CC BY
31
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Ю.И.Игрицкий
РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ КАК ЗЕРКАЛО РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
Игрицкий Юрий Иванович - кандидат исторических наук, заведующий Отделом Восточной Европы ИНИОН РАН, главный редактор журнала «Россия и современный мир».
Современному или, как еще говорят, новому парламентаризму в России посвящена достаточно обширная литература, включающая в себя и научно-исследовательские работы, и политическую публицистику (принадлежащую перу не только политических обозревателей, но и самих парламентариев), и хроникально-отчетные публикации (1). Часть этой литературы была использована в данной работе, автор которой приносит благодарность своим предшественникам в изучении данной темы, оставляя за собой право на свою точку зрения и принимая ответственность за нее. Это касается и предварительных соображений относительно российского парламентаризма, по необходимости включающих в себя краткий исторический экскурс.
1
Представительная власть и демократические процедуры, не будучи ни органично чуждыми, ни тем более противопоказанными России и российскому обществу, тем не менее не являются и неотделимыми атрибутами русской власти в том виде, в котором она складывалась на протяжении веков. Вечевая демократия и феодально-республиканские традиции, зародившиеся в Новгороде и Пскове в XII— XIII вв. не устояли под натиском самовластной и отчетливо централизаторской политической тенденции, сформировавшейся в геополитическом ядре русского демографического пространства. Претворяя историческую миссию пронизания и скрепления этого пространства политическими и экономическими коммуникациями, а превыше всего - его защиты от внешних угроз, авторитарная власть Москвы очень легко доказала, что республиканские и вообще рассредоточительные принципы политической организации общества в русских условиях вполне отделимы от способа осуществления власти, основывающейся на гиперцентрализме, сакраль-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ности и патернализме и, более того, могут быть растоптаны с приложением не больших усилий, чем те, которые требуются, чтобы высечь колокол. В этом властно-сосредоточительном импульсе заключалось одно из основных отличий развития политических традиций в западной и восточной (российской) частях Европы. Монархии и империи на Западе континента в процессе централизации с социально-исторической точки зрения нуждались в представительной власти и парламентаризме; монархия и империя в России могли без нее обойтись, ибо чаще всего заключали неформальный прямой договор с народом/обществом - и общество добровольно/принудительно довольствовалось этим.
Поэтому как ни соблазнительно начать отсчет истории современной российской демократизации и парламентаризма с Киевской, Новгородской и Псковской Руси, а затем ссылаться на Избранную Раду (1549), Земские соборы и Уложение 1649 г., проект Уложенной комиссии и жалованную грамоту городам Екатерины II, именовавшей себя «республиканкой», правильнее признать, что все сословно-пред-ставительные учреждения до начала XIX в., будучи легко разгоняемы, оставляли после себя то, что принято называть исторической памятью, но никак не историческую традицию. К ним всем в принципе применима характеристика, данная В.О.Ключевским Земскому собору в XVI в.: «совещание правительства с собственными агентами» (2). Не совсем чуждая России практика самоорганизации общества могла более или менее эффективно проявиться - в отдельных случаях - на местах, особенно на периферии страны (Дон и Кубань, Сибирь, Север), однако она ни в малейшей мере не ограничивала самодержавие как принцип управления.
Возможность локальных администраций воспроизводить на территориях своего «кормления» микромодели монархической и имперской власти, не выходя за рамки повиновения последним, равно как и неспособность населения этих территорий к самоорганизации сверхлокального уровня, в региональных и тем более общегосударственных масштабах (крестьянские бунты не в счет), обусловили ту историческую реальность, что носителями республиканско-демократических идей, бросающих вызов авторитарной политической традиции, могли быть только представители образованного класса и просвещенной бюрократии. С конституционного проекта М.М.Сперанского, наиболее талантливого и дальновидного, но, увы, не вполне состоявшегося политического реформатора первой половины XIX в., начинается история реальных попыток ввести Россию в русло конституционно-парламентского развития, в котором институты монархии и представительной власти могли бы взаимодействовать так же успешно, как в Западной Европе.
И с самого начала зарождения идей парламентаризма, предусматривавших участие представителей общества в выработке конституционных основ государства и законов, родовым пятном этих идей стало признание безоговорочной вто-ричности по отношению к монаршей власти. Каким бы вызывающе «либеральным» ни казался проект Сперанского другим представителям царской бюрократии
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
в эпоху Александра I, и как бы ни маркировали либеральными этикетками этого просвещенного и мудрого консерватора (ничем иным ни он, ни любой другой чиновник высшего ранга в то время быть не мог) последующие поколения историков, в его представлении Царь Всея Руси был носителем неограниченной власти, полученной от Бога и требовавшей беспрекословного подчинения всех подданных. Именно об этом возвещала статья 1 свода государственных законов, кодифицированного Сперанским.
Отстаивание конституционных и республиканских идей декабристами, особенно в их наиболее радикальном, пестелевском варианте, отражало движение умов образованной части общества на более низком уровне, нежели придворно-бюрок-ратический, да и вообще бюрократический. Российскому обществу потребовалось переосмыслить, «переварить» уроки восстания декабристов, гибель Пушкина и Лермонтова, растущее отчуждение режима от европейского свободомыслия, его отстранение от тенденции расширения политических прав и гражданского участия в Европе, военно-экономическое отставание России от крупнейших держав (уроки Крымской войны 1853-1856 гг.), чтобы петиции о принятии конституции стали рефреном дворянских собраний в губерниях России и основательно проникли в умы столичной бюрократии. И только при поддержке петербургских реформаторов могло состояться любое существенное ограничение самодержавной власти, любое реальное разделение властей, пусть даже весьма далекое от их баланса. В огромной крестьянской стране с многовековыми патримониальными традициями импульс народного представительства рос не столько как органичный обществу императив, вызревавший в его толщи, сколько как результат реакции интеллектуальной и политической элиты на внешние вызовы (независимо от того, проявлялись ли последние в форме идей, модернизационных скачков или военных угроз). Чем сильнее были эти вызовы и чем труднее было ответить на них центральной власти, а стало быть чем ниже опускался уровень гомеостазиса, выживаемости страны и государства в мире, тем шире росла убежденность российских интеллектуалов и политиков в том, что выживаемость требует альтернативных единовластию политических институтов. И вместе с тем по мере углубления всех кризисных ситуаций (социального раскола, войн и революций, хозяйственной разрухи) другая и большая часть населения, именуемая по-разному - народные массы, простые люди, низшие сословия, уповала, как правило, на правление твердой руки.
Дилемма гармонии свободы и власти, демократии и сильного правительства проявлялась в России, таким образом, острее, чем в Европе и на Западе вообще. В известной мере это было эффектом замкнутого круга: действенные институты представительной власти могли возникнуть лишь при ограничении прерогатив исполнительной власти, при расщеплении той амальгамы законодательных и законопрет-ворительных функций, которыми наделило себя самодержавное государство, но противостоять этому Левиафану могли только зрелые институты такого рода. Выз-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
реть на основе «Высочайшего манифеста об учреждении Государственной Думы», выпущенного Николаем II 6 августа 1905 г., независимые от самодержавия органы представительной власти не имели шанса. Три раза дореволюционную Думу распускал император, а в четвертый раз - уже навсегда - распустило Временное правительство.
Идеология большевиков, берущая корни в марксистской концепции власти обездоленных трудящихся, казалось, предвещала разрыв замкнутого круга. Но синдром единовластия, за которым стояли века российской истории (а по большому счету всей предшествовавшей мировой истории), оказался сильнее идеологического проекта. В российских условиях даже лозунг диктатуры пролетариата, насчитывавшего менее одной десятой доли населения и в немалой своей части сохранявшего крестьянский облик, был лишен и марксистской легитимации, и реального содержания. В действительности же необходимость самосохранения в горниле Гражданской войны неумолимо подталкивала Ленина и его сподвижников к установлению диктатуры партии, а после окончания Гражданской войны расстаться с властью им оказалось столь же трудно, как и любым другим диктатурам. Поэтому советская демократия, советский парламентаризм и советские конституции оказались отчетливо декоративными, фасадными, а в советском республиканизме республиканским было лишь то, что, во-первых, канула в прошлое монархия, а во-вторых, окраины царской России и ряд внутренних регионов получили формальный статус «республик» вместо губерний, территорий и краев. [Степень поддержки данной формы демократии населением страны, как и объем реальных благ, приобретенных народом после Октября - вопросы совершенно иного рода, не подлежащие рассмотрению в данной работе.]
Фиктивность советского парламентаризма и его претензий на демократичность процедур (свобода и гласность выдвижения кандидатов, единодушие электората, народовластие и подотчетность депутатов избирателям) при фактическом контроле партии над избирательным процессом на всех его ступенях и уровнях сохранялась вплоть до последних лет советской системы и послужила одной из основных причин коллапса этой системы. Поэтому уже простое предоставление права самостоятельного и независимого участия в избирательном процессе общественным организациям и неформальным объединениям (на базе которых в 1990-е годы возникла многопартийность) явилось революционным преобразованием системы представительной власти в «перестроечном» Советском Союзе, а затем в России.
Однако эта революция не выросла из общественной активности и самоорганизации хотя бы предшествующего поколения граждан СССР. В отличие от других коммунистических стран, Россию от опыта политического плюрализма начала XX в. (к тому же урезанного самодержавием и всего лишь полуторадесятилетнего), а также от восьмимесячного опыта демократического разброда (с марта по октябрь 1917 г.) отделяли не четыре десятилетия, а семь, в течение которых хранители рес-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
публиканско-демократических традиций, порожденных этим опытом, умерли своей или насильственной смертью, либо эмигрировали и также ушли из жизни. Не было в Советском Союзе и ничего похожего на события в Венгрии 1956 г., в Чехословакии 1968 г., а тем более в Польше начала 1980-х годов, когда «Солидарность» стала школой создания оппозиционных демократических структур.
Из этого вытекали два существенных следствия. Во-первых, «избранники народа», оказавшиеся в органах представительной власти всех уровней волеизъявлением электората, либо не имели опыта парламентской работы вообще, либо имели опыт заседаний в политически недифференцированных и строго управляемых коммунистами Советах, непригодный в условиях демократического реформирования. Отсутствие парламентского опыта у депутатов, избранных от новых организаций и партий, не играло бы существенной роли, если бы сами эти организации и партии имели наработанные традиции участия в законодательном процессе (как это происходило и происходит в буржуазно-демократических государствах). Но, увы, интеграция публичных политиков посткоммунистических стран в политическую культуру, а вернее в культуру политической деятельности, протекала синхронно с формированием самой этой культуры - новой, олицетворяющей радикальный разрыв со старой. В условиях, когда одновременно и очень резко происходила трансформация базовых отношений собственности, не только исполнительная власть, чиновники получили возможность конвертировать административный ресурс в материальный, но и депутаты Советов, а затем федеральных и местных представительных учреждений быстро оказались в плену представлений о депутатском кресле как символе не столько обязанностей, сколько привилегий, а о политике как средстве удовлетворения личных интересов и амбиций.
Во-вторых, избиратели, голосующие за депутатов, еще не были в полной мере электоратом, т.е. сообществом граждан, имеющих опыт политической партиципа-ции - участия в конкурентной политической борьбе посредством осознанного использования своих избирательных прав. Конфигурация прав и обязанностей кардинально изменилась, и само положение, при котором место старого и единственного политического ориентира заняли десятки новых, требовало приспособления. С известной долей условности и здесь политическое поведение можно уподобить экономическому: как вслепую люди вкладывали свои средства в различные инвестиционные фонды и инструменты рынка, так большей частью без ответственного выбора они отдавали свои голоса тем или иным политикам и партиям.
Это было одним из синдромов процесса демократизации без результирующей демократии. Появились политические свободы, многопартийность и политический плюрализм, новый конституционализм и парламентаризм - но формально-институциональные изменения не сопровождались соответствующими социально-ролевыми изменениями. Видоизмененные и новые институты не поднялись на высоту той роли, которую они призваны играть в демократическом обществе.
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА как зеркало российского общества
Тем не менее эти изменения отражали перемены в российском обществе и были вехами его развития.
2
Старый, фиктивный парламентаризм советского типа и новый парламентаризм еще не до конца сформировавшейся постсоветской системы разделяет промежуточный этап 1989-1991 гг., когда советская политическая элита, по ходу инициированной ею же «перестройки», пришла к выводу, что институциональный плюрализм необходим не только в самом обществе (в виде независимых от власти организаций), но и, пусть в ограниченном масштабе, в самих властных структурах. Под флагом возврата к «незамутненному» ленинизму первых месяцев Октябрьской революции, провозглашавшему лозунг «Вся власть Советам», М.С.Горбачёв и его единомышленники добились на XIX конференции КПСС летом 1988 г. принятия резолюции о созыве Съезда народных депутатов (СНД) - органа, аналогичного Всероссийским съездам Советов, которые являлись высшими носителями государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г. и были упразднены сталинской Конституцией 1936 г. Само по себе это было существенным шагом на пути демократизации советской системы, в которой (формально) таким высшим носителем был Верховный Совет СССР. Еще более существенным явилось согласие КПСС поделиться своими неформальными, но абсолютными полномочиями законодательной власти - предоставить на выборах делегатов СНД 1/3 всех мест кандидатам от общественных организаций, оставив две трети за собой. С учетом того, что общественные организации в условиях еще сохранявшейся тогда однопартий-ности выдвинули немало коммунистов, съезд, собравшийся весной 1989 г., был достаточно управляемым; еще более управляемым был избранный съездом Верховный Совет СССР. Правда вожжи управления находились в руках коммунистов-реформаторов, сторонников Горбачёва.
Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся через год после союзного съезда и просуществовавший до 1993 г., был во многом смоделирован по образцу первого, в результате чего почти 90% его депутатов оказались коммунистами. В.Н.Лысенко справедливо подчеркивает, что его правильнее было бы назвать предпарламентом, представлявшим переходную ступень от советско-партийной системы к парламентской демократии (3). Это тем более верно, что сами народные депутаты 16 декабря 1991 г. провозгласили себя законными наследниками ВС СССР. Xотя только треть съезда составили депутаты от номенклатуры КПСС, среди остальных двух третей (хозяйственники, интеллигенция, низовые партийные организации) также преобладали члены партии, уже существенно отличавшиеся друг от друга по идейно-политической ориентации.
Несомненно, что возникновение новых структур представительной власти способствовало процессам демократизации государства и общества - был дан им-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
пульс созданию новых партий и становлению многопартийности, формированию новой политической элиты, ориентированной на разные интересы и идеологии, изменению массового сознания. В то же время и съезды, и Верховные Советы СССР и России явились очевидным свидетельством того, что демонополизация власти КПСС и снятие политико-идеологических запретов сами по себе не обеспечивали утверждения демократической системы. Появление и расширение возможностей политической партиципации вызвали бурный количественный рост движений и партий при невысоком уровне качественной стороны их деятельности, проявляющейся в ясности программных целей и методов, завоевании широкой социальной базы, организации разветвленных партийных структур (по последнему критерию все они колоссальным образом уступали КПСС). Эти движения и партии, рождаясь, постоянно трансформировались, переименовывались, распадались, соединялись и сливались, в силу чего даже количественная динамика их развития представляла сложную мозаичную картину. Насколько малым весом обладали они, по меркам такой страны как Россия, можно было сколько-нибудь достоверно судить лишь после того, как они в соответствии с законом стали регистрироваться в органах юстиции, начиная с 1991 г. Первой, в марте этого года, была зарегистрирована Демократическая партия России (ДПР), и она же оказалась самой многочисленной из новых политических организаций на тот момент, насчитывая 28 с лишним тысяч членов. Количество членов других партий, зарегистрированных в последующие полтора года, ранжировалось от 115 до 6 тыс. человек (4).
В известной мере «карликовые» партии были зеркалом состояния российского общества - они позволяли составить картину идейно-политического размежевания в обществе, судить о спектре настроений и ожиданий россиян. Но это не имело никакого отношения к работе Съезда народных депутатов РСФСР (а позднее РФ) и Верховного Совета, избранных в 1989 г. на инициированной КПСС согласительной основе, о которой говорилось выше. Сейчас, наблюдая дебаты в Федеральном Собрании по поводу принятия тех или иных законов, мы нередко иронизируем по поводу пустых словопрений в полупустом зале заседания. Тогда залы заседания съездов были битком набиты, шла ожесточенная полемика, отражавшая многоголосицу в обществе и столкновение интересов - однако коэффициент полезного действия этой полемики, напоминавшей митинги за стенами Кремля, не отвечал требованиям эффективного реформирования существовавшего строя. Ни союзная, ни российская представительная власть не смогла обеспечить плавный эволюционный переход от советской системы к постсоветской в политике и экономике. Часть ее представителей всемерно противилась реформам, другая часть стремилась к максимальной и скорейшей радикализации реформ; голоса сторонников поэтапной либерализации не были услышаны. Результатом стали попытка августовского путча 1991 г. и распад СССР.
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Ставя вопрос о том, что могут занести в свой актив и пассив съезды народных депутатов и Верховный Совет РСФСР, во многом определившие развитие страны в 90-е годы, приходится констатировать, что разделить достижения и потери непросто. Если устранение из Конституции РСФСР статьи о руководящей роли КПСС в обществе было бесспорным императивом демократизации, то принятая четырьмя днями раньше (12 июня 1990 г.) Декларация о государственном суверенитете России, с одной стороны, подстегивала политическое реформирование Советского Союза (постольку поскольку она провозглашала принцип разделения властей во имя построения демократического, а не социалистического правового государства), а с другой стороны, с очевидностью подвигла другие республики, входившие в Союз, к обретению собственной суверенности вне рамок СССР (5). Более того, эта же декларация провозгласила верховенство российских законов над общесоюзными, что открыло шлюзы для дальнейшей «войны законов» и усилила сепаратистские тенденции в ряде союзных республик. Апофеозом этой войны стал принятый в октябре 1990 г. закон, предусматривавший ответственность должностных лиц и граждан за соблюдение законов СССР.
Если введение в России поста президентства - не более дискуссионный вопрос, чем предшествовавшее ему введение этого поста в СССР (доводы «за» и «против» примерно одинаковы), то постановления пятого съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г., предоставлявшие президенту Б.Н.Ельцину полномочия лично определять направление и темпы экономических реформ, послужили той основой, на которой с начала 1992 г. выстраивалась стратегия «шоковой терапии». Разные представления о характере и скорости реформ вкупе с функциональным и межличностным соперничеством заложили фундамент противоречий между Ельциным и Верховным Советом.
Противостояние президентской и парламентской ветвей власти в России до событий 3-4 октября 1993 г. было контрпродуктивным с точки зрения интересов страны, и ответственность за него несут как Ельцин со своим окружением, так и тогдашние верховносоветские лидеры во главе с Хасбулатовым. Но это противостояние не было бы столь острым и в конечном счете кровопролитным, если бы представительная власть РСФСР и РФ ранее не принимала законодательные акты, вручавшие высшей исполнительной власти прерогативы, напоминавшие о временах правления монархов и генсеков.
По иронии судьбы, кульминация конфликта между Президентом и Верховным Советом достигла апогея - расстрела Белого Дома - в то время, когда благодаря работе Конституционного Совещания забрезжила надежда на то, что в новой конституции будут более или менее сбалансированно прописаны права и ответственность обеих ветвей власти. В проекте этой конституции, подготовленном специальной комиссией I съезда народных депутатов РФ, предлагалось учреждение Федерального Собрания (тогда это понятие было введено впервые). Однако стол-
как зеркало российского общества РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
кнулись две точки зрения на полномочия властей, и хотя в мае 1993 г. концепция Федерального Собрания перекочевала в президентский проект новой конституции, подготовленный под руководством С.С.Алексеева и С.М.Шахрая, 21 сентября того же года Ельцин своим указом ликвидировал Съезд народных депутатов и Верховный Совет, взяв на себя инициативу учреждения ФС как двухпалатного парламента, состоящего из Совета Федерации (6) и Государственной думы, пятой по счету в истории России и поэтому нередко обозначаемой латинской цифрой V.
Новая (действующая) Конституция РФ, вынесенная на всенародное обсуждение 10 ноября 1993 г. (7), была одобрена всенародным референдумом 12 декабря того же года большинством голосов в 58,4%. Поскольку в референдуме приняло участие менее 55% населения, социальная база ее поддержки в количественном измерении составила менее трети общего числа избирателей - около 33 млн. человек. Это до сих пор побуждает исследователей сомневаться в ее легитимности (8). Действительно, фактическая социально-политическая легитимность конституции выглядит более низкой, чем ее юридическая легитимность. Однако нельзя не отметить, что время ее принятия - по горячим следам расстрела Белого Дома - было далеко не оптимальным для спокойного и рационального определения россиянами своего отношения к долженствующему быть в России Основному Закону. За прошедшие с тех пор десять лет отношение к конституции, сложившееся в обществе, предполагает, что она сыграла известную консолидирующую роль (не было повторения ни судьбы Союза Российской Федерацией, ни новых фатальных конфликтов между президентом и парламентом), но пришла пора вносить в нее радикальные изменения или принимать новый Основной Закон.
Федеральное Собрание сформировалось посредством всеобщих выборов одновременно с принятием конституции, и на его работе сразу же и на длительное время вперед сказались те же обстоятельства, что определили его функции и прерогативы согласно конституции. Главным из этих обстоятельств был отчетливо президентский уклон государственной власти. С двоевластием, характерным для периода противостояния президентских и представительных структур, Ельцина и Xасбулатова, было покончено, и это, с одной стороны, побуждало вновь избранный депутатский корпус избегать резких антипрезидентских шагов, а с другой стороны, снижало уровень конфликтогенности внутрипарламентских противоречий, побуждая депутатов, по крайней мере на первых порах, стремиться к большему консенсусу. Тот деструктивный потенциал, который нес в себе неограниченный митинговый характер СНД, к началу деятельности Федерального Собрания уже исчерпал себя.
3
Что же отличало Федеральное Собрание от предшествовавших ему представительных учреждений СССР и постсоветской России?
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Первое важнейшее качественное отличие заключается в том, что ФС, как бы мы ни критиковали практику выдвижения и избрания его депутатов, является действительно выборным и нормативно представительным. Конкурентность кандидатур положила конец советскому безальтернативному выборному механизму, фактически означавшему партийное назначенчество в центре и на местах. В Государственной думе представлены различные партии и общественные силы, и хотя депутаты уже не подотчетны избирателям, как ранее, и не могут быть досрочно отозваны последними (об этом можно, пожалуй, пожалеть), они находятся в фокусе общественного мнения, набирая или теряя очки для себя и своих партий. Кроме того, региональные и социальные интересы уже не совмещаются так тесно, как в работе советских депутатов, получавших территориальные наказы.
Второе важнейшее качественное отличие от советской практики состоит в том, что Федеральное Собрание олицетворяет уход в прошлое большевистского принципа «демократического централизма», лежавшего в основе всей партийной и советской деятельности и позволявшего контролировать сверху всю пирамидальную структуру Советов. Оно, в отличие от Верховных Советов и СНД в СССР, не является вышестоящей инстанцией по отношению к каким бы то ни было нижестоящим инстанциям в системе представительной власти в стране; иными словами, Федеральное собрание не руководит ни органами управления субъектов РФ, ни тем более органами местного самоуправления.
Из второго качественного отличия вытекало и третье: если Верховные Советы и СНД в СССР следили за выполнением ими же принятых законов и постановлений Советами нижестоящих уровней, т.е. выполняли функции исполнительной власти, то Федеральное Собрание осуществляет исключительно законодательные функции. Это означает, что оно работает в общемировой парламентской парадигме, соответствующей принципу реального разделения властей, и не претендует на высшую государственную власть. [Конечно, снова следует оговориться, что в СССР лишь формально Верховный Совет обладал такой властью, которая в действительности принадлежала ЦК КПСС.]
Исследователи подчеркивают также, что по Конституции РФ Федеральное Собрание не выполняет контрольных функций, которые принадлежат классическим парламентам наряду с законодательными функциями. Но это не означает, что оно вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям ФС (в лице Государственной думы) относится право решать вопрос о доверии правительству и регулировать направления его деятельности посредством обсуждения и законодательного утверждения годовых федеральных бюджетов (9).
Наконец, немаловажен запрет на совмещение депутатами Государственной думы своих парламентских кресел с другими видами постоянной оплачиваемой работы, кроме образовательной, научной и творческой. Будучи избранными в Государственную думу, они обязаны оставить ранее занимаемые посты вне указанных
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
сфер деятельности. Эта норма не относилась к членам Совета Федерации, поскольку тот с декабря 1995 г. не функционировал, в отличие от ГД, постоянно, а собирался не реже, чем раз в три недели.
В общем и целом V Государственная дума знаменовала переход от советского квазипарламента к парламенту европейского типа, от неструктурированного по политической ангажированности депутатского корпуса к партийно-фракционному, от формально двухпалатного к реально двухпалатному представительно-законодательному органу.
Что касается Совета Федерации, то в его создании с самого начала проявились российский колорит, российская традиция доминирования верховной власти в политической системе страны. Если в отношениях нижней палаты нового парламента с президентом дисбаланс в пользу последнего не был отклонением от мировой практики, в которой наблюдаются и парламентские, и президентские, и парла-ментско-президентские, и президентско-парламентские системы, то с Советом Федерации дело обстоит иначе. Как известно, двухпалатные парламенты, функционирующие в более чем 60 странах мира (в том числе в 18 из 22 федеративных государств), в подавляющем большинстве случаев выбираются посредством прямых или непрямых (через местные законодательные учреждения) выборов. Среди посткоммунистических стран так формируются сенаты в Польше и Чехии. В ряде случаев используется смешанный принцип - часть сенаторов кооптируются и/или назначаются главой государства. И лишь в немногих странах заседателей верхней палаты парламента определяет единолично президент. Новая Россия пошла именно по этому последнему пути, вызвав в памяти монархический Государственный Совет, созданный по проекту М.М.Сперанского еще в 1810 г. в качестве высшего законодательного органа при российском императоре и под его контролем. По определению назначаемый главою государства сенат целиком зависит от того, кто его назначает, что вполне соответствует русской политической традиции. Совет Федерации - преимущественно гомогенный и солидарный с президентской властью орган. Нередко эта солидарность проявляется в несогласии с решениями Думы и стремлении быть «еще большим католиком», чем Президент-Папа. Так, в 19941995 гг. президент отклонил каждый пятый принятый Думой закон, а СФ - каждый четвертый (9).
Важным фактором сильной президентской власти является и то, что Президент РФ издает указы, которые по ст. 90 конституции обязательны для исполнения на всей территории страны. Они касаются по существу всех сторон жизнедеятельности общества и, имея силу прямого действия, более эффективны, чем иные тяжело принимаемые парламентом законы, требующие, как минимум, трехмесячного обсуждения. При этом в конституции не обозначена их корреляция с другими законодательными актами, иными словами, они могут действовать неограниченное время, невзирая на принятие новых законов. Именно благодаря указам Ельци-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
на был ускорен второй этап программы приватизации в стране, законопроект по которому рассматривался и был принят Думой, но отклонен Советом Федерации (10).
Парламентарии неоднократно предпринимали попытки расширить свои полномочия в решении вопроса о формирования правительства посредством внесения поправок в конституцию. Так, еще в 1995 г. думский Комитет по законодательству выступил с инициативами предоставления Думе прав на утверждение кандидатур не только премьер-министра и его заместителей, но и министров-«си-ловиков», а также на выражение недоверия отдельным министрам, но обе поправки не набрали нужного количества голосов (11). В первые годы деятельности V Думы оппозиционные партии в парламенте вносили и более радикальные законопроекты (например, об упразднении института президентства), которые также отклонялись. Эти и аналогичные случаи подчеркивают еще одно преимущество президентской власти в ситуациях конфронтации с законодателями: она всегда может рассчитывать на одобрение поддерживающих ее фракций и раскол парламента - у самого же парламента такого ресурса нет. Однако история сотрудничества/противоборства двух ветвей власти в России знает и примеры решения вопросов в пользу Думы. Прежде всего это относится к тем вопросам, по которым депутаты занимали солидарную позицию перед лицом президентского неодобрения. Сюда относятся, например, законы, обязывавшие представителей правительства являться на заседания обеих палат, а также повышавшие и укреплявшие статусные позиции депутатов. Следует, правда, отметить, что у последней категории законов есть четкая «изнанка», обусловленная заинтересованностью президента в погашении оппозиционной энергии депутатов путем предоставления им по возможности более широких личных привилегий (12).
В общем и целом можно сказать, что сильная президентская власть в России смягчалась и смягчается практикой неформальных консультаций и договоренностей с обеими палатами парламента, региональными властями и правительством. По существу это было современным воплощением давней российской традиции неформальных отношений между политическими институтами и фигурами на всех уровнях власти. В то же время справедливо суждение, что у российского президента мало таких полномочий, которые резко отличали бы его статус от статуса американского и французского президентов; корень проблемы по данной логике не в избытке президентских полномочий, а в слабости парламента. Россия стала не «сверхпрезидентской», а «недопарламентской» республикой (13). Этому способствовали размытость социальной базы представленных в парламенте сил и растущая политическая апатия населения.
Что касается активной законотворческой деятельности Государственной думы (так, в течение первых пяти лет с начала своей деятельности по новой Конституции РФ, т.е. с 11 января 1994 г. по конец 1998 г., она приняла более 800 законов (14), то
российский парламентаризм
как зеркало российского общества РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
она свидетельствует прежде всего об огромном количестве нерешенных проблем в стране и попытках парламентариев внести свою лепту в их решение. Насколько эффективны эти попытки с точки зрения общественной пользы, следует судить по состоянию страны - уровню экономического развития, социальной защищенности и благосостояния населения, наличию и разрешению социальных, политических, этнокультурных противоречий и конфликтов. Вряд ли в современной России найдется человек, который мог бы назвать ее нынешнее состояние сколько-нибудь удовлетворительным.
Неудивительно, что электоральная активность политических партий развертывалась на фоне гражданской пассивности россиян на протяжении практически всего времени существования нового российского парламента. Та гражданская активность, которая вспыхивала в моменты наивысшего обострения политических противоречий (в августе 1991 г. и октябре 1993 г.), отражала не столько осознанную партийную ориентацию людей (за исключением части приверженцев КПРФ), сколько их полуинтуитивную глубокую тревогу за будущее страны и свое собственное будущее, не сопровождавшуюся ясным пониманием целей и методов действий. По ходу проведения общероссийских выборок общественного мнения на регулярно задававшийся вопрос, за какую из политических сил будут голосовать опрашиваемые, 45-47% не могли дать ответа, а еще 25-30% сообщали, что отдадут свои голоса не партиям, а конкретным лицам (15). В 1997-1998 гг., по опросам ВЦИОМ, не более 4% опрошенных считали, что партии «вполне заслуживают доверия», а доля тех, кто целиком или частично отказывал партиям в доверии, выросла с 38 до 60%. Обилие разного рода партий и движений (к 1999 г. их набралось, по данным Министерства юстиции, свыше 75 тыс.) только дезориентировало избирателей (16).
4
На рубеже веков становилось все яснее, что будущее России формируется не в столкновении разных политических программ, а в открытом и закрытом переговорном процессе высшей государственной власти (президент, правительство) с акторами, обладающими реальной властью в национальной экономике и политике (естественные монополии, промышленные и финансовые «олигархи», армия, МВД и ФСБ), а также в региональной экономике и политике (президенты и губернаторы крупнейших республик и областей). Этот вывод подтверждается реальным усилением позиций президента и правительства до такой степени, что, рассматривая проблему создания и пестования партии, на которую власть могла бы опереться, поддерживая общественную стабильность (иначе говоря, «партии власти»), они сочли возможным довольствоваться симулякром такой партии, от которой требовалось лишь одно - побеждать на выборах и формировать парламентское большин-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ство, поддерживающее президента. В таком алгоритме развития «партия власти» нужна не как мозговой центр и разработчик политических проектов, выдерживающих конкуренцию с другими проектами, а как олицетворение силы и стабильности высшей исполнительной власти в период парламентских выборов, инструмент перехвата голосов у партий, ставших «традиционными» и вовлечения в избирательный процесс пассивной части населения, а также - после выборов - вязкая парламентская среда, гасящая слишком бурную активность оппозиции.
Можно сказать, что в таком качестве партия власти стала своеобразным идефиксом власти, теряющей популярность в народе. Ее платформа проста - синтез авторитаризма и либерализма. Власть должна быть политически и идеологически единой, по возможности несменяемой, но иметь при этом демократические опоры и атрибуты. Поскольку центром власти мыслится президент, главной целью партии может быть только укрепление его позиций. Идеальным с этой точки зрения было бы соединение двух ветвей власти в амальгаму, формально сохраняющую признаки раздельности, но реально подтверждающую русскую традицию неразделимости государственного управления. Помочь президенту обеспечить максимум массовой поддержки были призваны черномырдинское движение «Наш дом - Россия» в 1995 г. и межрегиональное движение «Единство» в 1999 г. Идеологическую индифферентность и политический прагматизм этих попыток хорошо выразили лидер «Единства» С.Шойгу в краткой формуле «Наше движение - не политическое» и один из видных его членов Е.Наздратенко, тогдашний губернатор Приморского края, в лозунге «Наша идеология - отсутствие всякой идеологии» (17). Это было верно именно в том смысле, что никакой аутентичной политической и идеологической программы у «Единства» не было, а прагматической (но бесспорно политической) задачей на тот момент являлось недопущение поддержки избирателями блока «Отечество - Вся Россия», чей лидер Ю.Лужков замыслил победить на следующих президентских выборах. И еще ярче прагматическая изнанка партийно-блокового строительства проявилась в преодолении конфронтации обоих движений после избрания на пост президента В.Путина и отказа Лужкова от президентских амбиций.
Дальше в лес - больше дров. В руководстве новой пропрезидентской партии «Единая Россия» (ЕР), созданной в конце 2001 г., объединились Лужков, Шойгу, М.Шаймиев, олицетворяющий поддержку национальных регионов страны, глава МВД Б.Грызлов. Эта партия проявляет растущую организационную активность в преддверии парламентских выборов 2003 г., тем более необходимую президентской власти, что социальная поддержка партии в первой половине года снизилась до 19% (по сравнению с 28% в октябре 2002 г.). Поскольку рейтинг Путина в стране, претерпевая некоторые колебания, всегда был гораздо выше, можно сказать, что ЕР в большей мере завоевывала свои позиции благодаря имиджу Путина, чем Путин благодаря своей опоре на нее. И поскольку ЕР в большей мере вышла «из шинели»
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Путина, чем Путин - «из шинели» ЕР, не выдерживает критики утверждение сторонников ЕР, что создание партий власти стало общемировым явлением. Напротив, большинство ведущих политиков мира (за естественным исключением военных) были взращены в лоне далеко неоднородных политических организаций. В российском же варианте «партия власти», по-видимому призвана поддерживать любого президента, обеспечивающего политическую стабильность, и прежде всего стабильность существующего режима отношений «президент-парламент», «президент-правительство», «президент-общество».
В Думе второго созыва около 60% депутатского времени уходило на рассмотрение политических вопросов, возникавших большей частью вследствие противостояния парламента и президентской власти: Б.Н.Ельцин не подписывал больше двух третей законов, принятых Думой, а Дума тормозила рассмотрение законопроектов, вносившихся президентом и правительством (18). С точки зрения самих парламентских аналитиков нижняя палата парламента превратилась в настоящую «фабрику» по производству законов, но оставалась бесправной в вопросах контроля над деятельностью правительства и утверждения его главы; опасаясь роспуска, депутаты не раз голосовали за неугодные для думского большинства кандидатуры премьер-министров, а позже демонстративно отмежевывались от принимавшихся правительством решений (19). В Думе третьего созыва уже не было столь конфронтационного отношения к новому президенту, да и сам В.В.Путин стремился найти с думской оппозицией точки соприкосновения, главными из которых стали укрепление российской государственности, усиление международного престижа страны и достижение взаимоприемлемой политической стабильности.
Но ведь «замирение» высшей представительной и высшей государственной властей еще не означает, что власть в целом действует в интересах общества и народа. Всюду в России - и в вертикальном, и в горизонтальном (территориальном) срезах - на передний план вышли и доминируют групповые, корпоративные интересы. В Федеральном Собрании они проявляются через активность партийных фракций, депутатских групп и отдельных парламентариев в открытой полемике и кулуарном лоббировании. Эта активность облегчается отсутствием законодательно прописанной ответственности структур и акторов представительной власти за исполняемость принимаемых законов, правительство же по существу не отвечает перед парламентом и обществом за исполнение законов и собственных решений. Как уже говорилось, у российского парламента действенных контрольных функций в отношении правительства по существу нет, а вызовы министров «на ковер» играют роль собеседований, в котором стороны определяют, подтверждают и иногда согласовывают свои позиции.
Исследователи подчеркивают, что многие законы не содержат в себе механизмов своего исполнения, требуют разъяснения и инструкций (что способствует коррупции), противоречат ранее принятым актам и в большинстве своем представля-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ют поправки к ним или их изменения, причем такие поправки иной раз принимаются всего лишь через несколько месяцев после принятия предыдущего закона по данному вопросу (20).
В то же время целые ключевые области жизнедеятельности российского государства и общества выпадают из юрисдикции и поля зрения Государственной думы. Одной из таких областей являются структура РФ и федеративные отношения. Последние по существу регулируются не федеральными законами, а прямыми двусторонними договорами между Центром и субъектами Федерации (на уровне Президента или правительства России и региональной исполнительной власти). До сих пор не изжит окончательно синдром заигрывания центра с отдельными регионами, начало которому положила ельцинская доктрина «берите столько суверенитета, сколько унесете», представлявшая бартер предоставляемых Кремлем привилегий и формального признания верховенства Кремля. И сейчас у парламента нет возможностей влиять на президентские решения в сфере реформирования федеративных отношений в стране. С точки зрения консолидации основ государства и вертикали власти в общероссийских масштабах можно усмотреть рациональный смысл в указе Путина от 13 мая 2000 г. об усложнении структуры Федерации путем создания еще одного ее уровня (семь крупных федеральных округов) ради упрощения управления всей структурой из Москвы - работать с семью своими полномочными представителями президенту легче, чем с 89, тем более, что из них пятеро ранее служили в армии, ФСБ и МВД (21). Но в данном случае суть вопроса не в том, хорош или плох этот указ Путина, а в дальнейшем усилении президентской власти при сохранении ограниченных полномочий представительной власти (22).
Критики российского парламента не упускают возможности подчеркнуть и непрофессионализм (23), и групповую ангажированность депутатов. Известный политолог Е.М.Кожокин, который сам был народным депутатом РСФСР в 19901993 гг., делит парламентариев на три категории: 1) меньшинство, действительно занимающееся законотворчеством - тяжелой и непрестижной, чаще всего остающейся «за кадром», работой; 2) тех, кто концентрируется на сугубо политической деятельности, неизбежно (и, по мнению автора, оправданно) связанной с разного рода интригами; 3) тех, кто занимается своими личными делами и кому не нужны ни законотворчество, ни черновая политическая работа (24). Можно вполне согласиться с тем, что такая градация характерна для всех парламентов мира. Но ведь и коррупция присуща всем обществам, и исполнительная власть всюду стремится уйти из-под контроля представительной власти. Беда России в том, что неизбежные дефекты и теневые стороны существующих в мире властных механизмов, включая те, которые признаны наиболее демократическими, представляют не минимальное зло, снижающее общественную пользу государственных институтов (но не подрывающее их эффективность), а мощные коррозирующие факторы, определяющие формирование постсоветской политической культуры.
российский парламентаризм
как зеркало российского общества РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Верно, что с точки зрения постижения институциональной логики и азов профессионализма депутатский корпус не стоял на месте. Какие-то уроки депутаты извлекали со временем, набираясь опыта. И если «в V Думе было немало любителей эпатажа, самодеятельных артистов и просто хулиганов и драчунов... не избежала она и скандальных предпринимателей, людей, которым был нужен депутатский мандат, чтобы укрыться от уголовного кодекса» (25), то сейчас таких персонажей стало поменьше. Но это, пожалуй, все, что можно записать в актив личных характеристик российских парламентариев третьего созыва. Общественное мнение по-прежнему без симпатий, а то и негативно, относится к этой категории политиков в целом, не видя в них народных трибунов и защитников интересов достаточно широких социальных слоев и групп (26). Политическими наблюдателями подмечено стремление многих депутатов разменять свои мандаты на весомые посты в исполнительной власти (27).
Есть доля правды в том, что парламент еще не стал восприниматься гражданами России как органичный атрибут той политической системы и политической культуры, в которой они сами должны быть чем-то большим, нежели простые статисты. Поскольку Россия - ребенок в ряду демократий, пишет Г.Сатаров, «со своим парламентом российское общество обращается как ребенок с игрушкой. Поиграв, отбрасывает, а может и сломать» (28). Но не менее верно и то, что незрелый, неполноценный парламентаризм оказывает усугубляющее влияние на политическую пассивность общества. Население России испытывает возрастающее безразличие не только к работе депутатов и Федерального Собрания в целом, но к политической деятельности вообще. России далеко до Великобритании и США, где соответственно 20 и 40% граждан состоят и регулярно участвуют в собраниях различных общественных ассоциаций (29). Лишь 8-10% российских граждан в полной мере доверяют депутатам и положительно оценивают деятельность российского парламента (30).
5
Что же нового внесли в российскую политическую жизнь и что подтвердили в ней итоги парламентских выборов 2003 г.?
С одной стороны, это были самые скучные, самые предсказуемые выборы в постсоветской истории - несмотря даже на то, что наспех созданная предводителями двух палат Федерального Собрания Селезневым и Мироновым новая «Партия жизни» включила в свой кандидатский список красавицу Оксану Фёдорову -«Мисс Вселенная - 2002». Этой партии, как и партии «Родина», была уготована роль магнитов, оттягивающих голоса у левых и правых оппозиционных истеблишменту партий (КПРФ, «Яблоко», СПС) и делающих победу «Единой России» на выборах более убедительной. Было ясно, что центральная (федеральная) власть
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
окрепла, резких политических ходов делать не будет (разборки с отдельными олигархами и СМИ не в счет, поскольку не отражаются радикально на прочности социальной базы власти). Избиратели, со своей стороны, привыкают к тому, что радикальных политических перемен в любую сторону (да и экономических перемен, зависящих от власти - мировой кризис от нее не зависит) ждать не приходится, и свое благосостояние придется приращивать по крохам, живя по старой формуле «кабы хуже не было». Характерный показатель умонастроений населения - ответы на вопросы, лучше стало жить, или хуже, или как всегда. В 1990, 1994 и 1998 г. примерно треть опрашиваемых считали, что ничего не изменилось. В 2002 г. таких стало 47,6%! Это свидетельство житейского и политического смирения с неменяющейся действительностью, граничащего с пессимизмом.
Наконец увенчались успехом попытки власти превратить парламент в политический театр теней с перманентным позиционированием партий, фракций и депутатских позиций. Поскольку предыдущие попытки такого рода, как уже подчеркивалось, не имели успеха, этот феномен можно было бы назвать новым, если бы это действо по существу не означало консервацию (пусть в несколько модернизированном виде) многовековой политической традиции России, ставящей под сомнение правомерность самого употребления термина «партия власти».
«Партия власти» - это мутант, гибрид, предназначенный совместить современные демократические институты западного образца с традиционной русской системой единовластия. До 1917 г. в такой партии не было нужды, у самодержавия сохранялись все рычаги единовластия (хотя некоторые политики, например, московский обер-полицмейстер Трепов, ставили вопрос перед Николаем II о создании такой партии). После 1917 г. власть и партия стали одним и тем же, двуликим Янусом с одноликой, единой идеологией и политикой (отсюда политологический термин party state) при безоговорочном главенстве партии. В постсоветскую эпоху уже высшей исполнительной власти, главе государства нужна политическая опора в обществе, а также и в парламенте, и наиболее удобной организацией такого рода (двойной опорой) является партия.
Президентская власть осознала это как императив не сразу и шла по пути создания такой двуединой опоры с ошибками. Вспомним: в 1993 г. (это были самые веселые выборы в постсоветской России) и номенклатура, и население еще вообще не очень ясно представляли общественные функции и электоральные возможности новых партий, Ельцин упивался своей харизмой и полагал ее достаточной для проведения реформ, а КПРФ еще не оправилась от собственного идейно-политического разброда в период распада СССР и шока после расстрела Белого дома в октябре 1993 г. Но уже через два года, в 1995 г. коммунисты выиграли выборы с огромным преимуществом, получив 157 мест в Думе (это рекорд в истории современного российского парламента). Поскольку их успех был предсказуем в силу двух главных факторов: 1) стала очевидной социальная цена реформ как следствия курса
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Ельцина; 2) КПРФ была главной оппозиционной ельцинизму силой в обществе, -президент и его окружение вместе с правительством Черномырдина стали проникаться идеей создания партии власти и в качестве прообраза, экспериментальной матрицы таковой стал блок «Наш дом Россия». Он и получил в порядке сырого эксперимента всего 55 мест в Думе.
В 1999 г. ситуация усложнилась, во-первых, в силу очевидной усиливающейся анемии президентской власти (анемии как персонального, так и институционального характера), а во-вторых, как следствие этого, в силу появления в номенклатуре претендентов на пост главы государства и раздробления ресурса политической поддержки власти. Это выразилось в том, что символизирующая действующую власть партия «Единство» («Медведь») получила по итогам выборов 73 мандата, а соперничавшее с ней другое объединение чиновничества под эгидой Лужкова (замахнувшегося на президентское кресло) «Отечество -Вся Россия» (ОВР) - 68 мандатов. Коммунисты завоевали 113 мест в парламенте, и уступили бы представителям власти, если бы они выступили единым фронтом.
Вот эти-то уроки усвоили нынешний президент и его кабинет в 2003 г. Новая партия власти - «Единая Россия» по всем опросам и прогнозам столь уверенно шла на первом месте, существенно опережая КПРФ, что могла позволить себе невиданное в демократическом обществе демонстративное неучастие лидеров ЕР в прямых теледебатах с соперниками (правда при усилении всех прочих форм пропаганды в СМИ). Победив и завоевав две трети мест в парламенте, ЕР выполнила свою историческую «миссию» обеспечения монолитности нынешней президентской и нынешней законодательной власти. Останется ли она политическим инструментом ограниченного по времени действия (до ухода Путина с президентского поста) или превратится в постоянный институт, призванный поддерживать любого главу государства как символа и гаранта неизменности российской политической традиции - покажет время. У политологов, возможно, появится соблазн уподобить ее приснопамятной КПСС. Однако если в советского образца симбиозе партии и государства источником власти всегда была партия, сама себя выпестовавшая и вершившая перманентную революцию в стране, то ельцинско-путинское государство, представляющее корпорацию бюрократии и силовых ведомств, само есть источник власти и ни с кем делиться ею не будет. Поскольку идеологическая составляющая деятельности ЕР пока находится на нулевой отметке, функционально эта партия нужна прежде всего для того, чтобы оттеснить от пульта государственного управления другие политические силы. Данная функция носит не конструктивно-позитивистский, а отчетливо консервативно-негативистский характер. Но ведь и власть все отчетливее проявляет себя в традиционном российском авторитарно-консервативном алгоритме, воспринимающем монолитность государства не просто как его крепость (к которой естественным образом стремится любое государство), а
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
как моновластность, максимально возможным образом уходящую от общественного контроля.
Весьма существенно то, что власть (в лице президента и его окружения) уже ощущает себя стабильной, неоспоримой и неразделенной. Отправив в отставку премьер-министра Касьянова в феврале 2004 г., за месяц до очередных президентских выборов, В.В.Путин не сумел (или не захотел) прикрыть политесом свою уверенность в победе на этих выборах и желание формировать правительство «под себя» загодя, чтобы не теряя времени начать осуществление тех тактических и стратегических ходов, которые он замыслил на второй срок своего правления. Более двух третей голосов, полученных Путиным при избрании на второй срок, плюс отсутствие сильной институциональной оппозиции и сколько-нибудь влиятельного персонального оппонента, делают его легитимность до банальности прочной, гораздо более прочной, чем легитимность его предшественника. Правда, отсутствие всякой реальной контригры на президентском поле снижает его харизматичность в сравнении с харизматичностью Ельцина, воевавшего с многочисленными демонами собственного коммунистического прошлого. Но стабильность в известном смысле важнее харизмы, которая, как свидетельствует история, может привести не только на трон, но и на эшафот. Главная проблема России после 14 марта 2004 г. заключается в том, чтобы верховная власть не поддалась в очередной раз соблазну (и иллюзии) перепутать избрание с избранностью, дающей право мыслить категориями исключительно державного, а не державно-общественного благоденствия. Чтобы верховная власть, как пишет М.Колеров, не заслонялась своей «судьбоносностью» от шкурной повседневности, требующей печься о массах.
Из сказанного не следует, что парламентаризм в России провалился. Ни в одной стране не может за десять лет быть построен «под ключ» социальный и политический институт, на формирование которого в других странах уходили века. Аксиоматично, что структуры представительной власти кристаллизуются тем медленнее, чем прочнее авторитарные традиции государства. Поскольку авторитарная власть и демократические институты вполне уживаются друг с другом (что доказывает история многих стран Европы, Азии и даже целого континента - Южной Америки), России не следует рассчитывать на скорое преодоление этих традиций. Более того, сохранение потенциала политической, социальной и этнической нестабильности будет диктовать востребованность авторитарной власти (пусть в умеренных формах) еще длительное время. Ценой стабильности неизбежно будут оставаться невоплощенные полностью гражданские права и свободы, невыразительная социальная роль представительных учреждений и их слабая связь с обществом, анемичность политических партий, их программ и функций. Не так, как в прошлом, но в ослабленном виде дилемма гармонии свободы и власти, демократии и сильного правительства остается стержнем развития России и в XXI в.
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Примечания
1. Из исследовательских работ см., например: Барсенков А.С., Корецкий В.А. Федеральное Собрание Российской Федерации. - М., 1997; Боханов А.И. Парламентаризм в России: Вопросы идентификации и гносеологии // Доклады Института российской истории РАН, 1995-1996. - М., 1997; Гомеров Н.Н. Государство и государственная власть. М., 2002; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Денисов А.А. Депутатская этика. М., 1994; Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского Веча до Федерального Собрания. М., 1995; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997; Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. М., 1998; Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы: Выборы, лоббизм и парламентаризм. М., 1999; Любимов А.П. Парламентское право России. М., 2002; Народовластие в России: Очерк истории и современного состояния. М., 1997; Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. М., 2002; Парламентское право России. М., 1999; Представительные учреждения в системе государственного управления России (Начало и конец ХХ в. Сравнительный анализ). М., 1995; Психология парламентаризма. М., 1999; Сименков А.Д. Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета. М., 1998; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации: Сравнительно-правовое исследование. М., 1999; Технологии власти и управления в современном государстве. М., 1999; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д, 1998. См. также работы, указанные в нижеследующих ссылках.
2. Ключевский В.О. Курс русской истории. - М., 1988. - С. 358.
3. Лысенко В. Десять лет современного российского парламентаризма: Некоторые итоги и перспективы // Парламентаризм и многопартийность в современной России. -М., 2000. - С. 211. Исследователи справедливо указывают, что новый российский парламентаризм складывается в сложных, противоречиво и разновекторно развивающихся политических, экономических и этнонациональных условиях (Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте. - М., 2002. - С. 32).
4. Аргументы и факты. - М., 1992. - № 24. - С. 8.
5. Справедливости ради следует сказать, что и Верховный Совет СССР внес свою существенную - и по времени опережавшую действия российских властей - лепту в «войну законов» и стимулирование раздела Союза. Я имею в виду принятый им закон от 26 апреля 1990 г. об уравнивании в правах союзных и автономных республик, стимулировавшийся желанием союзных реформаторов привлечь последние на сторону реформ, а в итоге дополнительно спровоцировавший принятие Декларации о независимости России 12 июня 1990 г., которая предотвращала выпадение из Российской Федерации 16 автономных республик.
6. Если Государственная дума брала истоки в политической практике самодержав-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ной России, то Совет Федерации был политическим «новоделом» с одним уточнением: его история начинается с июля 1990 г., когда предложение о его создании было зафиксировано в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» (касающемся отношений между субъектами РСФСР и де-юре просуществовавшем только до принятия Конституции РФ 1993 г.). Затем (в январе 1991 г.) вышло специальное постановление этого же органа «О Положении Совета Федерации РСФСР». Правда и функции, и полномочия СФ, прописанные в этих документах, особенно в последнем, были несравненно меньшими, чем зафиксированные в конце 1993 г. в Конституции Российской Федерации.
7. Над проектом конституции первоначально трудились Конституционная комиссия и рабочая комиссия, созданная Ельциным, а затем Конституционное совещание, объединившее более 700 человек на первом этапе и около 600 на втором - народных депутатов, представителей правительства, законодательных и исполнительных органов республик и областей, политических партий, общественных движений, профсоюзов, объединений предпринимателей; на последнем этапе проработкой ключевых статей занимался сам Ельцин.
8. См., например, Авдийский В.И. Феномен власти. - М., 2002. - С. 194.
9. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная дума. Совет Федерации первого созыва. - М., 1996. - С. 28.
10. Еще в 1991 г. был принят Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», который и позволил провести ваучерную приватизацию, породившую гигантского масштаба произвол, коррупцию и мошенничество в распределении и перераспределении государственной и частной собственности. С целью смягчения социально разрушительных последствий первого этапа приватизации был разработан проект закона о поправках к указанному закону, предусматривавших, в частности, расширение полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в приватизации принадлежащей им собственности, расширение состава покупателей государственного и муниципального имущества, а также ужесточение контроля за прохождением средств, направляемых на приватизацию. Этот законопроект, принятый Думой, был отклонен Советом Федерации, хотя он увеличивал заинтересованность регионов и уменьшал возможности злоупотреблений со стороны Госкомимущества в ходе осуществления приватизации.
11. Дума способна, однако, использовать острые кризисные ситуации общенационального масштаба и добиться кадровых изменений в правительстве при поддержке общественного мнения и СМИ, как это имело место на втором этапе чеченской войны, когда из-за вопиющего непрофессионализма, рассогласования обязанностей и коррумпированности силовых ведомств боевикам Басаева удалось захватить Буденновск. Тогда были сняты со своих постов министр внутренних дел и секретарь Совета Безопасности.
12. Самые яркие примеры - предоставление квартир и дач московским и иногородним депутатам.
13. Шейнис В. Конституция и жизнь // Независимая газета. - М., 1999. - 27 янва-
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ря. - С. 8. Существует еще точка зрения, что в России имела место не полновесная парла-ментаризация, а «полупарламентаризация», породившая «полупарламент» (Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: Опыт совместного исследования российских и германских ученых. - Москва - Мюнхен - Вюрцбург, 1999. - С. 103).
14. Более конкретно было принято и вступило в силу около 60 законов в сфере государственного строительства; около 120 в сфере экономики; около 150 в социальной сфере; около 140 в бюджетной, налоговой и финансовой сферах; около 100 в сфере обороны и безопасности; более 250 в сфере международных отношений; 15 в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Были приняты также 6 новых федеральных конституционных законов - о Конституционном Суде Российской Федерации, об арбитражных судах в Российской Федерации, о референдуме Российской Федерации, о судебной системе Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, о Правительстве Российской Федерации. Были приняты целиком арбитражный процессуальный, уголовный, уголовно-исполнительный, семейный, водный, лесной, воздушный, градостроительный и бюджетный кодексы РФ, а также первая и вторая части Гражданского кодекса и первая часть Налогового кодекса (Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм в действии: Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1998 годах. - М., 1999. - С. 14-16).
15. См. Сегодня. - М, 1993. - 28 ноября. - С. 5.
16. См. Кисовская Н.К. Партийная система и перспективы демократизации в России // Демократия и демократизация на рубеже веков / Отв. ред. Холодковский К.Г. - М., 2000. - С. 149, 153.
17. Там же. - С. 156, 158.
18. Только в первой половине 1996 г. в комитетах Думы лежали без движения 139 законопроектов, внесенных Ельциным и его правительством (Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах. - М., 2000. - С. 17).
19. Там же. - С. 59-60.
20. Римский В. Парламентаризм в посткоммунистической России: Надежды и разочарования // Парламентаризм и многопартийность в современной России. - М., 2000. - С. 41.
21. Как в символическом, так и в практическом смысле существенное значение имеет почти полное совпадение границ созданных федеральных округов с границами ранее существовавших военных округов. Несовпадение касается Нижегородской области, которая, входя в Поволжский федеральный округ, относится к Московскому военному округу, а также Калининградской области, которая не входит ни в один военный округ.
22. Еще одной мерой укрепления управляемости регионами стал Указ В.В.Путина от 1 сентября 2000 г. о создании Государственного Совета, включающего 89 руководителей субъектов Российской Федерации. В образовании этого органа воплотилось желание президента, с одной стороны, в некотором роде компенсировать последним замену их в Совете Федерации постоянными представителями низшего уровня (хотя и назначаемыми ими самими), а с другой стороны, еще более тесно подчинить себе региональных баронов,
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
поскольку председателем Совета является сам президент и вообще данный орган, в соответствии с еще российской монархической традицией имеет лишь совещательные функции. Конечно, попытки придать его работе нормообразующий характер натолкнулись бы на яростное сопротивление Думы.
23. Отмечая недостаточное количество профессионалов в Государственной думе, способных на высоком уровне заниматься законодательной работой, И.В.Гранкин делает вывод о преждевременности отказа от права избирателей отзывать депутатов (Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, дополненное. - М., 2001. - С. 75). Огромное большинство нынешних парламентариев имеют за плечами опыт депутатской, управленческой и бюрократической работы в советское время. Больше половины лидеров современных партий были номенклатурными работниками КПСС, Советов, ВЛКСМ, министерств и хозяйственных органов (в президентском окружении число таких выходцев из прошлого составляет три четверти - см. Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. - М., 1996. - 10 января. - С. 5). Но это опыт людей, профессионально сформировавшихся в условиях монополии единственной партии на власть, незнакомых с полифонической практикой парламентских дебатов и зачастую неприемлющих политический плюрализм.
24. Кожокин Е. О некоторых перспективах парламентаризма // Парламентаризм и многопартийность в современной России. - М., 2000. - С. 48.
25. Лысенко В. Указ. соч. - С. 219. Парируя выпад одного из критиков Думы, что она представляет говорильню, В.А.Рыжков восклицал: «Да, но какая говорильня! Это же театр, прекрасный театр, где играют прекрасные актеры!» (Рыжков В.А. Роль Государственной Думы в политической жизни современной России // Роль парламента в демократическом государстве. - Барнаул, 1999. - С. 26).
26. Социологические опросы в регионах России показывают, что избиратели, устав от демагогии, присущей всем партиям, хотели бы видеть депутатами просто честных и порядочных людей (см., например, Чернышов Ю.Г. Указ. соч. - С. 9).
27. См., например, Третьяков В. Что реального парламентаризм внес в жизнь страны // Парламентаризм и многопартийность в современной России. - М., 2000. - С. 23.
28. Сатаров Г. К десятилетию второго рождения российского парламентаризма // Там же. - С. 22.
29. Левин И.Б Партийно-политическая система России перед вызовами современности // Демократия и демократизация на рубеже веков. / Отв. ред. Холодковский К.Г. -М., 2000. - С. 172.
30. См. Охотский Е.В. Указ. соч. - С. 19. Автор справедливо подчеркивает, что в большинстве стран не наблюдается пренебрежительно-снисходительного отношения к государственной службе и находящимся на ней людям, включая делегированных лиц. В том, что такое отношение достаточно широко распространено в России, на наш взгляд, сказываются и вековые отечественные традиции чиновничьего мздоимства, и недостаточное понимание социальной роли чиновничества в условиях развития демократических институтов (причем как гражданами, так и самими чиновниками).
