CC BY
24
Финансовый контроль
О СОВРЕМЕННОЙ ДОКТРИНЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Л.А. МАЙСИГОВА, начальник отдела учета и отчетности ОФК по г. Магас
Государственный финансовый контроль (ГФК) - одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений -на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.
В России ГФК главным образом реализуется в регламентированной законодательством деятельности различных государственных органов (Счетной палаты РФ, Главного контрольного управления Президента РФ Департамента государственного финансового контроля РФ, Департамента аудита Минфина России, Главного управления федерального казначейства Минфина России, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы России по валютному и экспортному кон-гролю, различных департаментов банковского контроля Банка России, а также различных государственных органов, в пределах своих полномочий осуществляющих ведомственный финансовый контроль).
В. Бурцев предлагает классифицировать органы государственного финансового контроля в соответствии с их компетенцией1:
• Органы ГФК общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля РФ, Департамент аудита Минфина России, территориальные КРУ Минфина России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов), созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов вла-
1 Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления Российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 2.
сти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.
• Органы ГФК отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем - это органы ГФК в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие ГФК в определенных отраслях или видах деятельности (например: Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).
• Органы ГФК межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финан-сово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например: МНС России, органы федерального казначейства России, ГТК России, иные государственные комитеты и комиссии и др.).
• Органы ГФК специальной компетенции. В принципе, они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Мини-мущество России, ФКЦБ России, ВЭК России, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др.).
Государственный финансовый контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействуют с другими федеральными органами исполнительной власти2.
1 Финансы: Учебник / Под ред. проф. В В. Ковалева. М.:ПБО-
ЮЛ М.А. Захаров, 2001. С. 225.
Федеральное казничейство было создано в составе Минфина России. Его становление и развитие происходили на основании Указа Президента РФ от 08.12.92 № 1556 «О федеральном казначействе», постановлений Правительства РФ от 27.08.93 № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» (утвердившем Положение о федеральном казначействе) и от 28.08.97 № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» и последующих нормативно-правовых актов.
Сегодня федеральное казначейство состоит из Главного управления федерального казначейства (ГУФК), являющегося структурным подразделением центрального аппарата Минфина России на правах департамента, подчиненных ему управлений федерального казначейства (УФК) по субъектам Федерации и территориальных органов федерального казначейства (ОФК) в городах, районах и районах в городах. Последние являются юридическими лицами и подчиняются руководителям управлений федерального казначейства и Главному управлению федерального казначейства.
23 января 2000 г. была одобрена «Концепция функционирования единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета» (распоряжение Правительства РФ от № 107-р). В соответствии с Концепцией продолжился процесс территориального расширения операций федерального ка?чачейства3.
Таким образом фактически происходит процесс централизации бюджетных средств на счетах федерального казначейства.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, производят Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Несмотря на, казалось бы, достаточно подробно регламентированную деятельность государственных контролирующих органов в отечественной науке и практике, к сожалению, нет единого понимания ГФК, нет и его концепции. Мнение о том, что «отсутствие единых методик, неких стандартов контрольной деятельности влечет за собой разобщенность, разнотсшкование, разнодействие контрольных органов на всех уровнях»4 остается актуальным.
Достаточно очевидно, что многие государственные органы дублируют друг друга, что создает большие трудности в реализации важнейших контрольных функций государства. Попытки наладить взаимодействие между различными ведомствами (например, в
1 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001.
■•Захаров В. Еще раз о главном // Президентский контроль. 1997. №6.
целях усиления взаимодействия с органами федерального казначейства Минфином России издан приказ от 28.12.98 N° 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок»), как правило, не приносят желаемого эффекта.
Трудно не согласиться с В. Саковичем5, который считает, что проверки, ревизии, обследования целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами. Кроме того, изменившиеся и продолжающие динамично меняться в сторону усложнения условия хозяйствования, политическая и социально-экономическая обстановка, рост ее нестабильности требуют пересмотра старых типовых инструкций и методических указаний, регулирующих единообразно основные вопросы организации и проведения комплексных ревизий и тематических проверок.
Стоит отметить, что системы ГФК таких развитых стран, как США и Великобритания, предусматривают общепринятые стандарты осуществления государственного контроля. Эти стандарты похожи на те, которые используются в частном секторе (независимом аудите), но более детальны.
Так, Главная служба учета США (United States General Accounting Office) - в переводных источниках ее достаточно часто интерпретируют как Главное бюджетно-контрольное управление - разработала «Общепринятые государственные стандарты аудиторской деятельности»: стандарты для аудита государственных организаций, программ, деятельности и функций, которые обычно называют «Желтой книгой»6. При этом Главная служб» учета США не руководит, а направляет деятельность иных контрольных органов путем установления стандартов. В то же время она может требован, от этих органов выполнения своих функций в соответствии с этими стандартами.
Комитетом по Аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов7 (INTOSAI) также разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с законодательством этих стран.
Органы ГФК многих развитых стран (ФРГ, Канада, Великобритания и др.) выпускают различные пособия и руководства по контролю в обше-
5 Сакович В. Контрольная палата: проблемы становления // Президентский контроль. 1994. № 4.
'Government Auditing Standards. 1994 Revision. (Yellow book) United States General Accounting Office. - June 1994.
1 Аудиторские стандарты ИНТОСАИ для госконтроля // Контроллинг. 1991. №3.
ственном секторе, которые тоже, хотя и с долей условности, можно отнести к стандартам.
В нашей стране есть понимание необходимости существенных изменений в сфере государственного финансового контроля. Однако нет единства во взглядах на содержание и последовательность проведения предстоящих преобразований. Разногласия в подходах привели к тому, что до сих пор не только не принят закон о государственном финансовом контроле, но и не создана соответствующая ему согласованная концепция, отражающая принципиальные позиции государства в части построения и функционирования в стране системы государственного финансового контроля.
Одним из важнейших методов устранения дублирования контрольных мероприятий и несогласованности в обмене информацией между контролирующими органами является создание проекта единой концепции государственного финансового контроля и разработки на ее основе законодательной базы, способствующей дальнейшему совершенствованию этого контроля.
Например, по мнению председателя Счетной палаты РФ С. Степашина, в России отсутствуют единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля, не полностью разделены функции между внешними органами финансового контроля и органами внутриведомственного аудита, не создан эффективный механизм их взаимодействия. Наличие в стране множества властных структур, обладающих контрольно-ревизионными функциями с нечетким распределением сфер их ответственности, создает искусственные препоны для работы проверяемых организаций и предприятий8.
Если рассматривать ГФК как законодательно установленную деятельность органов государственной власти по контролю за соблюдением финансо-во-хозяйственного, налогового и бюджетного законодательства, а также за сохранностью государственной собственности, то такая деятельность органов власти сегодня крайне неэффективна ни на федеральном, ни на региональном, а тем более на муниципальном уровне: растет общий размер задолженности предприятий по налогам, продолжают оставаться огромными масштабы нецелевого расходования бюджетных средств и государственной собственности, сохраняется задолженность по заработной плате работникам бюджетных учреждений.
В Российской Федерации существуют более 260 законов, указов, постановлений, в которых регулируется контрольная деятельность. Только к основным правовым актам можно отнести: части ст. 101 и 114 Конституции РФ, Бюджетный кодекс РФ, ряд Федеральных законов - «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.97 № З-ФКЗ, «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.95
• Парламентская газета.- № 994. 21 июня.
N9 4-ФЗ, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 02.12.90 № 394-1 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.02.97 № 126-ФЗ; Указ Президента РФ от 25.07.95 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» и многие другие. Вопросы государственного финансового контроля нашли также отражение в налоговом и валютном законодательстве, Таможенном кодексе России, Положении о Минфине России, ряде других нормативных правовых документов.
Однако эти нормы нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами и объектами контроля, а зачастую вносят элементы хаоса, дезорганизации либо не охватывают целые области экономической деятельности.
В настоящее время разработаны два проекта единой концепции государственного финансового контроля. Один из них подготовило Министерство финансов РФ, а второй - Счетная палата РФ.
Есть мнение, что функцию государственного финансового управления должно взять на себя федеральное казначейство РФ. «Обеспечивая комплексный подход к учету государственных финансов, эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов федерального казначейства. Они должны контролировать не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов»9.
Казначейский метод исполнения бюджета должен обеспечить осуществление планового финансирования бюджетных расходов по системе бухгалтерско-казначейских межотраслевых (или отраслевых) подразделений. Для внедрения казначейского метода исполнения бюджета необходимо ввести в действие систему оперативного отслеживания движения имущественного компонента казны в бюджетной сети и порядок распоряжения вновь создаваемой (за счет бюджетных средств) собственностью, а также проработать правовые вопросы управления натуральной составляющей бюджетных ресурсов и нематериальными активами.
Обновлению казначейской системы, по мнению С.И. Гусева и Ю.Г. Швецова, должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это предполагает принятие федерального закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом РФ.
9 Гусев С.И., Швецов Ю.Г. Федеральное казначейство: взгляд на перспективы развития // Финансы.-2002. № 2.
С этим мнением в части закрепления за федеральным казначейством функции управления государственными финансами нельзя не согласиться. Являясь структурным подразделением центрального аппарата Минфина России, федеральное казначейство должно иметь такие полномочия.
Категорически против «узурпации» федерального казначейства выступает бывший вице-спикер Государственной Думы Г. Боос. Позволим себе привести отрывок из его интервью «Российской газете»10: «Что такое казначейство? Это инструмент исполнения бюджета и контроля за бюджетными расходами или же это самостоятельная банковская система? Если мы говорим о казначействе как об инструменте исполнения бюджета и контроля за исполнением целевых расходов, то тогда это один подход, который не закрывает возможности размещения счетов субъектов Российской Федерации в комбанках. Но, если мы говорим о казначействе как о самостоятельной, альтернативной банковской системе, то тогда должен действовать другой подход - антимонопольный. При таком раскладе получается, что искусственно создана монополия, которая поддерживается тем же искусственным образом за счет бюджетных денег».
В этих рассуждениях есть определенный резон. Однако следует учитывать, что эпоху «полного доверия» коммерческим банкам в части управления бюджетными ресурсами мы уже прошли и такая структура, как федеральное казначейство, реально позволила развить следующие важнейшие направления: учет доходов федерального бюджета и их регулирование по уровням бюджетной системы; учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых доходов; кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В числе важных направлений также контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины; оформление бюджетных ссуд; перечисление федеральных доходов на территории на финансирование расходов и трансферта субъекту Федерации; представление интересов казны в судебных органах и др. Эти достижения, которые в перспективе следует укреплять и развивать, - тот позитивный результат, который достигнут федеральным казначейством всего за несколько лет.
С концепцией, разработанной Правительством РФ, по ряду принципиальных моментов выразил несогласие С. Степашин. Он считает, что данный документ, по сути, предлагает закрепить приоритетную роль за Минфином России. При таком подходе Правительство РФ сможет сосредоточить в своих руках функции и исполнителя, и контролера, что вряд ли будет способствовать повышению прозрачности бюджетного процесса и устранению административных барьеров в экономике.
10 Затерявшаяся поправка /Российская газета. 29 апр. 2003.
Проект, поддерживаемый Счетной палатой, основан на использовании мирового опыта и предусматривает сбалансированное разграничение функций и полномочий между ведомственными контрольными органами и органами внешнего финансового контроля.
Недавно был одобрен проект поправок в Федеральный закон «О Счетной палате России», которые предусматривают значительное расширение ответственности этого органа парламентского контроля за расходованием государственных средств.
Предлагается полное обновление ст. 2 Закона, определяющей задачи Счетной палаты (СП). В дополнение к ранее возложенным на нее функциям СП должна будет теперь следить за «обоснованностью предоставления налоговых, таможенных и иных льгот», будет определять «эффективность и целесообразность расходования средств федерального бюджета и использования федеральной собственности». Счетная палата намерена проверять отчет об исполнении федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также готовить заключения на их проекты.
Согласно предлагаемым поправкам СП не только будет обязана предоставлять Президенту РФ отчеты о проведенных ею проверках, но и проводить эти проверки по поручению главы государства: раньше она должна была лишь рассмотреть запросы президента при формировании планов своей работы, теперь же обязана включить их в эти планы.
Кроме фактического соподчинения Счетной палаты Президенту, расширяются возможности влияния на нее и Совета Федерации.
Счетная палата добивается увеличения прозрачности перед ней Центрального банка и Министерства финансов. От Центробанка она хочет получать отчеты, а от Минфина - оперативную информацию об исполнении бюджета текущего года. Эти ведомства наделяются обязанностью предоставлять СП копии выписок по всем счетам и всех платежных документов, на основании которых осуществлялись операции со средствами федерального бюджета. Более того, Счетная палата намерена заставить всех «участников бюджетного процесса» предоставлять необходимую ей финансовую информацию в удобной для СП форме. Счетная палата намерена также контролировать ход наполнения федерального бюджета и его расходования, «выявлять отклонения и нарушения, проводить их анализ и вносить предложения по их устранению». Более четко в новой редакции закона прописываются права СП по контролю над процессом изменения государственного долга России.
Кроме того, подробно прописываются меры ответственности должностных лиц, которые отказываются сотрудничать со Счетной палатой либо предоставляют ложную информацию.
Вообще, следует отметить, что идея создания единой концепции ГФК в России отнюдь не нова. О необходимости воссоздания системы государственного финансового контроля, разрушенной в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в., заговорили впервые после Указа Президента РФ от 25.07.96 № 1095, где прямо поручалось «Правительству Российской Федерации с участием Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу... проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и проекты изменений в другие законы, в которых предусматривалась бы «персональная ответственность руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное, нецелевое или неполное финансирование расходов вследствие принятых ими решений или действий».
Однако вплоть до 2001 г., когда резко активизировалась деятельность Счетной палаты, об этом Указе и поручении Президента РФ старательно пытались забыть. В результате до сих пор оно не выполнено. Более того, летом 2001 г., оно вообще было отменено.
Очевидно, очень многие руководители в России не заинтересованы в создании эффективной «прозрачной» системы финансового контроля, разграничении полномочий и ответственности за формирование и использование государственных финансовых ресурсов.
Многие эксперты видят выход из создавшегося положения в стандартизации ГФК, с чем трудно не согласиться. Общепринятые (для всех органов) стандарты ГФК будут выполнять профессионально-ин-гегративную функцию, т.е. объединяющую всех представителей профессии (и с полным правом можно судить о сообществе государственных контролеров), что будет являться для них институциональной (правовой) защитой в различного рода спорах с представителями подконтрольных органов". Но это лишь одна сторона вопроса, которая не оспаривается.
Но какой орган должен взять на себя функции ГФК? Именно вокруг этого разгораются ожесточенные дебаты.
Если рассматривать ГФК как важнейший элемент экономической безопасности страны в современных условиях, то следует учитывать, что воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень. Как справедливо отмечает Ю.М. Осипов12, с учетом господствующего по-
" Бурцев В В. К вопросу о стандартизации государственного финансового контроля // Менеджмент в России и за рубежом. 2000. № 1.
12 Осипов Ю.М. Финансовая экономика как высшая форма бытия экономики // Материалы к докладу на международной научной конференции «Финансовая экономика: концепция, структуры, менеджмент». М.: МГУ, 2000. Ал р.
ложения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, мы вправе характеризовать последнюю как экономику, управляемую в основе своей финансовым образом, через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях. В таком аспекте борьба различных политических сил за право контролировать государственные финансовые ресурсы приобретает особое значение.
Рекомендации по совершенствованию
методов контроля
Если говорить о российской доктрине ГФК, то в определенном смысле приемлемы обе вышеописанные концепции (Минфина и Счетной палаты). По крайней мере, принципиальных разногласий между ними нет. Основной вопрос — объем властных полномочий. Безусловно, за Министерством финансов должны быть закреплены основные фун кции ГФК, которые реализуются через структурное подразделение Минфина - федеральное казначейство.
Что же касается Счетной палаты, то она осуществляет парламентский финансовый контроль, по сути, означающий народный контроль. И нет ничего плохого в том, что Президент будет получать информацию о состоянии государственных финансов и от Счетной палаты, и от Министерства финансов. В этом случае у главы государства будет складываться более объективная картина относительно состояния государственных финансов.
Вполне разумно, на наш взгляд, предложение о предоставлении СП отчетов от Центробанка, а от Минфина - оперативной информации об исполнении бюджета текущего года в том объеме, который СП считает необходимым. Другое дело, что объем такой информации и ее характеристики должны быть четко регламентированы и регламентация не допускала бы двоякого, произвольного толкования. Информация о деятельности Центробанка или Минфина, предоставляемая в пределах, обозначенных в законодательстве о государственной тайне, не должна быть закрытой для государственных аудиторов и общества.
Не случайно в народе опять стала популярной идея народного контроля. В обществе есть потребность получать достоверную, качественную информацию, куда, на какие цели, в каком объеме, кому предоставляются бюджетные ресурсы. Кто конкретно несет ответственность за нецелевое использование средств налогоплательщиков? Сегодня такую информацию рядовой гражданин не может получить. Именно Счетная палата призвана стать той структурой, которая от имени общества и главы государства сможет обеспечить «прозрачность» бюджетного процесса и информировать не только высоких чиновников, но и всю общественность: в
каком регионе, по каким причинам и по чьей вине люди годами не получают заработную плату, или остаются без тепла. Какой регион пользуется льготами и дотациями и почему и т.д.
Счетная палата стремится больше контролировать, что вполне естественно в условиях существующей неопределенности и «размытости» границ ответственности. Главное предназначение СП состоит в обеспечении гласности и «прозрачности» действий властных структур по распоряжению бюджетными ресурсами. Именно безответственность и фактическая бесконтрольность власти порождают коррупцию и бюджетный произвол.
Мы поддерживаем специалистов, призывающих к стандартизации ГФК. После внесения соответствующих поправок в законодательство должен быть утвержден специальный документ, регламентирующий функции и полномочия всех органов, задействованных в процессе государственного финансового контроля: Президент, Минфин - федеральное казначейство, Счетная палата.
Нецелесообразно наделять специальными контролирующими полномочиями в области ГФК МНС России, ГТК России, иные государственные комитеты и комиссии, Минимущество России, ФКЦБ России, ВЭК России, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др. Полномочия и задачи в области контроля этих органов должны быть органично вписаны в общую доктрину ГФК, а поступающая от них информация аккумулироваться и анализироваться в Главном управлении федерального казначейства Минфина России.
Таким образом, контуры будущей российской концепции государственного финансового контроля в общем виде, на наш взгляд, представляются так (см. рисунок).
Генеральный прокурор РФ контролирует соблюдение законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.
Президент РФ в данном случае также выступает гарантом соблюдения законности процесса ГФК перед обществом.
Мы не поддерживаем точку зрения экспертов, призывающих наделить федеральное казначейство
Президент РФ ►
.....7,
Общество
-1"
Министерство финансов -федеральное казначейство
С
1
Федеральное Собрание
Государственная Дума
Счетная палата
Генеральный прокурор РФ
Контуры российской доктрины ГФК
довольно широкими полномочиями в сфере ГФК. Казначейство не должно являться основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся - национальной или иностранной. Эти решения должны приниматься коллегиально законодательными и исполнительными органами власти.
В то же время Минфин России в лице ГУФК должен стать единственным заемщиком средств от имени государства и единственной инстанцией, утверждающей государственные гарантии. В этом мы видим залог укрепления вертикали власти и укрепления финансовой дисциплины в субъектах РФ.
Полномочия ГУФК по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о бюджете. Соответственно федеральное казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области.
В этой связи представляется нецелесообразным принятие закона о федеральном казначействе, который бы оговаривал взаимоотношения ГУФК с другими управлениями Минфина, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом, министерствами, а также региональными и местными государственными органами.
Очевидна, на наш взгляд, необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле. В нем законодательно должно быть определено понятие государственного финансового контроля, его цели, основные направления и органы ГФК, их компетенция. С экономической точки зрения главным для понимания сути контроля, принципов его системной организации выступает то объективное обстоятельство, что государство владеет, использует и управляет значительно большими средствами, чем те, что мобилизованы в бюджете, финансовые интересы государства шире бюджетных. Поэтому и финансовый контроль как неотъемлемая часть государственного управления должен охватывать в сфере финансов все, что Конституцией страны отнесено к ведению Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере.
Деятельность органов ГФК должна строиться на следующих важнейших принципах.
Независимость. Органы ГФК должны обладать независимостью от юридических или физических лиц, которых они проверяют, а также от третьих лиц, тем или иным образом связанных с последними.
Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем деятельность органа ГФК.
Самостоятельность. Этот стандарт предполагает, что орган ГФК должен быть самостоятелен в
выборе объектов, предметов, методов, процедур контроля (кроме законодательно установленных случаев запросов или согласования с иными органами), формы, структуры и содержания отчетности по результатам контроля. Самостоятельность позволяет органу ГФК работать с высокой степенью автономии и инициативы, выдавать объективные заключения.
Профессиональная компетентность. Концепция профессиональной компетенции предполагает, что государственный контролер должен иметь определенный уровень подготовки, опыта и квалификации, уметь распознать и оценить отклонения, исполнять свои обязанности в соответствии с этическим кодексом. В органе ГФК для специалистов всех уровней должны быть установлены необходимые квалификационные характеристики, включая минимальный образовательный ценз. Контроль должен осуществляться специалистами, чья квалификация, подготовка и опыт соответствуют особенностям объекта контроля и поставленным контрольным задачам.
Профессиональная ответственность. Этот принцип предполагает внимательное и серьезное отношение государственного контролера к своим обязанностям, его готовность выполнять работу лишь в пределах своих возможностей и профессиональной компетенции, соблюдение им профессиональных стандартов, разумную осторожность, должную внимательность, старательность, а также ответственный подход к содержанию и результатам своей работы (на всех этапах: при планировании и проведении контроля, реализации его результатов), учет всех обстоятельств и фактов.
Объективность. Этот принцип предполагает полноту и качество представляемой органами ГФК информации.
Доказате,1ьность: выводы аудиторов должны быть хорошо аргументированными, основываться на точных и реальных данных, должны быть подтверждены соответствующими доказательствами (полученными из различных источника), основанными на качественной информации, на полном и всестороннем исследовании каждого факта существенных нарушений и всех относящихся к нему обстоятельств.
Своевременность. Данный принцип предполагает своевременное и адекватное реагирование органов ГФК на те или иные сигналы о выявленных или предполагаемых нарушениях.
Регулярность. Проверки финансовой дисциплины должны быть регулярными и не иметь признаков предвзятости и избирательности.
Комплексность. Заключения государственных аудиторов должны носить комплексный характер и учитывать все аспекты выявленного нарушения финансовой дисциплины, причины и следствия того или иного явления, его количественные и качественные характеристики.
Гласность. Этот принцип имеет особое значение. Без обеспечения гласности проведения проверок и ревизий об эффективности результативности можно забыть. Результаты проверок и заключения аудиторов должны обязательно публиковаться в прессе, озвучиваться на телевидении, размещаться в сети Интернет на соответствующих ресурсах.
Контроль качества работы. Должна быть обеспечена гарантия того, что работа государственных контролеров надлежащим образом контролируется. Контроль качества может быть предварительным (на стадии планирования проверки при разъяснении контролерам их обязанностей), текущим (контроль со стороны старших контролеров), последующим (контроль со стороны главного контролера-аудитора при утверждении заключения по проверке). Контроль качества включает также надзор за соблюдением контролерами своих должностных обязанностей, кодекса этики и профессиональных стандартов.
Система норм профессионального поведения (Кодекс поведения органов ГФК). Кодекс этического поведения дает соответствующие рекомендации, точно определяет критерии поведения, специфические для данной профессии, т.е. с точки зрения определенной профессии этический кодекс является декларацией твердых норм поведения и содействует выполнению этих норм (без этого невозможна профессиональная дисциплина). Нормы профессионального поведения или этические требования будут являться базой для комплексной и объективной оценки руководителей и специалистов ГФК в процессе их отбора.
Государственный контроль, безусловно, не должен носить тотального характера. В своей деятельности государственные контролирующие органы должны руководствоваться общепринятыми в мировом финансовом сообществе принципами, в том числе важнейшим принципом «не навреди».
Более того, важным направлением при формировании соответствующей законодательной базы должно стать изучение практики привлечения к ответственности юридических и физических лиц за нецелевое использование средств федерального бюджета, необеспечение сохранности государственного имущества. На этой основе должны готовиться предложения по внесению дополнений в гражданское, административное, уголовно-процессуальное, уголовное законодательство, направленные на повышение персональной ответственности должностных лиц за допущенные незаконные расходы и злоупотребления. В противном случае деятельность органов ГФК не будет носить эффективного характера.
