CC BY
47
Процесс формирования юридических конструкций сопряжен с фазой формирования права. В рамках этой фазы социальные притязания субъектов, оказывая прямое влияние на юридическое регулирование общественных отношений через механизм правосознания, внедряются в правотворчество и применение права. Данные требования носят естественно-правовой характер и, в конечном счете признаются государством и закрепляются им в объективном праве, в том числе посредством такого важного средства как юридические конструкции.
Лаврентьев А.Р., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия (г. Нижний Новгород), кандидат юридических наук, доцент — «Понятийная определенность и система отсылок как показатели качества нормативного правового акта»
Вопросы эффективности правового регулирования постоянно находятся в поле внимания общества и специалистов. И если ранее проблемы определения эффективности носили все-таки в значительной степени доктринальный характер1, то теперь2 делаются попытки обосновать наличие неких конкретных, измеримых индикаторов, критериев, мер, параметров, показателей и прочее3 (далее — показателей) качества правового регулирования. Сделаны попытки4 привнести на российскую почву опыт оценки норм права, применяемый за рубежом5.
Полагаем, наиболее полно качество нормативного правового акта может быть раскрыто в таких показателях, как наличие в нем понятийной определенности и системы отсылочных норм (отсылок).
Наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативном правовом акте, на наш взгляд, — недостижимый идеал в нормотворчестве, но стремиться к понятийной определенности необходимо. К сожалению, отрицательные примеры есть на всех уровнях правового регулирования. Так, в проекте Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» были применены сложные термины, попытка упорядочить их сделана в статье 2, в которой даны определения понятий 19 слов и словосочетаний (дефинитивные нормы), однако в других структурных частях проекта Закона содержалось в два раза больше (еще 38) дефинитивных норм (см. таблицу 1).
При этом многие термины остались либо не разъяснены (здоровье, криоконсервация, искусственное прерывание беременности, трансплантация и др.), либо употреблены далеко не единообразно, а в некоторых случаях и совершенно нелогично. Так, помимо «граждан» субъектами отношений, регулируемых проектом Закона, выступили: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, человек, каждый, ему, семья, «мужчина и женщина, состоящие в браке», родители, женщины, беременные женщины, одинокие женщины, роженицы, родильницы, кормящие матери, суррогатные матери, мать, отец, член семьи, несовершеннолетние, совершеннолетняя, дети (в том числе разных возрастов: до трех лет, старше трех лет, до четырех лет), дети-сироты, ребенок, новорожденные, законные представители, родственники, пациенты, физические лица, лица, население, жители, люди, общество, контингент, доноры, живой донор, реципиенты, пациент (реципиент), больные, больной член семьи, инвалиды, «граждане, страдающие заболеваниями», «совершеннолетний, признанный недееспособным», потомство, работники, военнослужащие и приравненные к ним, «лица задержанные, заключенные под стражу, отбывающие наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо административный арест». Предметом отношений выступили также плод, тело, труп, умерший, умерший человек, организм, организм человека, органы и ткани умершего человека. Более того, были сделаны неудачные по-
1 См., например: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Некоторые теоретические вопросы изучения эффективности правовых норм. Варна, 1970; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев [и др.]. М., 1980; Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1987; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / под ред. Ю.А. Тихомирова, В.М. Сырых. М., 1997; Лапаева В.В. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999; Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
2 См., например: Экономический анализ нормативных актов. М., 2001 ; Правоприменение: теория и практика. М., 2008; Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 29—31 мая 2008 г.) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009; Эффективность законодательства в экономической сфере. М., 2010.
3 Более того, ведется спор о значении названных терминов и целесообразности применения того или иного из них. См., например: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 96—97; ЗелепукинА.А. Проблемы эффективности российского законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 10; Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 9; Мешков Д.Н. Эффективность воздействия права на отношения личности и государства: дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 84; Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур (теория, практика, техника): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 131 —133.
4 См., например: Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2011.
5 См., например: Hovenkamp H. Arrow’s theorem: ordinalism and republican government // 75 lova L. Rev. 1990; Färber D., Fric key P. Law and public choice. 1991; Kelman M. Guide to critical legal studies. 1992; Mueller D. Public choice. 2003; Posner R. Economic analysis of law. 6 ed. 2003; Becker G., Posner R. Uncommon sense. 2007.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
пытки разделить традиционно применяемые термины, например: помимо термина «несовершеннолетние до достижения восемнадцатилетнего возраста» (ст. 16, ч. 3 и 4 ст. 43 проекта Закона), в ч. 2 ст. 50 проекта Закона различались «несовершеннолетние в возрасте старше шестнадцати лет» и «иные несовершеннолетние в возрасте старше пятнадцати лет». Также в проекте Закона 7 раз (ч. 6 ст. 43, ч. 3, 4, 5, 6 и 7 ст. 62, ч. 1 ст. 63) был приведен перечень «родственников» — это излишнее нормативное дублирование, тем не менее, проект Закона был принят без существенных изменений в терминологии1.
Таблица 1
№ главы Количество дефинитивных норм Слова и словосочетания, в отношении которых даны дефиниции
1 19 Охрана здоровья граждан, медицинская помощь, медицинская услуга, медицинское вмешательство, профилактика, диагностика, лечение, пациент, медицинская деятельность, медицинская организация, фармацевтическая организация, медицинский работник, фармацевтический работник, лечащий врач, заболевание, основное заболевание, сопутствующее заболевание, тяжесть заболевания или состояния, качество медицинской помощи
2 1 Принцип доступности медицинской помощи
5 25 Первая помощь, плановая медицинская помощь, неотложная медицинская помощь, экстренная медицинская помощь, первичная медико-санитарная помощь, скорая медицинская помощь, медицинская эвакуация, паллиативная медицинская помощь, порядок оказания медицинской помощи, стандарт медицинской помощи, медицинские изделия, обращение медицинских изделий, лечебное питание, специализированнее продукты лечебного питания, медицинская реабилитация, организация оказания медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, медицинский осмотр, профилактический медицинский осмотр, предварительный медицинский осмотр, периодический медицинский осмотр, эвтаназия, диспансеризация, диспансерное наблюдение, врачебная комиссия, консилиум врачей, народная медицина
6 3 Момент рождения ребенка, вспомогательные репродуктивные технологии, медицинская стерилизация
7 4 Медицинская экспертиза, военно-врачебная экспертиза, экспертиза профессиональной пригодности, медицинское освидетельствование
8 1 Момент смерти человека
9 1 Аккредитация специалиста
11 2 Персонифицированный учет в медицинской деятельности, медицинская статистика
12 1 Врачебная ошибка
ВСЕГО 57
Такая практика подвергается справедливой критике в исследованиях по проблемам систематизации дефинитивных норм2. Подобная работа началась и в Нижегородской области — предпринята попытка3 обобщения терминологии, применяемой в региональном законодательстве. На основе анализа всех действующих в настоящее время законов Нижегородской области4 был составлен перечень понятий и их нормативных определений. Словарь содержит более 900 статей, в которые включено около 1000 дефиниций. Выяснилось, что наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах не характерно для законодательства Нижегородской области. Поэтому теперь при проведении комплексной экспертизы проектов законов Научно-консультативный совет при Законодательном Собрании Нижегородской области5 особое внимание уделяет понятийной определенности нормативных правовых актов.
1 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ. 11Р1_: http://www.pravo.gov.ru
2 См., например: АптЛ.Ф. Дефиниции и право: монография. М., 2008;Хайретдинова М.Д. Законодательная дефиниция (проблемы теории и практики). Н. Новгород, 2008; Туранин В.Ю. Теория и практика использования законодательных дефиниций. М., 2009; Чиннова М.В. Дефиниции в нормативных правовых актах. Киров, 2010.
3 См.: Нижегородское законодательство в дефинициях: краткий словарь-справочник / В.М. Баранов, А.Р. Лаврентьев, Л.А. Лукоянова. Н. Новгород, 2012.
4 Из доступных в справочно-правовых системах: 1651 закон в СПС «КонсультантПлюс», 1645 — в СПС «Гарант».
5 Постановлением Законодательного собрания области от 25 июня 2009 года № 1595-IV утверждено Положение о Научно-консультативном совете при Законодательном Собрании Нижегородской области, в соответствии с которым работает уже второй состав Совета.
Наличие в нормативном правовом акте системы отсылок подлежит измерению, и апробация применения данного показателя себя оправдала: даже для непрофессиональной аудитории становится понятно качество «проработки» проекта нормативного правового акта, если наглядно представить наличие (отсутствие) системы отсылок. Так, 19 декабря 2012 года VIII Всероссийский съезд судей утвердил новый Кодекс судейской этики1. Что интересно, по сравнению с ранее действовавшим Кодексом судейской этики2 новый документ увеличился более чем в 4 раза (998 слов и 4253 слова соответственно) и при столь значительном увеличении объема документа количество отсылок в нем не сократилось, а увеличилось с 10 до 52!
Думается, что традиционный «пакет документов», представляемых с проектом нормативного правового акта, следует дополнить таблицей «Система отсылочных норм» по предлагаемому образцу в таблице 2.
Таблица 2
№ п/п Форма отсылочной нормы Содержание отсылочной нормы Примечание
Структурная часть проекта, содержащая отсылку Текст отсылки «Внутренние» отсылки в проекте Вид (наименование) иного нормативного акта Принят/концепция проекта и сроки разработки
В этом случае участникам нормотворчества будет очевиден механизм правового регулирования и перспективы его претворения в реальную жизнь. Например, 1 января 2013 года в России вступил в силу Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЭ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»3. Ясно, чтобы механизм контроля за расходами был запущен, следовало разработать подзаконные нормативные правовые акты: из 160 (!) отсылочных норм в 18 статьях текста — 71 отсылка к нормам внутри текста Закона, а 89 — к иным нормативным правовым актам, значительная часть которых так и не принята.
Система отсылочных норм должна быть представлена в любой форме, позволяющей наиболее наглядно увидеть механизм правового регулирования. Так, в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее — ФЗ «О полиции») было изначально заложено множество отсылочных норм (см. таблицу 3).
Таблица 3
Глава ФЗ «О полиции»1 Общее коли- чество отсылок К актам международного права К федеральным законам К актам Президента РФ К актам Правитель-ства РФ К актам МВД РФ К актам других органов К актам субъектов РФ
К иным законам2 «внутри» ФЗ «О полиции»
1 5 — — — 2 — 1 1 1
2 17 1 11 — 1 — 4 — —
3 ст. 12 35 1 26 — — 4 2 2 —
ст. 13 50 — 32 7 — 4 3 4 —
всего 85 1 58 7 — 8 5 6 —
4 32 2 20 8 — 1 1 — —
5 34 — 4 26 — 1 2 1 —
6 37 — 18 4 1 3 7 4 —
7 29 — 9 10 1 1 7 1 —
8 18 — 9 4 — 3 2 — —
9 8 — 5 — — 2 1 — —
10 8 — 7 — — — 1 — —
ВСЕГО 273 4 1413 59 5 19 31 13 1
Примечания:
1. За исключением главы 11 «Заключительные положения».
2. В том числе указано 13 конкретных нормативных правовых актов: два кодекса (Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), четыре отрасли законодательства (уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях, трудовое, бюджетное), семь федеральных законов (например, от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»; от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 4 апреля 2005 г № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»; от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).
3. В том числе 47 отсылок «в соответствии с законодательством Российской Федерации».
1 ия_: http://www.ssrf.ru
2 Утвержден VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 года.
3 Российская газета. 2012. 5 декабря.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Другой вариант описания системы отсылочных норм (по источникам права) приведем на примере Устава Нижегородской области (см. таблицу 4).
Таблица 4
№ п/п Вид источника права Дополнительный нормативный правовой акт в отсылке Всего Итого
1 Устав области 5 16
Порядок для внесения проектов Законов 3
Закон области 3
Законы области 4
Регламент ОЗС 1
2 Закон области 35 40
Устав области 3
Иные нормативные правовые акты области 1
Регламент ОЗС 1
3 Законы области 15 23
Устав области 4
Иные нормативные правовые акты области 4
4 Законодательное закрепление 1 4
Законодательное регулирование 1
Законодательство области 4
Собственное правовое регулирование 1
5 Трудовое законодательство и законодательство о государственной гражданский службе 1 1
6 Постановления ОЗС 6
7 Регламент ОЗС 10
Устав области 1
Закон области 1
Регламент Правительства области 1
8 Послание Губернатора области 1 1
9 Договоры, соглашения и иные формы 1 1
10 Соглашения области с федеральными органами исполнительной власти 1 1
11 Реестр имущества государственной собственности области 1 1
12 Регламент Правительства области 3
Регламент ОЗС 1
13 Акт не указан Определяется ОЗС 4 9
Определяется Губернатором области 1
Определяется Губернатором и Правительством области 1
Определяется Правительством области 1
Устанавливается Правительством области 1
Разрабатывает Правительство области 1
14 Правовое регулирование органов государственной власти области 1 1
15 Областные и местные программы 1 1
16 Реестр административно-территориальных образований 1 1
17 Положения, утверждаемые Правительством области 1 1
18 Акт не указан и не указан орган, который его принимает 4 4
Общее количество: 111
На муниципальном уровне данный прием также применим. Например, в Уставе города Выкса1 Нижегородской области нами обнаружено более 430 отсылок, как между нормами Устава (53), так и к иным нормативным правовым актам, в том числе: 13 — к актам международного права, 10 — Конституции РФ, 148 — к федеральным законам, 8 — к федеральным подзаконным актам, 54 — к законам Нижегородской области, 7 — подзаконным актам Нижегородской области, 118 — к муниципальным правовым актам. Помимо этого, более 20 отсылочных норм не позволяют определить даже уровень правового регулирования — например, в пунктах 30—32, 34 статьи 37 Устава города Выкса значится: «в установленном порядке».
Изучение эффективности действия нормативных правовых актов поставлено на плановую основу2 при осуществлении мониторинга правоприменения3, в том числе в субъектах Российской Федерации4. В Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации5 предусмотрено изучение названных показателей качества нормативных правовых актов: «наличие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы» (подпункт «б» пункта 8); «наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах» (подпункт «б» пункта 10).
Резюмируем: понятийная определенность в тексте нормативного правового акта и изучение системы отсылок в нормативном правовом акте выступают одними из измеримых показателей его качества — эти показатели могут быть использованы и в нормотворчестве, и в мониторинге правоприменения.
Колесник И.В., судья Арбитражного суда Ростовской области, кандидат юридических наук, доцент — «Правоприменительная технология как средство повышения качества законодательства»
Я в своем выступлении хочу остановиться на границе между правоприменительной технологией и технологией правотворческой, в первую очередь, законотворческой. В теории права эти два вида юридической деятельности и соответствующие им виды технологий принято четко разграничивать. Остановимся кратко на существующих классификациях.
В научной литературе выделяют несколько видов юридической деятельности в зависимости от состава ее субъектов и участников, характера допустимых в ее пределах юридических действий и операций, используемых для осуществления этих действий и операций средств, степени интенсивности государственно-властного характера этих действий и т. д. В зависимости от данных критериев различными учеными составляются различные видовые классификации юридической деятельности. В частности, как отмечает Д.Ю. Шапсугов, в реальности имеются следующие виды юридической деятельности: правотворческий, правоисполнительный и правоохранительный; Н.Г. Александров, М.И. Байтин и И.С. Самощенко выделяют правотворческую, правоприменительную, учредительную и контрольную; В.М. Горшенев — правотворческую (подвиды: законодательная и нормотворческая), кодификационную, правоисполнительную, правоохранительную и контрольно-надзорную юридическую деятельность; А.В. Мицкевич — правотворческую, правоприменительную, распорядительную, интерпретационную, контрольную, учредительную, правоконкретизирующую юридическую деятельность6.
Так, Д.Ю. Шапсугов выделяет три фундаментальные разновидности юридической деятельности, «...каждая из которых имеет свои специфические особенности и, вместе с тем, лишь в единстве отражают как целостность права и обязанности, так и самой юридической деятельности». Речь идет о деятельности по:
а) формированию права, обязанности и запретов,
б) формулированию и закреплению права, обязанности и запретов,
в) реализации права и обязанности7.
1 иЯЬ: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/list_statutes/index.php?do4=document&id4=14ec8751 -eee7-42b4-9956-ad273a1 b7df4
2 Планы мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год и на 2012 год // СЗ РФ. 2011. № 35, ст. 5102. План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год // СЗ РФ. 2012. № 32, ст. 4605.
3 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 // СЗ РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
4 Например, в Нижегородской области действуют Положение о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области (утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 февраля 2012 г. № 437^), Порядок проведения органами исполнительной власти Нижегородской области мониторинга правоприменения в Нижегородской области (утвержден Постановлением Правительства Нижегородской области от 20 февраля 2012 г. № 88).
5 Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.
6 Подробнее см.: Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 509; Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. М., 1973. С. 57; и др.
7 См.: Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 509—510.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
