CC BY
31
Бюджетная политика
НЕКОТОРЫЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
H.A. САТТАРОВА, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой «Налоговое право»
ВГНА Минфина России
Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районыу которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода. Важную роль при этом играют органы государственной власти, наделенные специальными полномочиями. В современных условиях изучение функций органов государственной власти в процессе бюджетной деятельности приобретает особую актуальность.
Являясь разновидностью финансовой деятельности, бюджетная деятельность несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их бюджетной компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей1 и в реализации государственной воли в бюджетной сфере.
Бюджетная деятельность представляет собой разновидность государственной и, соответственно, юридической деятельности. Под юридической деятельностью в общей теории права понимают объективированную в официальных актах, опосредованную правом интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и функций (создание законов, совершение правосудия, визирование фактов и т.п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов2.
1 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.77.
7 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф.дис.... д-ра юрид. наук. М., 1990. С.8.
Бюджетная деятельность осуществляется представительными и исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, что обусловлено распределением функций, содержанием и масштабом аккумулирования, распределения и использования соответствующих бюджетных фондов. Важно обратить внимание, что в бюджетной деятельности роль органов государства и органов местного самоуправления проявляется в качестве носителей государственной власти.
Отношения, возникающие в бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами бюджетного права.
Следует отметить, что бюджетные правоотношения имеют характерную особенность, присущую не всем финансовым правоотношениям. Она заключается в том, что любое бюджетное правоотношение не может длиться более одного года и обычно прекращается в конце соответствующего года3. Это связано с тем, что каждый бюджет принимается только на один год. Однако данное обстоятельство не исключаеттого, что бюджетные правоотношения носят, как правило, систематический, непрерывный характер. Определяя состав субъектов бюджетных правоотношений, необходимо отличать их от субъектов бюджетного права. К последним относятся все
3 Поветкина H.A. Современная концепция субъектов бюджетного права//Финансовое право. JNfel. 2004. С.34.
носители бюджетных прав и обязанностей в сфере образования государственных и местных бюджетов, их распределения и использования.
Составом субъектов бюджетных правоотношений охватываются: Российская Федерация и ее государственные органы, субъекты Российской Федерации и их органы государственной власти, муниципальные образования и органы местного самоуправления.
Среди иных субъектов бюджетных правоотношений (в зависимости оттого, в каком качестве они в них выступают) могут быть выделены органы, обладающие бюджетными полномочиями, и участники бюджетного процесса.
Бюджетная деятельность государства всегда направлена на достижение определенного результата. В этом процессе деятельность участников бюджетных правоотношений федерального уровня не можетбыть беспредметной; именно через содержание объекта раскрываются бюджетная компетенция Российской Федерации и бюджетная компетенция субъектов РФ, так как она (компетенция) устанавливается по поводу чего-то определенного, конкретного.
Объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено поведение их участников. В данном случае это прежде всего денежные средства (материальное благо), которые аккумулируются в государственных и местных бюджетах, распределяются и используются4.
Федеративное устройство Российской Федерации является критерием для подразделения бюджетных правоотношений5 на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерацией в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные связи являются доминирующими.
Вертикальные бюджетные правоотношения, отличающиеся узким кругом участников, а именно, в них вступают только Российская Федерация, субъ-
4 Кучеров И. И. Бюджетное право России; курс лекций. М., 2002. С.61.
5 Все бюджетные отношения принято классифицировать по различным основаниям на отдельные группы. В зависимости от
принадлежности бюджета определенному публично-территориальному образованию можно выделить федеральные, регио-
нальные и местные бюджетные отношения. По содержательному признаку принято выделять отношения по поводу доходов, расходов, бюджетного процесса, контроля за исполнением бюджета и применением мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Отдельную группу составляют бюджетные отношения по поводу формирования доходов и осуществления расходов государственных внебюджетных фондов.
екты РФ и муниципальные образования, принято называть межбюджетными. Следует отметить, что межбюджетные отношения в структуре бюджетных отношений занимают особое место.
По мнению Ю.В. Друговой, межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а между самими публично-территориальными образованиями: федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями0. Эта позиция, на наш взгляд, представляется достаточно обоснованной, поскольку механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства, в том числе в сфере бюджетной деятельности. Действительно, органы власти трех уровней вступают в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которых они представляют
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый из них имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. Кроме того, следует отметить, что в правовом регулировании деятельности указанных органов в последнее время произошли существенные изменения.
Вместе с тем, анализируя правовое положение органов государственной власти, уполномоченных осуществлять определенные функции в бюджетной сфере, нельзя обойти вниманием участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, которыми в соответствии со ст. 164 Бюджетного кодекса (далее — БК РФ) являются: Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Важно помнить, что полномочия органа государственной власти в сфере бюджетных отношений есть права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а так-
ь Другова Ю.В. Бюджетный'федерализм: правовой аспект: Автореф.дис. ... канд.юр. наук. М., 1999. С. 10.
же осуществления иных государственно-властных действий.
Конституция РФ не использует термина «компетенция», ограничиваясь употреблением понятия «ведение» (например, разграничивая предметы ведения по вертикали между федерацией и ее субъектами, ст. 71-73), перечислением полномочий соответствующего государственного органа (например, установление компетенции Совета Федерации, ст. 102) либо отсылая к иному законодательству (например, относительно компетенции Счетной палаты, ч. 4 ст. 101).
Следует отметить, что совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, и является его компетенцией.
Вместе с тем термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета следует понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия)7.
Роль Президента РФ как особого участника бюджетных правоотношений, бюджетного процесса трудно переоценить. Президент как глава государства обеспечивает в области бюджетного регулирования согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, их должностных лиц в проведении единой денежно-кредитной политики. Кроме того, в исключительные полномочия Президента РФ входит установление основ внутренней и внешней политики РФ, в соответствии с которыми определяются направления финансовой политики.
Важно помнить, что большая часть бюджетных полномочий Президента РФ является нормотвор-ческой. Президент издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования расходов федерального уровня, проведения единой денежно-кредитной политики государства, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы и т.д.
7 Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право. Учебно-методический комплекс. М., 2005. С. 186.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.11.2004) «О Правительстве Российской Федерации»8 на федеральный орган исполнительной власти возложены следующие бюджетные полномочия: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 01.12.2004) "О Министерстве финансов Российской Федерации7'4 Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
В соответствии с БК РФ Минфин России обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; представляет по поручению Правительства РФ сторону государства в договорах
* С3 РФ, 22.12.1997, №51, ст. 5712.
9 СЗ РФ. 02.08.2004, №31, ст. 3258.
о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за смет средств федерального бюджета; осуществляет методологическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета; устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство; представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации; разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг; осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями; разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий; осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; устанавливает Единый план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета; устанавливает единую методологию отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации; обеспечивает предоставление бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в порядке, установленном Правительством РФ; предоставляет по поручению Правительства РФ от имени Российской Федерации государственные гарантии субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим
лицам в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований; ведет Государственную долговую книгу РФ; учитывает представляемую органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информацию о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований; осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом Российской Федерации; организует исполнение федерального бюджета; устанавливает порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; представляет отчет об исполнении федерального бюджета и отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации в Правительство РФ; принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности.
Кроме того, Минфин России выступает в бюджетном процессе на федеральном уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение федерального бюджета.
Следует отметить, что Министр финансов РФ имеет право запретить получателю средств федерального бюджета производить отдельные расходы, за исключением расходов, осуществляемых им за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Вместе с тем основаниями для применения указанного запрета является представление Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации
Особый интерес представляет, на наш взгляд правовой статус Федерального казначейства (Казначейства России).
Главное предназначение казначейства как государственного института — обеспечение точного учета и управление государственными финансовыми ресурсами. Эта задача охватывает широкий спектр функций, выполнение которых органами Федерального казначейства адекватно его роли в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в стране. При этом «все те функции, которые выполняли раньше расчетно-кассовые центры Госбанка СССР в части кассового обслуживания счетов бюджетов, выполняет сейчас система Федерального казначейства с добавлением ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений
собственника — прежде всего это лимиты бюджетных обязательств10.
Указом Президента РФ от09.03.2004 № 314"пре-дусмотрена реорганизация казначейства в федеральную службу.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 №703 "О Федеральном казначействе"12 последнее является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Федеральное казначейство находится в ведении Минфина России. Федеральное казначейство осуществляет широкий круг полномочий по исполнению федерального бюджета. Причем часть полномочий относится не к финансированию расходов федерального бюджета, а к их санкционированию (например, через Федеральное казначейство осуществляется доведение лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования и др.)13. Определяет правила в этой сфере посредством нормотворчества Министерство финансов РФ.
При этом Федеральное казначейство несет ответственность: за правильность и своевременность проведения операций и учета кассовых поступлений и выплат из бюджетов, составления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплатах из бюджетов; своевременность представления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплаты из бюджетов; своевременность доведения представленных Министерством финансов РФ лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета; своевременность доведения распределенных главным распорядителем (распорядителем) средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств до находящихся в его ведении распорядителей и получателей средств федерального бюджета; осуществление расходов с единого счета федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств; осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателя-
10 Нестеренко Г.Г. Федеральное казначейство Министерства финансов РФ //Вест. Фин. академии. 2004. №2. С.6.
" С3 РФ, 15.03.2004, №11, ст. 945.
12 СЗ РФ, 06.12.2004, № 49, ст. 4908,
13 Воропаева И.Н. Казначейство России в 2005 году//Финансы.
2004. № 12. С. 20.
ми средств федерального бюджета в пределах своей компетенции.
Следует отметить, что анализ действующего законодательства позволяет определить, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, — доходный и расходный на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования14.
Для реализации возложенных на систему органов Федерального казначейства задач и выполнения ими своих функций, а также в целях укрепления бюджетной дисциплины органам казначейства предоставлены следующие права, характеризующие Казначейство России как орган, осуществляющий властные полномочия в интересах государства с непосредственным применением мер государственного принуждения: осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; создавать, реорганизовать и ликвидировать территориальные органы по согласованию с Минфином России; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пересечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых (бюджетных) отношений, как уже было отмечено, достаточно широкие. Кроме того, их роль в области бюджета значительно повышается в связи с передачей им из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Б К РФ в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.
Институт казначейского исполнения бюджета можно определить как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации казначейским органом своей компетенции. Вместе с тем отметим, что институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами, регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.
Бесспорно, что одной из наиболее актуальных функций государства является обеспечение управляемости и подконтрольности государственных
14 Гусев С.И., Швецов Ю Г. О роли Федерального казначейства в финансовой системе государства // Финансы. 2004. № II. С. 24.
финансовых ресурсов, создания условий для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Таким образом, вышеуказанный перечень предоставленных прав органам казначейства свидетельствует о том, что основным «рычагом» государства в рамках федерального бюджета являются органы федерального казначейства.
Кроме того, органы казначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут сконцентрироваться все направления управления бюджетными потоками государства.
Кроме того, в этих условиях необходимо, чтобы наряду с учетно-платежной, казначейство взяло на себя функцию государственного финансового управления15. Представляется, что, обеспечивая комплексный подход к учету государственных финансов, эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов федерального казначейства. Они должны контролировать не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.
Минюстом России 9 июля 2001 г. зарегистрирован приказ Минфина России от 26.04.2001 № 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ»10 (далее - Инструкция). Тщательный анализ данного нормативного акта позволяет сделать следующие выводы. Проблема текущего казначейского контроля данным актом не регулируется, а в части последующего Инструкция не добавила ничего существенного к практике применения бюджетного законодательства17.
Гусев С.И., Швецов ЮГ. Федеральное казначейство: взгляд на перспективы развития // Финансы. № 2. 2002. С. 28.
16 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 30. 23.07.2001.
р Сидоренко ВВ. Эффективность контрольной функции орга-
нов федерального казначейства // Финансы. N9 8. 2001. С. 31.
В Инструкции более подробно регламентирован процесс уменьшения финансирования, причем уменьшению финансирования будут подвергаться не сами нарушители, а Главные распорядитель-бюджетных ассигнований (ГРБА). Хотя этодолжне стимулировать ГРБА к усилению внутриведомственного контроля. Штрафа за нецелевое использование бюджетных средств, выданных на безвозвратной основе, в Инструкции нет, что отвечает требованиям ст. 289 БК РФ. Нет и административного штрафа за данное нарушение бюджетного законодательства. Это объясняется отсутствием соответствующих положений КоАП РФ.
Пункты 3 и 5 Инструкции определяют порядок наложения штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах; в соответствии с этими пунктами штраф определяется исходя из Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.
Однако в соответствии со ст. 290 Б К РФ за это же нарушение бюджетного законодательства предусмотрены пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка РФ, за каждый день просрочки, что в два раза меньше штрафа, предусмотренного законом о бюджете. Поскольку БК РФ является приоритетным бюджетным законом (ст. 2 БК РФ), применение штрафа, предусмотренного законом о бюджете и Инструкцией, может быть обжаловано в суде в установленном порядке.
Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод, что меры принуждения, применяемые органами федерального казначейства за нецелевое использование бюджетных средств к бюджетным организациям, финансируемым на безвозвратной основе, практически сведены к нулю и эффективность последующего контроля незначительна.
Вместе с тем приоритетное положение-федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования.
Совершенствованию деятельности казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это, на наш взгляд, предполагает принятие Федерального закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности с БК РФ. Кроме того, закон о казначействе должен оговаривать взаимоотношения Главного управления Федерального казначейства с другими структурами Минфина России, а также региональными и местными государственными органами.
Казначейство, таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся — национальной или иностранной.
Далее, анализ практики применения действовавших до последнего времени казначейских методов исполнения федерального бюджета позволяют сделать вывод о том, что созданные учреждения Федерального казначейства не используют в своей деятельности категории и понятия «казны», зафиксированных в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ).
В соответствии со ст. 214 и 215 ГК РФ в государственной и муниципальной собственности находится имущество, составляющее казну Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В состав этого имущества, исходя из содержания вышеназванных статей, входят средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Кроме того, в современных условиях в состав государственной казны РФ следует включать средства государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. А в состав государственной казны субъектов РФ — средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Правовой режим владения средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы, и в частности федерального бюджета, определен в ст. 215, 244 БК РФ. Из анализа этих статей следует, что Российская Федерация в лице Федерального казначейства является владельцем федеральных бюджетных средств. Федеральному казначейству принадлежит единый счет федерального бюджета в Банке России (ст. 244 БК РФ), а также иные счета федерального бюджета в уполномоченных банках.
Поэтому согласимся со справедливым выводом С.И. Гусева и Ю.Г. Швецова, отражающим особенности настоящего времени, и отметим, что представляется уместным к существующим задачам казначейства добавить следующие: ведение казенного баланса по имуществу (достоянию) казны, а также создание нормативно-методологической базы для ведения казенного учета в учреждениях, содержащихся за счет соответствующих бюджетов. Реализация этих задач коренным образом изменит отношение к государственному имуществу и позволит ввести государственное регулирование условий его обращения18.
|Х Гусев С.И., Швецов Ю.Г. Федеральное казначейство: взгляд на перспективы развития // Финансы. № 2. 2002. С. 28.
Вместе с тем следует отметить, что положениями ст. 284.1 БК РФ закреплено правило, согласно которому в случаях, когда региональные или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих бюджеты, также могут применять предусмотренные за нарушение бюджетного законодательства меры принуждения.
Как известно, к органам, осуществляющим сбор доходов бюджета, относятся налоговые и таможенные органы, которые, обладая властными полномочиями, взимают налоги, таможенные пошлины, сборы, иные обязательные платежи с граждан и организаций на территории Российской Федерации19.
Важно отметить существенные особенности правового положения Центрального банка РФ как участника бюджетного процесса. В соответствии со ст. 155 БК РФ Банк России осуществляет некоторые полномочия на стадии исполнения бюджета, а именно, обслуживает счета федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Центральный банк реализует данное бюджетное полномочие в рамках организации системы безналичных расчетов.
Счетная палата РФ — это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими бюджетными полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) "О Счетной палате Российской Федерации"20.
Основными задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных
19 Правовой статус указанных органов в рамках данной работы не рассматривается.
20 С3 РФ, 16.01.1995, № 3, ст. 167.
на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Следует отметить, что при осуществлении бюджетных полномочий Счетная палата руководствуется принципами законности, объективности, независимости и гласности. Основными формами государственного финансового контроля, проводимого Счетной палатой, являются тематические проверки и ревизии.
Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба и привлечению виновных к ответственности Счетная палата направляет представление руководителю проверяемой организации. Кроме того, Счетная палата в случае выявления фактов возможности нарушения вправе выносить предписания, обязательные для рассмотрения и исполнения. В случае неисполнения данных предписаний Счетная палата вправе применить меры ответственности21.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»22 и постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»23 основными функциям и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются:
1) проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, натер-ритории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ;
2) проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;
21 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Кол. авторов: О.В. Бобкова, М.С. Борисов, Р.В. Колпаков, О.В. Никитина, Е.В. Романова, О.Н. Степанова, М., 2005. С. 410.
22 СЗ РФ, 21.06.2004, № 25, ст. 2561.
СЗ РФ, 12.04.2004. № 15, ст. 1490,
3) осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
4) осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля;
5) организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации;
6) организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
Государственные внебюджетные фонды РФ как органы, обладающие бюджетными компетенциями, могут быть рассмотрены в двух аспектах:
• как самостоятельное звено финансовой системы государства; в данном аспекте государственный внебюджетный фонд представляет собой обособленные в использовании централизованные фонды денежных средств в различных территориальных уровнях, с помощью которых государство реализует социально-экономические задачи; в связи с этим все государственные внебюджетные фонды в зависимости от целевого назначения подразделяются на социальные, экономические и смешанные;
• как самостоятельное государственное финансово-кредитное учреждение; в данном аспекте государственный внебюджетный фонд рассматривается как организация, состоящая на самостоятельном финансовом обеспечении, имеющая самостоятельный аппарат управления и выступающая в качестве самостоятельного участника денежных отношений24.
Вместе с тем государственные внебюджетные фонды можно отнести к органам, обладающим правом осуществлять государственное принуждение в бюджетной сфере. Так, например. Пенсионный
24 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Кол. авторов: О.В. Бобкова, М.С. Борисов, Р.В. Колпаков, О.В. Никитина, Е.В. Романова, О.Н. Степанова, М., 2005. С. 410.
фонд РФ в соответствии с п. I ст. 13 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2005) имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций, а также от физических лиц, которые самостоятельно уплачивают обязательные платежи, устранения выявленных нарушений законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании25.
Главные распорядители бюджетных средств на различных уровнях бюджетной системы — это орган государственной власти РФ, субъекта РФ или орган местного самоуправления, которые вправе в соответствии с бюджетной росписью распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. При этом, например, в соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, атакже имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет.
Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти РФ, субъекта РФ, местного самоуправления, уполномоченные от главных распорядителей бюджетные средства между непосредственными подведомственными получателями бюджетных средств.
Напомним, что орган государства — это часть государственного механизма, обладающая определенными специфическими признаками, одним из которых обязательно является государственно-властное полномочие26.
К органам, обладающим правом применения принудительных мер в бюджетной сфере, можно отнести правоохранительные органы. Совместным приказом Минфина, МВД и ФСБ России от 07.12.1999 № 89н/1033/717 утверждено Положение о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов с Генеральной прокурату-
25 С3 РФ, 17.12.2001, № 51, ст. 4832.
26 Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С. 97.
рой, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок). В соответствии с ним контрольно-ревизионные органы перечисленных ведомств в целях повышения эффективности организации работы по борьбе с правонарушениями в сфере экономики взаимодействуют на постоянной основе по вопросам организации, проведения и реализации материалов ревизий (проверок), а также обмена информацией по укреплению законности в области финансовой и бюджетной политики, разработки совместных методических рекомендаций, указаний при осуществлении контрольных функций, принятии совместных мер по единообразному применению финансового и бюджетного законодательства.
Приоритетным направлением в деятельности контрольно-ревизионных органов во взаимодействии с правоохранительными органами является контроль за целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств.
В заключение следует отметить, что в любой стране государственный бюджет - это наиболее точная форма выражения существа государственной власти. Процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер. Сегодня, когда существует определенная напряженность в бюджетном финансировании, характер власти должен проявляться в усилении бюджетной дисциплины. Общеизвестно, что к числу наиболее острых проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В связи с чем необходимо отметить, что основным инструментом, обеспечивающим экономическую безопасность государства на уровне технологий исполнения бюджета, выступает Федеральное казначейство. Поэтому необходимо осуществление мероприятий по четкому разграничению полномочий между Федеральным казначейством и Минфином России. В настоящее время ни в Положении о Федеральном казначействе, ни в БК РФ нет четкости в данном вопросе.
Следовательно, приоритетное положение Федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания прочной нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования и наделения соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это подразумевает принятие Федерального закона о казначействе и его согласование с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом РФ.
