отлагательства, число которых не должно быть чрезмерно большим). Законопроекты подлежали незамедлительному опубликованию, и в течение указанного времени все заинтересованные лица могли направить в парламент свои соображения по поводу выдвинутой законодательной инициативы50. В другом своем произведении - «Конституционном кодексе», предвосхищая идею мониторинга законодательства51, И. Бентам
49 Бентам И. Указ. соч. С. 31.
50 Примечательна в этом отношении индийская практика опубликования текстов важнейших законопроектов. См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 199. Не стоит забывать и о существовавшем в нашей стране в советский период институте народных обсуждений (см., например, Закон РСФСР «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни»). Практика народного обсуждения важнейших законопроектов была возрождена в современной России. После обсуждения проектов федеральных законов «О полиции» и «Об образовании», состоявшегося в 2010 г., был издан Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 939. В настоящее время предполагается опубликование законопроектов на официальном сайте Государственной Думы, а Министерство юстиции РФ подписало договор об опубликовании законопроектов с тремя ведущими юридическими порталами в Интернете. См.: Шкель Т. Хочешь поговорить? Госдума идет в Интернет // Российская газета. 2011. 5 мая; Куликов В. Сеть правды. Минюст предлагает вынести обсуждение законопроектов в Интернет // Российская газета. 2011. 18 мая.
51 В современной России эта идея воплотилась в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930) и в постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении мето-
высказал мысль об учреждении поста министра законодательства, выполняющего функции эксперта, который должен был принимать предложения частных лиц по совершенствованию законодательства и передавать их в легислатуру, одновременно публикуя их для всеобщего сведения52.
В своих воззрениях на устройство парламента И. Бентам выступал как последовательный сторонник бикамерализма (двухпалатной структуры парламента). Его не разубеждали в этом даже такие возражения, как возможность отмены решения, принятого единогласно одной из палат, минимальным большинством в один голос в другой палате; разноплановый характер деятельности палат и их соперничество; трудности одинаково подробного рассмотрения одного и того же вопроса в каждой из палат с учетом всех обстоятельств дела; замедление хода работы собрания и даже разделение функций между палатами, когда за одной из них признается преимущественно право инициативы, а за другой - право «негатива», т.е. отклонения принятых первой палатой решений (последнее по сути означает разделение палат на верхнюю и нижнюю). Напротив, по свидетельству Дюмона, И. Бентам выдвигал ряд аргументов в пользу бикамерализма53. Первый из них - зрелость обсуждения вопроса и более строгое соблюдение формальностей в двухпалатном собрании превращают вторую палату в своего рода «апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела». Второй - взаимоограничение власти палат, сохраняющее конституцию в неприкосновенности, и как следствие - соревнование между палатами «в талантливости и в приобретении народного доверия». Наконец, третий - разделение дворянства и общин. Выделение для привилегированных сословий (дворянства и духовенства) особой палаты не дает им возможности приобрести сильный перевес при выборах в общей массе депутатов, пользуясь влиянием своего
дики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2011. № 35. Ст. 5081).
52 См.: Азаркин Н.М. Указ. соч. С. 440.
53 Доводы, приводимые И. Бентамом в пользу бикамерализма, во многом сходны с аргументацией Ш. Монтескье, Л. Дюги и Дж. Брайса. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. С. 439-440.
общественного положения и богатства. Отделение знатных депутатов от депутатов из народа лишает первых возможности действовать скрытно в составе единой палаты и делает ответственными за свои поступки, а отклонение популярного закона из личных интересов подвергает их строгому осуждению целой нации. Кроме того, в государствах с большой территорией двухпалатная система более рациональна, чем однопалатная, поскольку в последнем случае либо единственная палата оказывается чересчур многочисленной, либо представительство в ней недостаточным.
На примере британской Палаты лордов И. Бентам показывал, что уже сам факт ее существования обеспечивает умеренность Палаты общин в пользовании своими полномочиями, в результате чего конституция становится устойчивой. В целом же, по его мнению, разделение законодательного корпуса на две палаты препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое, но это только доказывает, насколько она необходима при устойчивой конституции. «Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достичь никакими иными способами»54. Но разделение законодательного собрания на три и более палаты (обычно по числу сословий) представлялось ему излишне сложным и неэффективным55.
54 Бентам И. Указ. соч. С. 41.
55 Трехпалатная структура французских Генеральных штатов, а также парламентов Швеции, Норвегии, Дании, Сицилии и ряда других стран в ХУШ-Х1Х вв. диктовалась сословными соображениями и обеспечивала представительство дворянства, духовенства и третьего сословия. Три палаты в составе парламента в ЮАР обеспечивали расовое представительство, а в социалистической Югославии - представительство народа, общин и организаций (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. С. 440; Сравнительное конституционное право. С. 524-525). Заслуживает внимания и оригинальная парламентская система Наполеона Бонапарта, установленная уже упоминавшийся Конституцией VIII года Республики (1799 г.), предназначенная для декорирования личной власти Первого консула -«Гражданина Бонапарта» и основывавшаяся на разделении функций между четырьмя палатами: Государственный совет предлагал законопроекты, Трибунат обсуждал их, Законодательный корпус их прини-
76
И. Бентам считал, что общей целью тактики законодательных собраний, как и всякой другой отрасли учения о государственном управлении, является достижение «наибольшего общественного блага»56, в то время как «предметом ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей», а также устранение недостатков в их работе57. В «Тактике...» автор называл следующие недостатки, которые могут проявляться в работе парламента: бездействие собрания по отношению к вопросам, требующим разрешения; бесполезные решения, ведущие к потере времени, а также увеличивающие количество законов, затемняющие их смысл, затрудняющие их понимание и изучение; нерешительность, т.е. колебание в вопросах, которые необходимо разрешить; промедление в их обсуждении; ссоры, часто ведущие к образованию непримиримых партий в собрании и междоусобной войне между ними; неожиданности - внезапные решения палаты, проводимые в отсутствие части членов или без всестороннего выяснения необходимых обстоятельств дела и поспешность в принятии решений без соблюдения требуемой процедуры; колебания в принятии мер, роняющие авторитет собрания, дезорганизующие его работу и компрометирующие принятые решения; недобросовестность членов собрания и решения, неправильные по своей редакции (форме). Но наиболее существенным недостатком работы парламента И. Бентам считал принятие решений, неправильных по содержанию, прямо противоположных тому, что нужно для общественного блага. Этот недостаток по своему значению затмевает все предыдущие, которые, по сути, сводятся к нему. «Если собрание принимает незаконное или вредное решение, то следует предположить, что это решение ложно передает его волю, так как собрание, состав-
мал, а Охранительный сенат формировал представительные учреждения и осуществлял факультативную функцию конституционного контроля принимаемых законов (см.: История государства и права зарубежных стран: В 2 ч. Ч. 2 / Под общ. ред. О.А. Жидкова и Н.А. Краше-нинниковой. М., 2004. С. 83).
56 Подробнее см.: Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М., 1998.
57 См.: Бентам И. Тактика. С. 44.
ленное должным образом, всегда будет стараться согласовать свои решения с общим благом»58. Возможность такого несовпадения И. Бентам объяснял следующими причинами: отсутствие членов (чем больше депутатов отсутствует, тем больше вероятность, что воля оставшихся не соответствует общей воле); недостаток свободы (решение собрания вынуждено посторонним давлением); соблазн членов собрания личными выгодами в ущерб общему делу и, наконец, ошибка, возникающая, если члены собрания не имели возможности досконально выяснить вопрос, или положение дел было представлено им в ложном свете. По его мнению, как регламент собрания, так и организация всей его деятельности в целом должны не допускать подобных недостатков, для чего необходимо обеспечить в его работе строгий порядок.
Ключевое значение для организации правильной работы собрания И. Бентам придавал фигуре председателя, облеченного властными полномочиями и обладающего авторитетом в глазах коллег. Это руководитель собрания «единый, постоянный, всегда подчиненный собранию, не имеющий никаких других обязанностей, кроме своей должности, избираемый и сменяемый исключительно собранием. Все это вытекает из одного и того же принципа. Место председателя может занимать лишь тот, кто пользуется большим доверием собрания, чем всякий другой; полезность председателя пропорциональна этому доверию. Если доверие будет исчерпано, его деятельность перестанет приносить пользу»59. Председатель необходим для того, чтобы единолично обеспечивать действие регламента палаты, разрешать возникающие споры и устранять затруднения, которые могут надолго остановить течение дел, если ими станет заниматься вся палата. При этом верховная власть в палате остается у палаты в целом, которая может отменить решение председателя или переизбрать его.
И. Бентам считал, что постоянный председатель палаты, действующий в течение всего ее созыва, предпочтительнее временного, избираемого на определенный срок. Наличие постоян-
58 Бентам И. Тактика. С. 48
59 Там же. С. 51, 55, 56.
78
ного председателя избавляет от неудобства частых выборов и в то же время позволяет лицу, занимающему эту должность, приобретать определенный политический опыт. Кроме того, если временный председатель парламента сменяется через определенный срок независимо от качества своей работы, он не заинтересован в ее результатах. Если же правила допускают возможность переизбрания председателя на новый срок, при неоднократном переизбрании на эту должность временный председатель приобретает качества постоянного. Постоянный же председатель может потерять свою должность только в случае дурного исполнения своих обязанностей, что заставляет его прилагать к делу все свои старания60. При этом для того, чтобы работа собрания не останавливалась в случае болезни, смерти или отсутствия председателя, необходимо наличие нескольких его заместителей, «действующих за него и готовых занять его место в любой момент».
Важное значение в работе парламента И. Бентам придавал принципу независимого спикера. Согласно данному принципу председатель собрания, приобретая свой статус, который в традиции английского парламентаризма характеризуется большим объемом весьма существенных полномочий, должен одновременно утратить статус обычного депутата. Председатель не вправе состоять ни в одной из фракций и, кроме того, не должен даже участвовать в голосовании. При таком подходе задачами
60 Председатель палаты (спикер) в английском парламенте первоначально рассматривался как уполномоченный парламента - лицо, представляющее парламент в переговорах с королем, и лишь позднее он приобрел административные полномочия по ведению парламентской процедуры. Положение спикера было очень опасным, поскольку часто на него изливался королевский гнев. До настоящего времени сохранилась традиция, согласно которой избранный спикер трижды отказывается от должности и сопротивляется людям, ведущим его под руки в председательское кресло. После разделения английского парламента на две палаты спикером Палаты лордов стал лорд-канцлер, назначаемый королем. Спикер же Палаты общин по-прежнему избирается депутатами и утверждается королем. Первым спикером в истории английского парламента стал избранный в 1376 г. рыцарь де ла Мар. См.: Чернилов-ский З.М. Всеобщая история государства и права. М., 1996. С. 267.
спикера становятся исключительно руководство работой парламента, обеспечение надлежащего хода парламентской процедуры и разрешение споров между отдельными членами парламента либо их фракциями. Высокое звание спикера, по мнению И. Бен-тама, несовместимо ни с партийной принадлежностью, ни с обычной депутатской деятельностью, на осуществление которой у него просто не остается времени. Независимость председателя собрания обеспечивает его беспристрастность и в то же время позволяет ему всецело сосредоточиться на руководстве палатой, приобретая необходимый опыт. И. Бентам полагал, что совмещение председательского поста с обычным депутатским мандатом недопустимо как в силу принципиального различия между этими двумя видами деятельности, так и потому, что в противном случае спикер выступал бы как судья в собственном деле61. Единственным серьезным возражением против такой точки зрения можно назвать то обстоятельство, что при выборах в парламент с использованием мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам население соответствующей территории лишается своего представителя в законодательном собра-62
нии .
61 Принцип «независимого спикера» признан в парламентском праве ряда современных государств, в частности в Великобритании и Швеции. В связи с этим уместно вспомнить об отечественном прецеденте «независимого спикера», созданном председателем дореволюционной I Государственной думы С.А. Муромцевым в 1906 г. Заняв этот пост, он вышел из состава кадетской фракции и осуществлял свои полномочия таким образом, что даже политические противники не ставили под сомнение его беспристрастность. Традиция «независимого спикера», заложенная С.А. Муромцевым, стала образцом для его преемников и соблюдалась во II и III Государственных думах. См.: Муромцева Л.П. У истоков российского парламентаризма // Российское государство и общество. XX век. М., 1999. С. 441, 453-455.
62 Проблема исполнения депутатских функций лица, ставшего «независимым спикером», гораздо легче решается в парламентах, организованных по партийному принципу. Например, в Швеции депутатские функции спикера-тальмана на период исполнения им председательских полномочий переходят к другому лицу - заместителю депутата. См.: Сравнительное конституционное право. С. 545.
В целом же, завершая рассмотрение изложенных в «Тактике...» общих представлений И. Бентама об организации работы парламента, следует отметить, что этот английский правовед вслед за Ш.Л. Монтескье и Дж. Локком был сторонником скорее дуалистического парламентаризма, чем идеи парламентского верховенства в том виде, в каком ее сформулировал Ж.Ж. Руссо. Кроме того, представления И. Бентама о парламентаризме во многом определялись складывающейся в то время в Англии двухпартийной системой с разделением на «правящую» и «оппозиционную» партии63.
Положение парламента как органа народного представительства в системе государственных политических институтов И. Бентам логически выводил из своей концепции суверенитета. В составе суверенитета он выделял два элемента: суверенную учредительную власть и суверенную действующую власть. Первая из них принадлежит народу и осуществляется им непосредственно, являясь высшей по отношению к другим формам государственной власти. Суверенная же действующая власть, производная от учредительной власти народа, осуществляется различными государственными институтами, а потому она может быть в свою очередь разделена на законодательную (высшую действующую власть) и исполнительную (органы управления, суды). Исходя из этого дуализма законодательной и исполнитель-
63 В основе английской двухпартийной системы лежал религиозный дуализм - разделение жителей страны на католиков и протестантов в результате церковной реформы Генриха VIII. Этот религиозный раскол приобрел политический характер, поскольку при смене очередного монарха одно из этих течений оказывалось «правоверным», а другое -«оппозиционным» в зависимости от религиозных взглядов нового правителя. В эпоху правления последних Стюартов - Карла II и Якова II, между Реставрацией 1660 г. и «Славной революцией» 1688 г., в 70-80-х гг. XVII в. в кругах политического истеблишмента сформировались две группировки: «виги» - либералы-реформаторы и «тори» - консерваторы и опора трона. После парламентской реформы 1832 г. они преобразовались соответственно в либеральную и консервативную партии. В первой половине XX в. место либеральной партии заняла партия лейбористов. О политической системе Великобритании подробнее см.: Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 39-44.
ной властей, правление должно строиться «на сочетании демократии и администрации, широких полномочий законодательных органов с действиями квалифицированной и автономной в
64
пределах своей компетенции армии чиновников» .
Произведенное И. Бентамом обособление учредительной власти народа в самостоятельную «ветвь» власти, первостепенную по отношению к другим ее «ветвям», находит выражение и в современных тенденциях развития конституционного права различных государств. Не случайно в ст. 3 Конституции РФ провозглашается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В современном мире решение вопроса об изменении и пересмотре конституции все чаще передается на усмотрение не парламентариев, а народа65. Широкое распространение получил институт народной правотворческой инициативы в рамках так
66
называемой партиципаторной демократии , в том числе и в современной России, по крайней мере, на местном и региональном уровнях67. Исторически же идея народного суверенитета впервые была юридически воплощена прежде всего в Конституции
64 Азаркин Н.М. Указ. соч. С. 440.
65 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. С. 521.
66 См.: там же. С. 499-501; Комарова В.В. Указ. соч. С. 215-225. Особо примечателен в этом отношении пример Швейцарии с ее традициями непосредственной демократии, где народная правотворческая инициатива используется не только для принятия законов, но и для внесения изменений в текст Конституции: с 1891 г. до середины 1989 г. было представлено 179 народных инициатив по внесению поправок в конституционный текст (см.: Современные зарубежные конституции. М., 1996. С. 207).
67 См.: ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
82
США 1787 г. - государства, сконструированного на базе Конфедерации объявивших себя независимыми американских колоний Великобритании. Принцип верховенства народа был закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В Англии же эта идея реализовалась в форме постепенного превращения монархии из абсолютной в парламентарную, начавшегося в ходе революции 1640-1660 гг. и завершившегося после «Славной революции» 1688 г. и принятия Акта об устроении 1701 г.
Справедливости ради следует отметить, что концепция парламентаризма, изложенная в «Тактике.» И. Бентама, а также его общие представления о политическом устройстве государства в последние годы жизни этого ученого претерпели серьезные изменения. После многочисленных неудач с продвижением предлагаемых им проектов правовых и социальных реформ он постепенно разочаровался в монархии и аристократии. Эволюция взглядов И. Бентама со временем превратила его из умеренного консерватора в убежденного демократа, либерала и республиканца. Его политическим идеалом стала республика с однопалатным парламентом68, формируемым путем всеобщего равного тайного ежегодного голосования по равным избирательным округам. Неотъемлемыми элементами подлинной демократии, по мнению И. Бентама, являются гласность и публичность парламентских заседаний, право народа смещать и предавать суду государственных чиновников69, право избирателей на отзыв де-
68 Эта эволюция взглядов И. Бентама служит ярким подтверждением тезиса о том, что вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопалатной парламентской структуры является одним из самых спорных в конституционном праве. См.: Сравнительное конституционное право. С. 521.
69 В англосаксонских странах это право традиционно реализуется в форме импичмента. Напомним, что задачей первого спикера британского парламента были переговоры с королем о привлечении к суду королевских чиновников. Первым примером импичмента в его современном понимании стала состоявшаяся в правление Карла II отставка лорда Денби по обвинению Палаты общин. Заметим, что процедура импичмента в полном объеме в последний раз была применена в Ан-
путатов, реформа местного самоуправления с элементами регионализации, в ходе которой должны быть созданы «областные парламенты, соединяющие законодательную и административную власти». К этому следует добавить контроль общественного мнения и законодательных учреждений за администрацией, экзамены для претендентов на должности и тщательное исследование их нравственных и деловых качеств, участие народа и специалистов в совершенствовании законодательства. Он ратовал также за реформу судопроизводства и за преобразование социальных учреждений.
Тем не менее наибольшую известность и распространение получила именно бентамовская концепция парламентаризма, изложенная в «Тактике.». Этому немало способствовали форма и стиль данного произведения, изначально рассчитанного на популяризацию высказанных в нем идей. Данная работа является классическим сочинением, которое, по сути, открыло собой эпоху современного парламентаризма и оказало существенное влияние на политическое устройство конституционных государств. Трактат И. Бентама стал во многих странах своеобразным начальным учебником и настольным руководством для государственных деятелей. Высказанные в нем идеи легли в основу учредительных документов законодательных собраний всего мира, благодаря чему И. Бентам по справедливости провозглашен «отцом современного парламентаризма». В 1820 г., всего через пять лет после опубликования, «Тактика.» была принята в качестве организационной основы Законодательного собрания Буэнос-Айреса. В начале 1990-х гг. она была переиздана для Генеральных кортесов Испании. Русский же перевод названного трактата И. Бентама, как одного из лучших представителей классической страны свободы, был опубликован отечественным государствоведом Л.А. Велиховым в 1907 г., в эпоху «трудных родов парламентской жизни в России» и перехода от «патриархального уклада государственности» к «организованному
70
народному представительству» .
глии еще при жизни И. Бентама в 1805 г., а в США -в 1936 г. См.: Чер-ниловский З.М. Указ. соч. С. 256, 267; Мишин А.А. Указ. соч. С. 191.
70 Велихов Л.А. От издателя. С. III-IV. 84
Наследие И. Бентама остается актуальным и в наши дни, когда политики, философы и юристы проявляют особое внимание к проблемам социального прогресса и гуманизма, соотношения личности, общества и государства и ищут новые подходы к решению данных проблем на современном этапе в поисках будущих путей развития европейской и мировой цивилизации. В трудах И. Бентама находят истоки многих современных политико-правовых теорий, начиная с позитивизма (легизма) и аналитической юриспруденции и заканчивая социологической юриспруденцией, не говоря уже о концепции социального государства, «государства всеобщего благоденствия». Этому английскому правоведу отдают должное такие современные ученые, как В. Фридман, Г. Харт, С. Эверест, М. Фуко. Не случайно влияние И. Бентама на юриспруденцию сравнивают с влиянием А. Смита на экономику, справедливо называя И. Бентама «Ньютоном законодательства». И если в некоторых случаях рассуждения этого юриста иногда кажутся сегодняшнему читателю несколько банальными, то лишь потому, что, как отмечено в «Британской энциклопедии», многие доктрины И. Бентама стали частью общепринятого мышления71.
Проблемы парламентаризма72 и законотворчества73 в полной мере являются актуальными не только для зарубежных стран, но и в современной России. В процессе размышления о возможных путях развития названных политико-правовых фе-
71 См.: Азаркин Н.М. Указ. соч. С. 443.
72 См., например: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2005; Романов Р.М. Российский парламентаризм. История и современность. М., 2000; Токарев В.А. Деконструкция фигуры законодателя в юридической науке // Юриспруденция в поисках идентичности / Под общ. ред. С.Н. Касаткина. Самара, 2010.
73 См.: Законодательный процесс: понятие, институты, стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000; Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000; Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: политико-правовой анализ. М., 2007.
номенов часто возникает необходимость возвращаться к их истокам, к той эпохе, когда формировалось современное научно -философское осмысление данных явлений. Неоценимую пользу в этом отношении могут принести труды И. Бентама. Многие из его идей, высказанные в «Тактике.» и других работах, сохраняют свою актуальность и в наши дни. К ним относятся сама идея особого «парламентского права», необходимость формально-научного подхода к осмыслению правовых категорий, по возможности избавленного от политической конъюнктуры, последовательное проведение принципа гласности и открытости в деятельности парламента, неукоснительное соблюдение формальностей парламентской процедуры, обеспечение добросовестности законодателей и сознания ими своей высокой миссии. И. Бентамом была также сформулирована концепция построения законодательства как целостной рациональной системы, исключающей противоречия и коллизии. Кроме того, он высказывал идею о необходимости системного, последовательного программного законотворчества, которое должно стать для депутатов их подлинной работой. Такие предложения И. Бентама, как общественное обсуждение законопроектов, а также мониторинг законодательства и практики его применения успешно реализуются в ряде современных государств, включая Россию.
Завершить рассмотрение разработанной И. Бентамом теории «прагматического парламентаризма» можно словами Б.А. Кистяковского, который считал конституционные учреждения столь же важным элементом современной цивилизации, как и греческая философия, христианство и римское право, определившие всю ее культуру. Рассуждая об историческом значении современной модели народного представительства и о роли английской парламентской традиции в ее формировании, наш соотечественник писал о конституционных учреждениях и, в частности, о народном представительстве: «Они преобразовали всю современную политическую и государственную жизнь, дав народным массам возможность участвовать в ней и определять ее. Они открыли пути и создали средства, при помощи которых народ сам может организовать свое государство и направить его деятельность. Создав у себя народное представительство, Англия оказала громадную услугу всему человечеству, так как все
культурные народы реципировали это учреждение у Англии, и оно сделалось всеобщим. Народное представительство, как по своей исторической роли, так и по своей организации и функциям, в настоящее время является основным элементом для создания господства права в современном государстве. Благодаря ему вся деятельность современного государства регулируется правовыми нормами и подчиняется народному правосознанию»74. Эти слова, сказанные в начале ХХ в., справедливы и в наши дни. Остается добавить, что немаловажную роль в процессе становления конституционных и, в частности, парламентских учреждений сыграли работы И. Бентама, идеи которого во многом определили направления этого процесса.
74 Кистяковский Б.А. Указ. соч. С. 533-535.
