CC BY
36
£
5Г
со
§
£
£
О
&
£
О
О
£
О
0
1
о
2 о со ф ю о ф
0
1
52
03
ш
о.
ш
•О-
о
-о
о
5
о
с
си
то
со
о
со
то
с:
метода государственного управления. Невозможно без этого рода статистики и совершенствование законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности России.
Информированность субъектов экономических отношений о наличии средств правовой помощи, основаниях, процедуре и последствиях их применения является мощным инструментом обеспечения экономической безопасности.
Отсутствие необходимой информации, уменьшение ее объема приводитк тому, что, например, субъекты налоговых отношений не пользуются законно предоставленными льготами по уплате налогов, а предпринимают всяческие усилия по сокрытию доходов от налогообложения. Проблема состоит не только в том, что о принятых актах не знают граждане и не проинформированы юридические лица, но об этом не известно и правоприменителям на низовом уровне. Подобное положение может и должно быть нормализовано с помощью активной деятельности структурных подразделений, которые занимаются правовым обеспечением деятельности органов исполнительной власти, прежде всего, это Министерство юстиции РФ и его учреждения на региональном уровне.
Право на получение правовой помощи со стороны государства — особая и пока малоисследованная разновидность субъективного права. Это не только элемент экономической свободы человека, но и элемент взаимодействия общества и государства. Поэтому правовая помощь как особый вид деятельности государства должна обрести четкую научно-методологическую базу, строго определенные законом границы и уровни реализации в конкретных областях социального и экономического развития России.
Примечания
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. — М., 2000. — С. 137.
2. Российская газета. — 1998. — 10 декабря.
3. Исключением из данного правила является взаимопомощь. Например, на основе обычаев корпоративного права действуют кассы взаимопомощи.
4. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 18. — Ст. 2221.
5. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 16. — Ст. 503.
6. Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 39. — Ст. 4464.
7. Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 11. — Ст. 1146.
8. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 40. — Ст. 3882.
9. Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 26. — Ст. 2780.
10. Федеральный правовой портал «Правовая Россия» // 1а\м.еСи.ги/погт/погт.авр?погтЮ=1273968& эиЬЮ=100134044,100134046.
11. Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 23. — Ст. 2349.
12. Российская газета. — 2005. — 26 апреля.
13. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
14. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года // Российская газета. — 2007. — 27 апреля.
со
о
Ї
а
£
О.В. Ткачук
Ткачук Оксана Вячеславовна — соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
Типичные дефекты отсылок законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности России
Одно из главных предназначений отсылок в законодательстве об обеспечении экономической безопасности состоит в фиксации материальнотехнических, финансовых средств обеспечения действия закона. Наличие подобныхотсылок, как, впрочем, и их отсутствие, демонстрирует реальность действия закона. Если закон не содержит отсылок на источник финансирования или государство не может покрыть расходы, связанные с
реализацией, то такой акт не воплотится в практические действия адресатов.
Не менее важно и то, что посредством отсылок образуются прочные взаимосвязи между различными отраслевыми направлениями, что весьма ценно в плане обеспечения экономической безопасности.
Сегодня среди отсылок законодательства в сфере экономической безопасности наиболее распространены: отсылка к нормам федерального закона;
тривуна молодого ученого
отсылка к правовым актам, равным по юридической силе; отсылка к международным правовым актам; отсылка к подзаконным правовым актам.
Так, ст. 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ предусматривает: «Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»1. А в статье 7 НК РФ установлено, что «если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии сним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации»2.
Отсылка представляет собой универсальный способ связи нормативно-правовых актов различной юридической силы, метод контакта законов с другими правовыми актами. При помощи отсылок достигается такая задача, каккомпактность нормативно-правового акта, происходит предупреждение повторов3.
Между тем, какпоказываетпрактика, законодатель нередко злоупотребляет методом отсылок, использует их не по прямому назначению. В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» от 16 марта 2007 года № 92-СФ отмечено, что «заслуживаетвнимательного рассмотрения идея создания рамочныхзаконов для регионов параллельно с принятием федеральных законов. Обоснованная критика высказывается в адрес ряда принимаемых законов, наличия в них неоправданно большого количества отсылочных норм в ущерб нормам прямого действия»4.
В каждом вновь принимаемом законе можно насчитать до десятка отсылочных норм к актам Правительства Российской Федерации или к отраслевым нормативным актам. При этом многих из них нет, и время их появления зачастую составляет продолжительный период. И.А. Иконицкая констатирует: «В Земельном кодексе РФ имеется ряд неверных, неточных, противоречащих как иным законам, так и внутренне противоречивых положений; необоснованно большое количество отсылочных норм, где по существу не решаются затрагиваемые в них вопросы; пренебрежение правилами юридической техники»5.
Порой отсылочные нормы заполняют все содержательное пространство закона. Показателен
пример Федерального закона «О народных художественных промыслах» от 6 января 1999 года № 7-ФЗ6. Из 10 статей закона одна статья посвящена вступлению его в силу, одна — фиксирует предмет регулирования (ст. 1), еще одна статья — определение задачи деятельности организаций народных художественных промыслов (ст. 5). Определение понятий дано в двух статьях (ст. 3 и 6), остальное содержание закона включает различные виды отсылок — к федеральному законодательству (ст. 2), к законодательству субъектов РФ (ч. 1 ст. 8, ст. 9), к актам федерального Правительства (ст. 4, ст. 7, ч. 2 ст. 8). Таким образом, какого-либо собственного содержания данный закон не имеет.
«В области права, — отметил С.С. Алексеев, — техническими средствами являются юридические конструкции, терминология; правовой технологией — способы изложения норм, система отсылок»7. Вместе с тем, нередки примеры бессистемного использования отсылок, что приводит к трудноразрешимым коллизиям в области обеспечения нормального функционирования экономической сферы. В частности, имеет место законодательная неопределенность в вопросах нормативного регулирования порядка уплаты и администрирования таможенных платежей, поскольку данный порядок взаимоисключающим образом регламентирован Налоговым и Таможенным кодексами РФ.
Перечень налогов и сборов определен ст. 13, 14 и 15 НК РФ, а перечень таможенных платежей определен ст. 318 Таможенного кодекса РФ и включает в себя, помимо таможенной пошлины, также налог на добавленную стоимость и акцизы, уплачиваемые при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. При этом администрирование данных видов налогов отнесено к ведению Федеральной таможенной службы и осуществляется на основании положений Таможенного кодекса РФ. Однако из-за системных нестыковок и пробелов, а также принципиальных различий в законодательной регламентации порядка уплаты налоговых и таможенных платежей уяснить, в каких случаях применяется тот или другой акт, представляется довольно сложной задачей, которая произвольно решается на уровне правоприменения.
Таможенный кодекс РФ определяет только понятие таможенного сбора и не дает определения других таможенных платежей. В отношении всех остальных понятий п. 2 ст. 11 Таможенного кодекса РФ отсылает к НК РФ и иным нормативным актам Российской Федерации. Таким образом, применительно к таким видам таможенных платежей, как налог на добавленную стоимость (НДС) и акцизы, участникам таможенных отношений приходится руководствоваться определением налога, данным в ст. 8 НК РФ; применительно к таможенной пошлине — определением государственной пошлины, данным во введенной в действие с 1 января 2005 года новой главе 25.3 НК РФ.
8
8
о
о
£
о
0
1
о
то
с
о
<0
»о
8
о
0
1
8
со
§
I
ф
:т
ф
С
О
Ф
ю
о
0)
о.
■©■
о
0 -о
Й
?!
1
8
со
О
-о
р
0)
2
I
:т
С
г
Щ
о
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2008, №1 (8)
239
тривуна молодого ученого
и
и
с
с
Рос
с
о
х
с
а
с
о
со
е
Ю
й
кой
с
е
о
I
8
со
§
I
е
:т
е
С
с
е
ю
о
е
р
е
с
й
а
ода
I
8
а
со
к
о
5
к
е
■©■
е
д
и
с
*2
со
0
1
Между тем, согласно ч. 2 ст. 2 НКРФ, применение его положений к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, допускается только в случаях, прямо предусмотренных НК РФ.
Отсутствие надлежащей конкретности вносимых законоположений и детальной регламентации их реализации является тем препятствием, которое не позволяет получить необходимый экономический эффект. Поэтому одной из негативных характеристик современного российского законодательства остается излишняя декларативность, когда за отправными нормами теряются нормы-правила поведения. Это приводит к тому, что без под-законныхнормативных правовых актов закон остается лишь декларацией. Как отмечается в докладе Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ по взаимодействию со Счетной палатой, большим недостатком в финансовой сфере является «неурегулированность взаимоотношений Счетной палаты с другими органами власти». Сенаторы сетуют на то, что министерства и ведомства слабо реагируют на предписания и постановления Счетной палаты о нарушениях финансового законодательства. Более того, как говорится в докладе Комиссии, не только орган парламентского контроля в лице Счетной палаты, но и сам Совет Федерации вместе с Государственной Думой практически исключены из бюджетного процесса. В каждом новом Законе «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год содержится масса отсылок на постановления и распоряжения Правительства и Минфина. Таким образом, по мнению сенаторов, бюджетный процесс регулируется не законами, а подзаконными актами8.
Так, Федеральный закон «О животном мире» содержит ст. 41 (Охота) следующего содержания: «Отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются на основе настоящего Федерального закона специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Перечень объектов животного мира, отнесен-ныхк объектам охоты исходя из ихстатуса, численности, традиций в использовании, видов и качества получаемой продукции, составляется специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира по согласованию сорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждается Правительством Российской Федерации»9.
Таким образом, отсылка ч. 2 данной статьи, по сути, блокирует ч. 1, ибо все вопросы,связанные с объектами охоты, отнесены к деятельности Правительства РФ.
Избыточным видится использование отсылок, с помощью которых повторяется общеизвестное положение о наличии уголовной, административной и иной ответственности за нарушение норм закона. В этой связи следует поддержать позицию авторов, указывающих, что «меры ответственности не должны содержаться в нормах, имеющихот-сылочный характер к другим нормативным актам»10. Думается, нет необходимости и в использовании отсылок типа «в случаях, предусмотренных законом», «если иное не предусмотрено законом», «особенности устанавливаются законом и иными правовыми актами», «отношения регулируются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации», «решения принимаются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации», поскольку в таких отсылках содержатся общеизвестные для пользователей положения. Такого рода отсылки не вносят ничего нового в механизм обеспечения и реализации принципа законности.
Сдерживающим фактором на пути качественного обновления законодательства в сфере экономической безопасности является непоследовательность законотворческой работы. Примером служит Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ11, который в настоящее время утратил юридическую силу12. Между тем дефекты данного закона являются весьма типичными и показательными.
Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядокпро-хождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.
В то же время одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в законе содержалось 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. Причем сам закон включал лишь 30 статей.
Преобладающая часть правовых актов, к которым отсылал закон, не существовала, вследствие чего его нормы оставались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (п. 3 ст. 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона13.
Отсылочный характер раскрытия содержания дефиниций экономической сферы не всегда можно признать полезным для стабильности правоприменительной практики. Так, для обозначения учас-
тия в гражданских правоотношениях публично-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) ввиду множественности субъектов, представляющих в Российской Федерации государство, используется термин «казна». Часть 4 ст. 214 ГКРФ определяет, что «имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (ст. 294, 296). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
Статья 1071 ГК РФ фиксирует отсылку, что «в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».
Однако ст. 125 ГК РФ не содержит понятия казны, а говорит об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Весьма осторожным должно быть использование отсылок к обычаям, традициям, деловым обыкновениям. Установить их содержание, абсолютно точный смысл подчас очень не просто. В результате этого на практике встречаются трудности, связанные с их использованием. Так, например, в процессе исполнения гражданско-правовых обязательств очень часто встречаются споры, связанные с тем, как надлежаще следует исполнять обязательства. Функция названных социальных норм сводится к тому, чтобы быть фактическим критерием, ориентиром для выбора наиболее предпочтительной версии в процессе индивидуального регулирования14.
Правовое обеспечение экономической безопасности требует учета многих факторов, определяемых высокой степенью изменчивости социальных отношений. Достаточно часто требуется однократное, строго индивидуализированное применение правовой нормы, без включения ее в нормативный каталог конкретного законодательного направления. Применение отсылок обеспечивает субъектов возможностью системной реализации различных отраслевых норм, комплексного использования определений, терминов, судебных прецедентов. Однако необоснованное
насыщение законодательства отсылочными нормами ведет к неоправданному увеличению числа подзаконных актов, которые порой слабо взаимоувязаны и согласованы с долговременными программами социального развития и в конечном счете снижают роль закона в обеспечении экономической стабильности. Как справедливо отмечают Л.А. Окуньков и В.А. Рощин, «преимущественно отсылочный характер построения федерального закона в случае его вступления в силу приведет к росту правовых коллизий и невозможности применения его на практике
,15
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4556.
2. Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824.
3. Подробнее о юридической природе и роли отсылочных предписаний актов см.: Апт Л.Ф. Общие приемы подготовки текста проекта закона // Законодательная техника: Научно-практическое пособие. — М., 2000. — С. 132—134.
4. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 13. — Ст. 1474.
5. Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. — 2002. — № 6. — С. 6.
6. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 2. — Ст. 234.
7. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций: В 2 т. — М., 1982. — Т. 2. — С. 268.
8. См.: Владимиров Д. Сенаторы помогут Счетной палате контролировать деятельность правительства // Российская газета. — 2005. — 8 ноября.
9. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 17. — Ст. 1462.
10. Дедов Д.И. Юридический метод (научное эссе). — М., 2008. — С. 86.
11. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 31. — Ст. 2990.
12. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
13. См.: Васецкий Н.А. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994— 2003) / Н.А. Васецкий, Ю.К. Краснов. — М., 2003.
14. См.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Дис... д-ра юрид. наук. — М., 1992. — С. 264—265.
15. См.: Окуньков Л.А. Вето Президента: Научнопрактическое пособие / Л.А. Окуньков, В.А. Рощин. — М., 1999. — С. 121.
8
8
О
О
£
О
о
Ї
о
то
с
о
п
ш
»о
8
О
О
£
8
СО
§
£
:т
С
О
ю
о
0)
о.
■©■
о
0 -о
Й
сз
§
1
8
сз
со
О
-о
р
0)
2
і
:т
С
г
Щ
о
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2008, №1 (8)
2П
