CC BY
102
С.И. Некрасов*
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ И СПЕЦИАЛЬНОЕ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ПАРЛАМЕНТСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
Категории представительства и парламентаризма тесно связаны, парламентские учреждения по определению являются представительными. Один из основоположников современного парламентского права России И.М. Степанов справедливо отмечал, что именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования1.
Как известно, народное представительство институционализируется, формализуется в организации и деятельности органов народного представительства (представительных органов, представительных учреждений), а парламентаризм, соответственно, - в организации и деятельности парламентских учреждений («учреждение» не в смысле действия (от «учредить») и не конкретная разновидность юридического лица в соответствии с гражданским законодательством, а в смысле органа, функционирующего в соответствующем сегменте публично-властной деятельности2).
В настоящей статье категория «парламентское учреждение» («учреждение парламентского типа») используется в более широком смысловом значении в сравнении с исходной, базовой категорией «парламент». Указанные учреждения (органы) могут функционировать и в условиях отсутствия парламента (высшего законодательного, представительного органа государственной власти) как такового. Так, в абсолютных монархиях отсутствуют полноценное, традиционное разделение власти и, соответственно, самостоятельная и независимая законодательная власть. Однако в современных монархиях
* Кандидат юридических наук, профессор, старший научный сотрудник Института государства и права РАН; профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления.
1 См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 5.
2 Одно из смысловых значений термина «учреждение» - «организация, ведающая какой-нибудь отраслью работы, деятельности...» (Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 1999. С. 846). 70
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015
абсолютизм уже не может быть в полном смысле абсолютным - в таких государствах (к ним, как правило, относят некоторые мусульманские монархии Аравийского полуострова и Персидского залива - Саудовскую Аравию, Оман, Катар и др.) учреждены и функционируют (как правило, при главе государства) коллегиальные представительные органы (протопарламенты, квазипарламенты), выполняющие, в том числе, в ограниченном объеме законотворческую (законосовещательную) и контрольную функции.
Практически во всех государствах коллегиальные представительные органы учреждены не только на общенациональном уровне, но и на нижестоящих уровнях государственно-территориальной организации - региональном и муниципальном (реже - межрегиональном (субнациональном) и межмуниципальном (субрегиональном)). При этом если такие органы регионального уровня в федеративных государствах могут быть отнесены к разряду полноценных парламентов (в субъектах федерации выделяется относительно самостоятельный уровень единой государственной власти на основе концепции ее разделения, соответственно наличествуют и высшие законодательные представительные органы государственной власти, т.е. парламенты данных субъектов3), то в унитарных государствах они, безусловно, таковыми не являются (равно как и представительные органы муниципальных образований различных типов в любом государстве).
3 Нам, безусловно, известна многократно озвученная и обстоятельно аргументированная позиция В.Е. Чиркина, в соответствии с которой единственным уровнем государственной власти является уровень общенациональный (т.е. государственную власть осуществляет лишь суверенное государство в масштабах всей своей территории), а власть субъекта федерации в федеративном государстве представляет собой лишь государствоподобную публичную власть (см.: Чиркин В.Е. Сравнительное правоведение: Учебник. М., 2012. С. 148-149). В высшей степени уважительно относясь к данной авторитетной точке зрения и имея представление о природе и уровневой системе публичной власти, мы все-таки исходим из: а) преобладающего пока в государствоведческой науке подхода к сущности и признакам федеративной государственности; б) нормативных предписаний Конституции РФ и обширного федерального законодательства (прочно вошедших в политико-правовую практику и научный оборот), в соответствии с которыми субъекты РФ на своей территории осуществляют именно государственную власть.
Вместе с тем правовая природа таких органов, по сути та же, что и парламентов - коллегиальность, выборность, выполнение представительской, нормотворческой и контрольной функций и проч., что дает основание относить их к публично-властным учреждениям парламентского типа. Не являются парламентами в буквальном смысле надпарламентские органы, учрежденные в некоторых государствах (Народное консультативное собрание в Индонезии, Всеафганский Совет (Лойя Джирга) в Афганистане, Конституционное Собрание в Российской Федерации, до недавнего времени - Народный Совет (Халк Маслахаты) в Туркменистане и др.), представительные органы межгосударственных объединений (Парламентская Ассамблея Совета Европы, Межпарламентская Ассамблея СНГ, Парламентское Собрание Союза Беларуси и России (Союзного Государства) и т.п.), палаты двухпалатных парламентов; не принято называть парламентами высшие представительные органы власти в государствах социалистической конституционной модели. Однако и отмеченные властные структуры представляют собой, по нашему мнению, учреждения (органы) парламентского типа (парламентские учреждения). На фоне обозначенного методологического исследовательского подхода представим некоторые суждения о представительной природе рассматриваемых учреждений.
В зависимости от того, как формируется коллегия, состав парламентского учреждения, народное представительство можно подразделять на непосредственное и специальное. При непосредственном представительстве в парламент или иной представительный орган избираются депутаты, представляющие народ в целом, а не какую-либо определенную социальную группу. При специальном представительстве в парламентском учреждении оказываются представлены именно определенные, конкретные социальные общности - этнические, конфессиональные, профессиональные, поло-возрастные, территориальные и пр. Если замещение депутатских мандатов при непосредственном народном представительстве возможно только путем выборов (с использованием различных моделей и типов избирательных систем), то при специальном представительстве наряду с выборами может применяться назначение, кооптирование, делегирование и т.п. При специальном представительстве среди избирательных цензов обязательно наличествует принадлежность как избирателей, так и кандидатов (потенциальных представителей) к
определенной социальной общности - сословию (в прошлом), территориальному публичному коллективу, конфессии, этносу, академическому или профессиональному сообществу и т.п.
Для проведения парламентских выборов (равно как и выборов в иные представительные органы публичной власти) с использованием мажоритарной (а иногда и пропорциональной) избирательной системы образуются избирательные округа, которые преимущественно являются территориальными, а при определении их границ всегда учитывается административно-территориальное деление государства или субъекта федерации; нередко депутаты, избранные в таких округах, заявляют, что они представляют население соответствующей территории, а избиратели округа соответственно полагают, что имеют «своего» представителя в парламенте или ином представительном органе. Однако и в данном случае имеет место не специальное (территориальное), а непосредственное представительство (в том числе и при использовании модели императивного депутатского мандата), поскольку территориальный избирательный округ не является публично-правовым образованием (даже если совпадает в границах с последним), а избиратели соответствующей территории не образуют территориального публичного коллектива (следовательно, здесь отсутствует какой-либо признак, критерий социальной общности). Территориальное представительство, как отмечалось, является разновидностью специального представительства, поскольку связано с представительством в органах власти не любой территориальной единицы, а территориального публичного коллектива, т.е. сообщества, организованного в границах публично-правового образования - субъекта федерации, национально-территориальной или административно-территориальной автономии, муниципального образования и т.п. (Публично-правовые образования имеют ряд принципиальных отличий от иных административно-территориальных образований: их границы, хотя и являются административными, весьма устойчивы, зачастую исторически предопределены, а население таких образований в обязательном порядке обладает возможностью формировать собственные представительные
органы власти, обладающие компетенцией на соответствующей территории4.)
Определенные проблемы порождает использование пропорциональной избирательной системы при формировании парламентских учреждений. В данном случае модель непосредственного представительства существенно модифицируется, поскольку избиратели подают свои голоса хотя и непосредственно, но не за конкретного кандидата, а за список кандидатов (партийный список), часто обезличенный (за исключением нескольких «ярких», известных кандидатур), формирование которого осуществляется без участия избирателей по корпоративным правилам политической партии или иного избирательного объединения (при этом партийные представления о справедливости, профессиональных и нравственных качествах народных избранников часто не совпадают с общепринятыми). Воля народа при этом опосредуется волей и интересами политических партий, что дает основания выделять в народном представительстве самостоятельную разновидность - партийное представительство (которое, тем не менее, не является специальным, поскольку голоса за кандидатов от определенной партии подают все-таки не только члены данной партии, и избранные депутаты представляют в парламенте все население соответствующего избирательного округа).
Согласимся с Е.А. Чубом (солидарным, в свою очередь, с М. Дюверже) в том, что доктрина представительства была коренным образом видоизменена: отныне речь не идет о диалоге избирателя и избранного, нации и парламента: между ними стоит третий, что радикально меняет природу их отношений. Прежде чем быть избранным своими избирателями, депутат избирается партией: избиратели всего лишь ратифицируют этот выбор, и избранный получает двойной мандат - от партии и от своих избирателей. Партии выражают общественное мнение, но не в меньшей мере они же его и создают; они его формируют, но в то же время и деформируют. Современные политические партии все чаще становятся орудием частных интере-
4 Подробнее о правовой природе публично-правовых образований и территориальных публичных коллективов см.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011.
сов и продвижения отдельных политиков, а не формой представительства и артикуляции интересов5. Монополия партий на общественно-политическое пространство трансформирует не только систему народного представительства, но и систему разделения власти6.
Специальное представительство имеет исторические корни и историческую традицию. Первые представительные учреждения, включая парламенты, были сословными по составу - отдельные сословия, социальные группы были представлены в таких учреждениях на основе системы квот (при этом часто представлялись не все сословия, а квоты представленных были не равны - не все древние греки могли участвовать в работе представительных учреждений полисов, не все римляне были полноправными, не все горожане допускались на вечевую площадь в древнерусских княжествах, средневековые парламенты и первые российские земства были преимущественно или полностью дворянскими по своему составу).
С.Е. Десницкий полагал, что Правительствующий Сенат должен формироваться именно по модели специального представительства: «Для толикой обширности Российской империи Сенат должен по крайней мере состоять из шести или из восьми сот персон. Сии люди могут по соизволению монархов выбираемы быть из земельных владельцев в губерниях и провинциях, сверх сего из купеческих и художественных людей и, наконец, из духовных и училищных мест так, чтоб всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая, которому бы своих сограждан соподданных и соседов обстоятельства и жалобы всегда известны были, и через него всему государственному правлению в Сенате на рассмотрение представляемы были»7. Далее он конкретизировал этот общий тезис, предлагая собственное
5 См.: Чуб Е.А. Конституционные основы принципа адекватного представительства и политические права граждан // Конституционное развитие России и Украины. Сб. научных трудов. Вып. 1. М., 2011. С. 93.
6 Подробнее об этом см.: Некрасов С.И. Институциональное и территориальное в системе представительных учреждений (к вопросу о роли партийной составляющей) // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1.
7 Десницкий С.Е. Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Сост. А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2000. С. 110-132.
видение избирательных требований (избирательных цензов) для выборов представителей от помещиков, однодворцев, купеческих и ру-комесленных людей, из университетов и разных корпусов, училищ наук и художеств (архиереи, как предполагалось, могли быть представителями духовенства по должности, «без выбору»).
Обращает на себя внимание, что либерализм и гуманизм русских просветителей имел пределы. С.Е. Десницкий крайне осторожно высказывался о возможности и формах представительных учреждений для помещичьих, дворцовых и экономических крестьян - второй части нижнего рода государственных жителей (земледельцев). Исходя из того, что «нет возможности без нарушения спокойствия государства дать оным земледельцам права и преимущества», он подчеркивал, что «учреждения в их пользу должны быть сделаны с крайней осторожностью,.. .чтоб ничего не учинить во вред помещиков, ниже подать крестьянству поползновения к непослушанию и дерзости»8. В частности, крестьянские представительные органы не могли принимать обязательных постановлений, все решения могли исполняться исключительно по воле помещиков.
М.Т. Лорис-Меликов в одном из проектов государственных преобразований предлагал для совершенствования законопроектной, законосовещательной работы в Государственном совете учредить Общую Комиссию, формируемую по модели территориального представительства от губерний и значительных городов, а также ввести в состав Совета с правом голоса 10-15 представителей от общественных учреждений, «обнаруживших особенные познания, опытность и выдающиеся способности»9. С.Ю. Витте в «Записке о необходимости политических реформ», представленной Николаю II 9 октября 1905 г., предлагал частичную реорганизацию Государственного совета (в контексте его преобразования в верхнюю палату парламента) путем включения в число его членов «выборных представителей от дворянства, земства, университетов и, быть может, также от духовенства»10.
8 Десницкий С.Е. Указ. соч. С. 110-132.
9 Всеподданнейший доклад гр. М.Т. Лорис-Меликова 28 января 1888 г. // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 464-471.
10 Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 583.
Реализованы подобные предложения были в императорском указе от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета»11. В соответствии с указом в состав Совета входили как назначаемые главой государства, так и избираемые представители: а) духовенства Православной русской церкви (избирались Святейшим Синодом на паритетных началах (по три представителя) из числа монашествующего православного духовенства и белого православного духовенства); б) губернских земских собраний (каждое собрание избирало по одному представителю); в) дворянских обществ (18 представителей избирались посредством многостепенных выборов с формированием коллегии выборщиков); г) императорской Академии наук и императорских российских университетов (шесть представителей избирались также с использованием системы выборщиков); д) совета торговли и мануфактур (формировавшаяся по квотному принципу коллегия выборщиков избирала 12 членов Государственного совета - соответственно по шесть, от промышленности и от торговли).
В советский период специальное представительство в органах власти гарантировалось отдельным этносам (точнее, национально-государственным, национально-территориальным образованиям, однако в контексте проводимой в стране национальной политики все-таки имело место не территориальное представительство как таковое, а специальное представительство по этническому признаку). Начиная с Конституции СССР 1936 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР формировался на основе принципа квотированного представительства национально-территориальных образований: по 25 депутатов от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа. Учрежденный в период перестройки Съезд народных депутатов СССР на 1/3 (750 депутатов) формировался путем неравных выборов в национально-территориальных округах по нормам (квотам): 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, пять депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного
11 Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 599-601.
округа12. В учрежденном в составе Верховного Совета РСФСР в 1990 г. Совете Национальностей так называемые национально-территориальные образования имели большее представительство по сравнению с краями, областями, городами федерального значения: от всех последних избиралось 63 депутата, такое же количество, как и от национально-территориальных образований - по три депутата от каждой из 16 республик, по одному - от каждой из пяти автономных областей и 10 автономных округов13.
Если в советский период не просто подчеркивался особый статус отдельных народов (имеющих национально-территориальное обособление), но и просматривалось некое их преимущество по отношению к другим народам (не имеющим «своих» национально-территориальных образований) и даже, отчасти, по отношению к русскому народу (поскольку представительство, как уже отмечалось, было не равным), то в постсоветском периоде картина принципиально меняется. Во-первых, специальное национальное представительство отсутствует на общенациональном уровне (вследствие кардинальной трансформации подходов к федеративному строительству и реализации принципа равноправия субъектов РФ). Во-вторых, в некоторых субъектах РФ, где посчитали возможным сохранить специальное представительство отдельных народов в региональных парламентах, квотирование депутатских мандатов является, скорее, неким «утешительным призом» для малых народов (хотя, безусловно, также подчеркивает особый статус последних).
Так, в Ханты-Мансийском автономном округе в состав окружной Думы наряду с депутатами, избираемыми по смешанной избирательной системе на основе принципов всеобщего и равного избирательного права, избираются три депутата по многомандатному избирательному округу (территориально совпадающему с автономным округом), которые образуют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера (и соответственно представляют в парламенте именно эти народы), а ее председатель является заместителем Председателя Думы округа (ст. 23, 27 Устава Ханты-Мансийского автономного округа). До недавнего времени подобный подход применялся и в Ямало-Ненецком автономном округе - три
12 См.: Иванченко А.В., Курицын В.М. Российское народовластие: уроки истории. М., 2005. С. 85.
13 См.: там же. С. 94-95. 78
из 22 депутатов Государственной думы округа (так назывался региональный парламент в данном субъекте РФ) избирались по единому многомандатному избирательному округу из числа представителей коренных малочисленных народов Севера (в настоящее время от такой модели в данном субъекте РФ отказались).
В некоторых вновь образованных субъектах РФ предусматривается гарантированное (повышенное) представительство бывших автономных округов (ныне - административно-территориальных единиц с особым статусом) в законодательных органах краев - в законодательных собраниях Пермского края и Красноярского края Коми-Пермяцкий округ и соответственно Таймырский и Эвенкийский округа представлены двумя депутатами от каждой административно-территориальной единицы с особым статусом (п. 2 ст. 3 Закона Пермского края от 21 апреля 2011 г. «О выборах депутатов законодательного Собрания Пермского края», ст. 59 Устава Красноярского края). Применительно к первым созывам региональных парламентов вновь образованных субъектов РФ указанное квотированное представительство было предусмотрено федеральным законодателем (при Законодательном Собрании Забайкальского края был образован даже консультативно-совещательный орган - Собрание представителей Агинского Бурятского округа14), однако в последующем в Иркутской области, Камчатском и Забайкальском краях от него отказались. Здесь возможно возражение: указанное квотированное представительство гарантирует все-таки представительство не этносов, а территорий (национально-территориальных образований), и соответственно в данном случае имеет место территориальное представительство. Однако историческое толкование приведенных конституционных и законодательных положений позволяет говорить, что цель их - обеспечить гарантированное представительство в законодательных органах именно определенных народов (естественно, с учетом права индивида на национальную и культурную самоидентификацию). Применительно к преобразованию автономных округов в административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах РФ обоснованным
14 См.: Личичан О.П. Административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах Российской Федерации: модели в региональном законодательстве // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)». М., 2009.
представляется утверждение, что с «упразднением» автономного округа как субъекта РФ не прекращает свое существование территориальная общность людей, составляющая основу государственного образования, она (общность) утрачивает лишь государственно-правовую форму своего бытия в составе Российской Федерации; при этом утрата формы политического бытия не ведет автоматически к разрушению исторически сложившейся политической консолидации населения территориального образования, а это выражается, прежде всего, в том, что коренной этнос (или этносы) по прежнему выступает (выступают) в качестве социально-политической основы конституционно-правового оформления статуса территории, на которой данный этнос (этносы) проживает (проживают)15.
Специальное представительство может иметь место во внутри-парламентской организации и деятельности. В частности, в структуре парламента Кабардино-Балкарской Республики (КБР) создан Комитет по межнациональным отношениям (его статус после внесения изменений в Конституцию республики и Регламент парламента трансформировался (ст. 103, 104 Конституции КБР, ст. 17 Регламента парламента КБР), но по-прежнему представляет интерес в контексте исследуемой проблемы). Комитет состоит из девяти членов и формируется «из числа депутатов, представляющих различные национальности» (ранее согласно Конституции КБР он состоял из 15 членов и формировался на паритетной основе из числа депутатов парламента кабардинской, балкарской и русской национальностей); руководство Комитетом осуществляют три сопредседателя, избираемые его членами и представляющие различные национальности (в соответствии с прежней редакцией сопредседателями были представители от каждой из трех указанных этнических групп). Хочется надеяться, что и новые, более обтекаемые формулировки республиканского законодательства предполагают все-таки паритетное представительство трех основных этносов республики в данном внутрипарламентском органе (что, конечно, не исключает предста-
15 См.: Кочев В.А., Ромашов П.А. Конституционно-правовая природа административно-территориальной единицы с особым статусом // Материалы Международной научно-теоретической конференции «Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации» (Москва, 4-6 декабря 2008 г.). В 2 т. Т. 2 / Под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2009. 80
вительства других национальностей в депутатском корпусе общереспубликанского и местного уровней). Принятие Комитетом к рассмотрению вопроса, решение которого входит в его компетенцию, и соответствующее обращение в парламент являются основанием для обязательного приостановления последним дальнейших процедур принятия решений до соответствующего согласования.
Таким образом, в современной России специальное представительство имеет место только на субнациональном уровне.
Обратимся к зарубежному опыту. Интересный пример специального представительства являет исторический опыт социалистической Югославии. Здесь даже на низовом уровне публично-властной организации - в местном сообществе - в представительном органе (скупщине) функционировали делегации по профессиональному признаку (по интересам) - образование, здравоохранение, социальное обеспечение и проч. На более высоком уровне - в общине - скупщина состояла из трех палат: одна палата - вече местных сообществ -была специально предназначена для представительства интересов этих территориальных образований, две другие обеспечивали представительство профессиональных групп. Подобный подход выдерживался и на вышестоящих уровнях представительной системы -в республиках и автономных краях Югославии, а высший представительный орган государства - Скупщина СФРЮ - состоял из шести палат, функционирующих на такой же основе16.
В некоторых государствах, образованных после распада Югославии на ее пространствах, сохранена модель специального представительства в коллегиальных органах власти, но только не по профессиональному, а по этническому признаку (Босния и Герцеговина, Македония, Косово17). Подобное представительство связано с теоретической конструкцией корпоративной автономии, суть которой, в
16 См.: Страшун Б.А. Самоуправление жителей // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1986. С. 126-128.
17 Непризнание Косово суверенным государством многими странами мира, включая Россию, не должно, как представляется, являться запретом для научного анализа модели организации публичной власти в этом государственном образовании, которое, исходя из политических реалий, уже вряд ли вернется в состав Сербии (тем более что масштаб признания этого государства несопоставим с признанием, например, Абхазии, Южной Осетии, Кипра).
отличие от персональной (национально-культурной) и территориальной (национально-территориальной) автономии в том и заключается, что определенный этнос, проживающий на территории какого-либо государства или государственного образования, имеет гарантированное (квотированное) представительство в высшем представительном органе этого государства или государственного образования18. Например, в парламенте Косово 20% мест зарезервировано за неалбанцами, в том числе 10% - за сербами.
Модель корпоративной автономии (которая может быть связана с гарантированным, квотированным представительством в органах власти различных уровней не только определенной этнической, но и языковой, религиозной общности) имеет место и в некоторых других зарубежных государствах (Ливан, Индия, Китай и др.), однако почему-то не является востребованной на постсоветском пространстве, в том числе в России, хотя могла бы способствовать сглаживанию межэтнических противоречий и поддержанию социального спокойствия, например, в странах Балтии (при гарантированном представительстве русского, польского населения), в Абхазии (где целесообразно гарантировать представительство различных национальностей, включая грузин), в Республике Крым (здесь гарантирование мест в региональном парламенте (равно как и в других органах власти) для представителей крымско-татарского народа позволило бы смягчить проблему, обусловленную требованиями части представителей этого народа образования национально-территориальной автономии в масштабах всего полуострова).
В соответствии со ст. 59 Конституции КНР19 Всекитайское собрание народных представителей образуется из представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, специальных административных районов и вооруженных сил. Все национальные меньшинства имеют право соответствующего представительства, в том числе и в составе Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей (п. 2 ст. 65 Конституции). Специальное представительство в парламентских учреждениях
18 Подробнее об институте автономии и ее разновидностях см.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М., 2005. Гл. 8. § 3; Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 472-480.
19 См.: Конституции государств Азии / Под ред. Т.Я. Хабриевой. В 3 т. Т. 3 М., 2010.
армии - явление достаточно редкое, но не единичное. В Мьянме значительную часть депутатского корпуса (от :/4 до :/3) в Национальном законодательном собрании, в законодательных собраниях регионов и законодательных собраниях штатов составляют служащие вооруженных сил, назначаемые Главнокомандующим Силами обороны (ст. 14, 74, 109, 141, 161 Конституции Республики «Союз Мьянма»20). При этом основной закон Мьянмы гарантирует представительство всех национальностей государства в региональных парламентских органах: в законодательных собраниях регионов и штатов каждая национальность, насчитывающая не менее 0,1% населения страны, представлена в региональном парламенте одним депутатом (исключение составляют так называемые титульные национальности, т.е. национальности, имеющие национально-территориальное обособление в масштабах государства или субъекта федерации - «национальности, которые уже обрели статус соответствующего региона (штата) или самоуправляемой области в данном регионе (штате)») - п. «Ь» и «с» ст. 161 Конституции).
В Малайзии 40 членов Сената назначаются королем, однако свобода усмотрения главы государства связана конституционным предписанием о том, что назначаемыми сенаторами могут быть лишь лица, имеющие выдающиеся заслуги на государственной службе, либо отличились в области торговли, промышленности, сельского хозяйства, культуры или общественной деятельности, либо являются представителями национальных меньшинств, либо могут представлять интересы аборигенов (п. 2 ст. 45 Конституции Федерации Малайзии21).
Конституция Сингапура предусматривает на парламентских выборах, наряду с обычной процедурой, избрание по «групповому представительству» - такие группы формируются по принципу партийной принадлежности в составе 3-6 человек, один из которых в обязательном порядке должен представлять национальное меньшинство (малайцев, индийцев и др.). Кроме того, в состав парламента входят так называемые неизбираемые члены - до 15 таких членов назначает Президент, из них до шести членов - с целью представительства оппозиционных политических партий, до девяти чле-
20 Конституции государств Азии / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 3 т. Т. 3.
21 См.: там же.
нов - по специальному решению парламента о необходимости такого назначения и из числа кандидатур, выдвинутых сформированным им Специальным избирательным комитетом при широкой инициативе общественности (ст. 39 Конституции Республики Синга-пур22, Приложение IV к Конституции).
В Таиланде Сенат олицетворяет не только территориальное, но и специальное представительство: помимо представителей провинций (чангватов) значительную часть верхней палаты формирует специальный орган - Комитет по отбору сенаторов (в составе Председателя Конституционного Суда, Председателя Избирательной комиссии, Председателя омбудсманов, Председателя Национальной комиссии по противодействию коррупции, Председателя государственной Контрольной комиссии, судьи Верховного Суда и судьи Высшего административного суда) - из числа лиц, назначенных академическими учреждениями, государственным сектором, частным сектором, профессиональными и другими организациями (основной закон государства требует учитывать при отборе кандидатов их знания, навыки и опыт и оценивать состав отобранных лиц с точки зрения междисциплинарных знаний и опыта, гендерных возможностей и равенства, пропорционального представительства различных профессиональных и иных организаций, возможностей социально уязвимых групп). Исходя из того, что Сената состоит из 150 членов, а провинций в Таиланде 73, представительство в верхней палате парламента отдельных социальных слоев и интересов несколько превышает территориальное представительство (ст. 111-114 Конституции Королевства Таиланд23).
В Судане в период его формального существования в качестве единого федеративного государства на определенном этапе (до принятия временной Конституции 2005 г.) специальное и территориальное представительство племен и конфессий обеспечивалось в рамках однопалатного парламента - Национальной Ассамблеи (при этом идеи учреждения двухпалатного парламента не проистекали из федеративного устройства, а имели определенные аналогии с исламским консультативным советом)24.
22 Конституции государств Азии / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 3 т. Т. 3.
23 См.: там же.
24 Подробнее см.: Зайцева Е.В. Конституционно-правовое развитие мусульманских государств: Исламская Республика Пакистан, Королевство 84
Специальное представительство может иметь место и в иных коллегиальных представительных учреждениях (непарламентского типа). Так, в Демократической Республике Восточный Тимор в качестве совещательного органа при Президенте республики учрежден Государственный совет, в который входят: а) бывшие президенты республики (которые не были уволены с должности); б) спикер Национального парламента; в) премьер-министр; г) пять членов, выбранных Национальным парламентом на срок его полномочий по принципу пропорционального представительства; д) пять членов, назначенных Президентом на срок его полномочий (ст. 90 Консти-туции25). В Сингапуре учрежден Совет при Президенте по правам меньшинств. Все его члены назначаются главой государства, но с соблюдением установленных в основном законе цензов. Совет наделен важными полномочиями в сфере проблем расовых и религиозных меньшинств, включая экспертизу законопроектов и подзаконных актов на предмет наличия в них дискриминационных положений (ч. VII Конституции Республики Сингапур26).
Территориальное представительство, которое, как уже отмечалось, также является специальным (в литературе оно часто рассматривается в качестве самостоятельного вида народного представительства), имеет историческую традицию, в том числе и в России. В соответствии с конституционным проектом Н.М. Муравьева высшим законодательным и представительным органом Российской империи мыслилось Народное Вече, состоящее из двух палат - Палаты представителей и Верховной думы. При этом 450 депутатов Палаты представителей должны были избираться в державах, исходя из численности избирателей (Россия в соответствии с проектом подразделялась на 13 держав и две области), а 42 члена Верховной думы представляли в Народном Вече составные части государства на основе принципа равного (квотированного, гарантированного) представительства территорий - по три представителя от каждой державы, два
Саудовская Аравия, Республика Судан: Дисс. .. .канд. юрид. наук. М., 2003; Зай-цева-Савкович Е.В. Учреждение Совета штатов - начало истинной федерализации в Судане? // Парламентаризм в современной России: 15 лет становления. Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под ред. А.М. Лялина, В.И. Звонникова, С.И. Некрасова; науч. ред. Х.Д. Чеченов. М., 2009.
25 См.: Зайцева-Савкович Е.В. Указ. соч.
26 См.: там же.
представителя от Московской области и один представитель от Донской области27.
Идеи учреждения в России народного представительства в целом и двухпалатных представительных учреждений парламентского типа в частности проистекали из зарубежного опыта (так, Н.М. Муравьев изучал законодательство революционной Франции конца XVIII в., акты государственного права Швейцарии и др.), однако вряд ли можно говорить о его механическом копировании. Например, П.П. Шувалов, сознавая ценность верхних палат представительных учреждений в качестве «учреждения предохранительного свойства», способного «приостанавливать недостаточно обдуманные стремления народного представительства и давать, таким образом, возникающим вопросам время достаточно созревать», отдавал предпочтение формированию верхней палаты посредством утверждения верховной властью кандидатов, выдвинутых ограниченным кругом избирателей преимущественно из лиц, уже облеченных общественным доверием, а возможность избрания членов верхней палаты земскими собраниями в губерниях допускал лишь при условии пожизненного избрания (поскольку в противном случае депутат лишается самостоятельности и превращается из «советника, вызванного верховной властью для обсуждения общих польз государства.. .в поверенного, ответственного непосредственно перед выславшими его доверителями)»28. Учрежденный в 1906 г. Государственный совет в обновленном статусе, как уже отмечалось, сочетал и равное территориальное представительство губерний, и специальное представительство отдельных социальных слоев без привязки к территориальному делению - каждое губернское земское собрание избирало по одному члену.
В советский период территориальное представительство как самостоятельный вид специального представительства в конституционной системе власти места не имело.
В настоящее время территориальное представительство в пар-
29
ламентских учреждениях - весьма распространенное явление .
27 См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 392-393.
28 Шувалов П.П. Записка (первая редакция) // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 479-481.
29 См., например: Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008; он же. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 86
В Российской Федерации территориальное представительство имеет место на федеральном и местном уровнях. На общенациональном уровне его олицетворяет верхняя палата Федерального Собрания РФ -Совет Федерации30. На местном уровне оно может иметь место в представительных органах муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением. В соответствии с п. 4 и 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»31 представительные органы указанных муниципальных образований могут формироваться путем избрания депутатами представительных органов поселений соответствующего муниципального района или внутригородских районов соответствующего городского округа из своего состава.
Общим правилом является равное представительство «нижестоящих» муниципальных образований, однако законом субъекта РФ и уставами муниципальных образований может быть предусмотрено представительство в зависимости от численности населения в поселениях или внутригородских районах по установленным нормам, но при этом представительство ни одного поселения или внутригородского района не может превышать в представительном органе муниципального района или городского округа 1/3 всего состава. При избрании подобной схемы в представительный орган муниципального района, кроме того, входят и главы всех поселений соответствующего района.
В недалеком прошлом территориальное представительство имело место и на региональном уровне - в ряде субъектов РФ функционировали двухпалатные парламенты, верхние палаты которых
2009; он же. Элементы эволюции верхних палат современного парламента // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1; Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2004. С. 110-132; Некрасов С.И. Единство институциональных и территориальных аспектов в конституционно-правовом статусе Совета Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 7-8. С. 134-135.
30 Конституция РФ не называет Совет Федерации верхней палатой, однако доктринальный анализ его статуса обусловливает преобладание в отечественной науке именно такого подхода. Имеют место даже авторитетные предложения нормативно закрепить термин «сенатор» применительно к именованию членов Совета Федерации.
31 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
формировались на основе принципа равного представительства муниципальных образований соответствующего региона (Адыгея, Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика и др.). В настоящее время субъектов РФ с бикамеральной структурой законодательных органов в России нет, однако возможность их учреждения в будущем не исключена32, в связи с чем сохраняет актуальность правовая позиция Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой при двухпалатной структуре законодательного органа субъекта РФ формирование верхней палаты может осуществляться с отступлением от принципа равного представительства населения в пользу принципа равного представительства территорий (муниципальных или административно-территориальных образова-
ний)33.
Обычно в сенатах представлены основные составные части государства - штаты, земли, провинции, департаменты, области и т.п. Избираться сенаторы могут посредством как прямых, так и косвенных (многостепенных) выборов (какое-то количество (иногда очень существенное) членов может назначаться главой государства либо входить в палату по должности (по праву) - Италия, Индия, Канада, Малайзия, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан и др.), при этом территории могут быть представлены как на паритетных началах (США, Бразилия, Австралия, Россия и др.), так и с учетом численности населения (Италия, Германия, Индия, Франция, Польша и др.). При формировании верхних палат парламентов могут применяться и весьма необычные подходы. Во Франции Сенат представляет не столько региональные, сколько муниципальные интересы (и образно именуется «посольством провинциальной Франции в Париже»34),
32 См.: п. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
33 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
34 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000. С. 473.
поскольку в избирательной коллегии департамента по выборам сенаторов более 90% составляют выборщики от муниципальных образований.
В Мьянме из 224 депутатов второй палаты парламента 168 избираются от субъектов федерации и иных территориальных единиц (по 12 от каждого региона, штата и союзной территории, а также по одному депутату от каждого самоуправляющегося округа и самоуправляемой зоны), а 56 депутатов - назначаются Главнокомандующим Силами самообороны из числа военнослужащих, но также с учетом территориального деления - по четыре депутата от каждого региона, штата и союзной территории (ст. 141 Конституции Республики «Союз Мьянма»). В некоторых государствах Латинской Америки по итогам выборов два места от субъекта федерации в Сенате выделяются победившей партии, а третье - наиболее крупной (по числу полученных голосов) оппозиционной партии35. Таким образом, в верхних палатах парламентов может иметь место не только сугубо территориальное представительство (что является общим правилом), но и сочетание территориального с иными видами специального представительства.
Статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ продолжает оставаться дискуссионным. Ограниченность объема публикации позволяет высказать лишь некоторые суждения. Неоднократные изменения федерального законодательства о порядке формирования Совета Федерации привели, наконец, к закреплению ценза оседлости (срока проживания в регионе) для кандидатов в сенаторы (что призвано обеспечить более тесную связь парламентария с конкретным субъектом РФ и более очевидную модель территориального представительства). В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»36 кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин РФ, постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения
35 См.: Чиркин В.Е. Сравнительное правоведение. С. 168.
36 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.
полномочиями члена Совета Федерации. Однако и в действующем Законе не только сохранена возможность обойти требование о цензе проживания, но и посредством последующих изменений закона (в частности, в 2014 г.) перечень оснований подобных исключений расширяется, главным образом для депутатов, государственных и муниципальных служащих различного уровня (п. 3 ст. 2 Закона).
Преобладающим подходом в отечественной науке остается видение Совета Федерации в качестве палаты регионов. Однако конституционные изменения 2014 г.37 (до сих пор неоднозначно оцениваемые в научной среде) проистекали из иной концепции - Совет Федерации является палатой не регионов, а федерального парламента, следовательно, в нем должно быть обеспечено представительство не только субъектов РФ, но и федерального центра. Реализуя данный подход, Конституция РФ в измененной редакции наделяет Президента РФ еще одним важным полномочием: назначать представителей Российской Федерации в верхнюю палату в количестве не более 10% от числа представителей субъектов РФ. Конкретизация содержания указанного полномочия главы российского государства отсутствует, в настоящее время Президент РФ не имеет никаких ориентиров и ограничителей (по срокам, кандидатурам и проч.) для возможных будущих назначений сенаторов (пока ни одного назначения не состоялось).
Признавая допустимость закрепленной в России схемы (выше говорилось, что в ряде стран часть сенаторов назначается главой государства), отметим целесообразность и необходимость нормативной конкретизации указанного полномочия главы государства (в том числе с учетом зарубежного опыта38). Конкретизировать следует такие вопросы, как срок полномочий назначенных членов Совета Федерации (варианты: пожизненно, на срок полномочий Президента
37 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4202.
38 Например, в Узбекистане 16 членов Сената (который в Конституции этой республики назван палатой территориального представительства) назначаются Президентом из числа наиболее авторитетных граждан, имеющих большой практический опыт и особые заслуги в области науки, искусства, литературы, производства и других сферах государственной и общественной деятельности (ст. 77 Конституции Республики Узбекистан).
РФ, на конкретный срок с обязательной ротацией и т.п.), срок осуществления назначения, порядок выдвижения и отбора кандидатур (здесь можно было бы зафиксировать некоторые конкретные социальные сообщества (научное, образовательное, предпринимательское, деятелей культуры и искусства и проч.), представители которых должны быть представлены в парламенте) и др. Причем это следует сделать не на уровне основного закона, а в федеральном законе. Заметим, что в настоящее время в Законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» даже не упоминается предусмотренная Конституцией РФ возможность отмеченной составляющей в модели формирования палаты.
Определенные сомнения порождает сохраняющееся в Законе положение о том, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим региональным органом государственной власти на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ (п. 2. ст. 1). Текстуальная красота и привлекательность формулировки вряд ли соответствует содержанию нормы. Участие избирателей в наделении полномочиями сенаторов является весьма косвенным, опосредованным. Избирая депутатов регионального парламента (любой из которых является потенциальным претендентом на должность в Совете Федерации), они не участвуют в определении кандидатуры представителя законодательного органа в верхней палате; на выборах главы субъекта РФ определяющими являются все-таки качества кандидата на этот пост, а не трех кандидатур возможных представителей в Совете Федерации от исполнительной власти, о которых потенциальный глава региона информирует население. Кроме того, Закон предполагает и такие схемы назначения при определенных условиях, в которых воля избирателей практически отсутствует.
Идеальная модель функционирования публичной власти вряд ли возможна. Свои достоинства и недостатки имеют и непосредственное, и территориальное, и специальное народное представительство. Очевидно, что России необходимо учитывать как зарубежный, так и собственный исторический опыт, а также наработки теории конституционализма и парламентаризма и своевременно вносить коррективы в нормативную модель с учетом требований политико-правовых реалий.
Библиография
Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. Ростов н/Д,
2004.
Зайцева Е.В. Конституционно-правовое развитие мусульманских государств: Исламская Республика Пакистан, Королевство Саудовская Аравия, Республика Судан: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Зайцева-Савкович Е.В. Учреждение Совета штатов - начало истинной федерализации в Судане? // Парламентаризм в современной России: 15 лет становления: Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под ред. А.М. Лялина, В.И. Звонникова, С.И. Некрасова; научн. ред.
Х.Д. Чеченов. М., 2009.
Иванченко А.В., Курицын В.М. Российское народовластие: уроки истории. М., 2005.
Конституции государств Азии / Под ред. Т.Я. Хабриевой. В 3 т. Т. 3. М.,
2010.
Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. Сб. документов / Сост. А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2000.
Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000.
Кочев В.А., Ромашов П.А. Конституционно-правовая природа административно-территориальной единицы с особым статусом // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы Международной научно-теоретической конференции (Москва, 4-6 декабря 2008 г.). В 2 т. Т. 2 / Под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2009.
Личичан О.П. Административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах Российской Федерации: модели в региональном законодательстве // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения). М., 2009.
Некрасов С.И. Институциональное и территориальное в системе представительных учреждений (к вопросу о роли партийной составляющей) // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1.
Некрасов С.И. Единство институциональных и территориальных аспектов в конституционно-правовом статусе Совета Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 7-8.
Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 1999.
Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.
Сборник официальных документов (применительно к курсу Советского государственного права) / Под общ. ред. А.И. Лепешкина. М., 1964.
Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996.
Страшун. Б.А. Самоуправление жителей // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1986.
Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 2011.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М., 2005.
Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008.
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011.
Чиркин В.Е. Сравнительное правоведение: Учебник. М., 2012.
Чиркин В.Е. Элементы эволюции верхних палат современного парламента // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1.
Чуб Е.А. Конституционные основы принципа адекватного представительства и политические права граждан // Конституционное развитие России и Украины. Сб. научных трудов. Вып. 1. М., 2011.
