CC BY
165
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМАТИКА
Н. А Саттарова
доцент кафедры « Финансовое право»
РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
•еализация главной цели общественного развития - создание условий для обеспечения безопасности и достойной жизни граждан России - предполагает в области бюджетной политики достижение сбалансированности между социальными обязательствами власти и ее возможностями мобилизации финансовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Государство руководит и направляет бюджетную деятельность через свои органы, которые наделены для этого специальной компетенцией.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый из них имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. При этом надо иметь в виду, что в правовом регулировании деятельности указанных органов в последнее время произошли существенные изменения.
К участникам бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне, в соответствии со ст. 164 БК РФ относятся: Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Полномочия органа государственной власти в сфере бюджетных отношений - это их права и обязанности в отноше-
нии принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Следует отметить, что совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, и является его компетенцией.
Вместе с тем термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета следует понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия)*.
Один из исследователей данной проблемы В. В. Бесчерев-ных, анализируя работы ряда авторов, предпринявших попытку раскрыть понятие бюджетных прав, заключил, что термин «бюджетная компетенция» более точен, так как в понятие компетенции входят как права, так и обязанности. Однако в процессе исследования он утвердился во мнении, что «бюджетная компетенция» и «бюджетные права» равнозначные понятия. Тем не менее согласимся с мнением Е.Б. Чернобровкиной в том, что понятие «бюджетная компетенция» шире понятия «бюджетные права», так как включает предметы ведения, полномочия, территориальные пре**
делы, ответственность**.
См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебнометодический ** комплекс. М., 2005. С. 186.
См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976;
Чернобровкина Е.Б. Теоретические аспекты определения понятия «компетенция»
представительных и исполнительных органов власти в области бюджета // Финансовое право. 2004.
Субъективное право рассматривается теорией права как гарантируемые законом вид и мера возможного или дозволенного поведения участника правоотношений. Основой субъективного права является юридически обеспеченная многоплановая возможность, состоящая как минимум из следующих четырех элементов: 1) возможность положительного поведения самого управомоченного, то есть право на собственные действия; 2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, то есть право на чужие действия; 3) возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); 4) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом***.
Роль Президента РФ как особого участника бюджетных правоотношений, бюджетного процесса трудно переоценить. Президент РФ как глава государства обеспечивает в области бюджетного регулирования согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, их должностных лиц в проведении единой денежнокредитной политики. Кроме того, в исключительные полномочия Президента РФ входит установление основ внутренней и внешней политики РФ, в соответствии с которыми определяются направления финансовой политики.
Важно помнить, что большая часть бюджетных полномочий Президента РФ является нормотворческой. Президент издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования расходов федерального уровня, проведения единой денежно-кредитной политики государства, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы и т.д.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКз (ред. от 03.11.2004) «О Правительстве Российской Федерации»* на федеральный орган исполнительной власти возложены следующие бюджетные полномочия: он обеспечивает проведение единой финансо-
*** См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Мату-
зова, А.В. Малько. М., 1999. С. 490.
* Свод законов РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712.
вой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе Федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Госдуме отчет об исполнении Федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от
30.06.2004 № 329 (ред. от 01.12.2004) «О Министерстве финансов Российской Федерации»** Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации полученных преступным путем доходов и финансированию терроризма.
Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Минфин России выступает в бюджетном процессе на федеральном уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение Федерального бюджета.
** Свод законов РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3258.
Особый интерес, на наш взгляд, представляет правовой статус Федерального казначейства.
Главное предназначение казначейства как государственного института - обеспечение точного учета и управление государственными финансовыми ресурсами. Эта задача предполагает широкий спектр функций, выполнение которых органами Федерального казначейства адекватно его роли в сфере проводимой в стране бюджетно-налоговой политики. При этом «все те функции, которые выполняли раньше расчетно-кассовые центры Госбанка СССР в части кассового обслуживания счетов бюджетов, выполняет сейчас система Федерального казначейства с добавлением ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений собственника - прежде всего это лимиты бюджетных обязательств»*.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от
01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе»** казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения Федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами Федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств Федерального бюджета.
Следует отметить, что анализ действующего законодательства позволяет определить, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета - доходный и расходный, на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования*.
Для реализации возложенных на систему органов Федерального казначейства задач и выполнения ими своих
* См. выступление Т.Г. Нестеренко на Международной научно-методической конференции (март 2004 г.) в журнале «Вестник Финансовой академии»
^ (2004. № 2. С. 5-12).
** Свод законов РФ, 06.12.2004, № 49, ст. 4908.
См.: Гусев С.И., Швецов Ю.Г. О роли Федерального казначейства в финансовой
системе государства // Финансы. 2004. № 11. С. 24.
функций, а также в целях укрепления бюджетной дисциплины органам казначейства предоставлены следующие права, характеризующие казначейство РФ как орган, осуществляющий властные полномочия в интересах государства с непосредственным применением мер государственного принуждения: осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы по согласованию с Минфином России; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Важно помнить, что институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами, регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.
Бесспорно, что одной из наиболее актуальных функций государства является обеспечение управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, создание условий для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Таким образом, основным «рычагом» государства в рамках Федерального бюджета являются органы Федерального казначейства.
Кроме того, органы казначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейство в состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы Федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут сконцентрироваться все направления управления бюджетными потоками государства.
В этих условиях необходимо, чтобы наряду с учетно-платежной казначейство взяло на себя функцию государственного финансового управления*. Представляется, что для обеспечения комплексного подхода к учету государственных финансов эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов Федерального казначейства. Они должны контролировать не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.
Приоритетное положение Федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования.
Совершенствованию деятельности казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это, на наш взгляд, предполагает принятие федерального закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом. Кроме того, закон о казначействе должен оговаривать взаимоотношения Главного управления Федерального казначейства с другими структурами Минфина России, а также региональными и местными государственными органами.
Казначейство, таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся - национальной или иностранной.
* См.: Гусев С.И., Швецов Ю.Г. Федеральное казначейство: взгляд на перспективы
развития // Финансы. 2002. № 2. С. 28.
Как известно, к органам, осуществляющим сбор доходов бюджета, относятся налоговые и таможенные органы, которые, обладая властными полномочиями, взимают налоги, таможенные пошлины, сборы, иные обязательные платежи с граждан и организаций на территории Российской Федерации.
Важно отметить существенные особенности правового положения Центрального банка РФ как участника бюджетного процесса . В соответствии со ст. 155 БК РФ Банк России осуществляет некоторые полномочия на стадии исполнения бюджета, а именно обслуживает счета Федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Центральный банк реализует данное бюджетное полномочие в рамках организации системы безналичных расчетов.
Счетная палата РФ - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими бюджетными полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. ^от 01.12.2004 г.) «О Счетной палате Российской Федерации»**.
Правовое положение данной службы определяется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от
15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»*** и Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 г. «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»****.
Государственные внебюджетные фонды РФ как органы, обладающие бюджетными компетенциями, могут быть рассмотрены в двух аспектах:
■=> как самостоятельное звено финансовой системы государства; в данном аспекте государственный внебюджетный фонд представляет собой обособленные в использовании централизованные фонды денежных средств различных территориальных уровней, с помощью которых государство реализует социально-экономические задачи; в связи с этим все государственные внебюджетные фонды в зависимости от целе-
* См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.,1999;
Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001;
Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический
^ комплекс. М., 2005.
ллл Свод законов РФ, 16.01.1995, № 3, ст. 167.
*** Свод законов РФ, 21.06.2004, № 25, ст. 2561.
хххх 11 ' ' '
Свод законов РФ, 12.04.2004, № 15, ст. 1490.
вого назначения подразделяются на социальные, экономические и смешанные;
■=> как самостоятельное государственное финансовокредитное учреждение; в данном аспекте государственный внебюджетный фонд рассматривается как организация, состоящая на самостоятельном финансовом обеспечении, имеющая самостоятельный аппарат управления и выступающая в качестве самостоятельного участника денежных ^ *****
отношений*****.
Главные распорядители бюджетных средств на различных уровнях бюджетной системы - это орган государственной власти РФ, субъекта РФ или орган местного самоуправления, которые вправе в соответствии с бюджетной росписью распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти РФ, субъекта РФ, местного самоуправления, уполномоченный от главных распорядителей распределять бюджетные средства между непосредственными подведомственными получателями бюджетных средств.
Важно помнить, что орган государства - это часть государственного механизма, обладающая определенными специфическими признаками, одним из которых обязательно является государственно-властное полномочие*.
В заключение следует отметить, что в любой стране государственный бюджет - это наиболее точная форма отражения существа государственной власти. Процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер. Сегодня, когда существует определенная напряженность в бюджетном финансировании, характер власти должен проявляться в усилении бюджетной дисциплины, прежде всего со стороны органов государственной власти. Общеизвестно, что к числу наиболее острых проблем функционирования
См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Авт. колл.:
Бобкова О.В., Борисов М.С., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В.,
* Степанова О.Н. М., 2005. С. 410.
См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С. 97.
бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
