CC BY
71
А.Р. Лаврентьев
Лаврентьев Александр Рудольфович - кандидат, юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия
Измеримые показатели качества норм права: юридические аргументы
Вопросы эффективности правового регулирования постоянно находятся в поле внимания общества и специалистов. И если ранее проблемы определения эффективности носили все-таки в значительной степени доктринальный характер1, то теперь2 делаются попытки обосновать наличие неких конкретных индикаторов, критериев, мер, параметров, показателей3 (далее - измеримых показателей) для отдельных элементов механизма правового регулирования. Сделаны попытки4 привнести на российскую почву опыт оценки эффективности норм права, применяемый за рубежом5.
Иногда предлагаются анекдотические параметры результативности правовой работы органов власти. Так, работу депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва было предложено оценить так: «первое заседание Дума этого созыва провела 24 декабря 2007 года, последнее - 23 ноября 2011 года; за 1 430 дней активной работы парламент рассмотрел 4 326 законопроектов, из которых 1 487 стали законами, таким образом, «производительность» составила 1,04 закона в день, а доля одобренных законов (коэффициент штамповки) - 34,4%. Для сравнения, в Думе четвертого созыва этот коэффициент был равен 21,9%, третьего - 15,8%, второго - 16,4%. Если собрать воедино все принятые Госдумой пятого созыва законы, то получится документ объемом 16 220 страниц (формат А4, шрифт Arial, кегль 10), 5 389 702 слова, 35 213 520 букв. Так как на Госдуму пятого созыва из бюджета было потрачено 15,32 млрд руб., то можно сказать, что каждая написанная ею буква закона обошлась налогоплательщикам в 435 руб.»6.
Вопросы исследования эффективности норм права перешли из разрозненных экспериментов в практическую плоскость и стали системными в рамках мониторинга правоприменения. В конце 2007 го-да при Совете Федерации Федерального Собрания РФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права). В настоящее время наработанный в Центре мониторинга права опыт организации и проведения мониторинга правоприменения распространен на всю Российскую Федерацию. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения при-
1 См., например: Самощенко И.С. Некоторые теоретические вопросы изучения эффективности правовых норм / И.С. Самощенко, В.И. Никитинский. - Варна, 1970; Кудрявцев В.Н. Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. - М., 1980; Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. - Саратов, 1987; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. - М., 1993; Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Под ред. Ю.А. Тихомирова, В.М. Сырых. -М., 1997; Лапаева В.В. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности / Под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1999; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000.
2 См., например: Экономический анализ нормативных актов. - М., 2001; Правоприменение: теория и практика. -М., 2008; Эффективность законодательства и современные юридические технологии: Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29-31 мая 2008 г.) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. -М., 2009; Эффективность законодательства в экономической сфере. - М., 2010.
3 Более того, ведется спор о значении названных терминов и целесообразности применения того или иного из них. См., например: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: государственноправовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования: Дис... д-ра юрид. наук. -СПб., 1998. - С. 96-97; ЗелепукинА.А. Проблемы эффективности российского законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - С. 10; Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: Дис. канд. юрид. наук. - Красноярск, 2006. - С. 9; МешковД.Н. Эффективность воздействия права на отношения личности и государства: Дис. канд. юрид. наук. - Владимир, 2007. - С. 84; Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур (теория, практика, техника): Дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2011. - С. 131-133.
4 См., например: Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -М., 2011.
5 См., например: Hovenkamp H. Arrow’s theorem: ordinalism and republican government // 75 lova L. Rev., 1990; FarberD. Law and public choice / D. Farber, P. Frickey. - Chicago, 1991 ; Kelman M. Guide to critical legal studies. - Cambridge, 1992; Mueller D. Public choice. - Cambridge, 2003; Posner R. Economic analysis of law. - 6 ed. - 2003; Becker G. Uncommon sense / G. Becker, R. Posner. - 2007.
6 КуколевскийА. 435 руб. за букву закона // Коммерсантъ-Власть. - 2011. - 5 декабря. - С. 10.
нятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов. Основная цель данной деятельности определена п. 3 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации1 - совершенствование правовой системы Российской Федерации.
Во исполнение названного Указа Президента Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 6942 утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, а Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р3 - планы мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 и 2012 годы.
В Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации предусмотрена сложная система показателей (см. таблицу 1).
Таблица 1
Показатели мониторинга правоприменения в Российской Федерации
№ п\п Пункт 8 Методики Пункт 9 Методики Пункт 10 Методики
В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов В целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы
при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация4 о практике их применения по следующим показателям:
1. Несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
2. Наличие нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы
1 Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 21. - Ст. 2930.
2 Российская газета. - 2011. - 24 августа.
3 Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 35. - Ст. 5102.
4 В соответствии с п. 6 Методики используются:
а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;
в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;
г) информация, поступившая от общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;
е) информация, поступившая от граждан;
ж) информация, поступившая из иных источников.
В соответствии с п. 7 Методики могут быть использованы в том числе:
а) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов;
б) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований.
Продолжение таблицы 1
3. Наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения
4. Наличие единой понятийнотерминологической системы в нормативных правовых актах
5. Наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах
6. Наличие противоречий в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды
7. Несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта
8.
9. Искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента РФ, Правительства РФ, а также решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта
10. Несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации
11. Наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов
12.
13. Наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах
14. Количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом
15. Количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экс-пертизы независимыми экспертами
16. Сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным за- конодатель-ством Российской Фе-дерации
17. Неполнота в правовом регулировании общественных отношений
Окончание таблицы 1
18. Коллизия норм права
СЯ о ч- СЧ Наличие ошибок технико-юридического характера Наличие ошибок технико-юридического характера в нормативных правовых актах
21. Использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юри-дически значимых действий
22. Искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении
22 Неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта
25. Использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления
26. Наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов
27. Количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта
28. Количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия
29. 30. 31. Количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения Количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов Количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб), в том числе по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий, а также ошибок юридико-технического характера
33 Количество и характер зас сфере действия нормативг чество случаев привлечени фиксированных правонарушений в ного правового акта, а также коли-я виновных лиц к ответственности
При необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 11 Методики)
Очевидно, что предложенная система показателей мониторинга правоприменения сложна и нуждается в совершенствовании. Так, например, показатели «разбиты» на три группы, но при этом дублируются (показатели 7-8, 11-12, 23-24, 32-33) или при сходном фактическом содержании различаются терминологически (показатели 19, 20, 29-31). Из 33 показателей подлежат измерению в цифрах только 9 (показатели 14-15, 27-33), иные показатели измерению, на наш взгляд, не поддаются (например, показатели 1, 5, 6, 9, 10, 17, 18, 21, 22, 25, 26). Достаточно спорно научное обоснование включения в перечень некоторых показателей, так наличие «коллизии норм права» не обязательно выступает дефектом права.
Особое внимание уделим показателю «наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах», который считаем недостижимым идеалом в нормотворчестве. Два ярких примера.
Первый: в Проекте федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» были применены сложные термины, попытка упорядочить их сделана в ст. 2, в которой даны определения понятий 19 слов и словосочетаний (дефинитивные нормы). Однако в Проекте закона содержалось в два раза больше (еще 38) дефинитивных норм (см. таблицу 2).
Таблица 2
Количество дефинитивных норм в Проекте федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
№ главы Количество дефинитивных норм Слова и словосочетания, в отношении которых даны дефиниции
1 19 Охрана здоровья граждан, медицинская помощь, медицинская услуга, медицинское вмешательство, профилактика, диагностика, лечение, пациент, медицинская деятельность, медицинская организация, фармацевтическая организация, медицинский работник, фармацевтический работник, лечащий врач, заболевание, основное заболевание, сопутствующее заболевание, тяжесть заболевания или состояния, качество медицинской помощи
2 1 Принцип доступности медицинской помощи
5 25 Первая помощь, плановая медицинская помощь, неотложная медицинская помощь, экстренная медицинская помощь, первичная медикосанитарная помощь, скорая медицинская помощь, медицинская эвакуация, паллиативная медицинская помощь, порядок оказания медицинской помощи, стандарт медицинской помощи, медицинские изделия, обращение медицинских изделий, лечебное питание, специализированные продукты лечебного питания, медицинская реабилитация, организация оказания медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, медицинский осмотр, профилактический медицинский осмотр, предварительный медицинский осмотр, периодический медицинский осмотр, эвтаназия, диспансеризация, диспансерное наблюдение, врачебная комиссия, консилиум врачей, народная медицина
6 3 Момент рождения ребенка, вспомогательные репродуктивные технологии, медицинская стерилизация
7 4 Медицинская экспертиза, военно-врачебная экспертиза, экспертиза профессиональной пригодности, медицинское освидетельствование
8 1 Момент смерти человека
9 1 Аккредитация специалиста
11 2 Персонифицированный учет в медицинской деятельности, медицинская статистика
12 1 Врачебная ошибка
ВСЕГО 57
Однако при этом многие термины остались либо не разъяснены (здоровье, криоконсервация, искусственное прерывание беременности, трансплантация и др.), либо употреблены далеко не единообразно, а в некоторых случаях и совершенно нелогично. Так, помимо «граждан» субъектами отношений, регулируемых Проектом закона, выступили: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, человек, каждый, ему, семья, «мужчина и женщина, состоящие в браке», родители, женщины, беременные женщины, одинокие женщины, роженицы, родильницы, кормящие матери, суррогатные матери, мать, отец, член семьи, несовершеннолетние, совершеннолетняя, дети (в том числе разных возрастов: до трех лет, старше трех лет, до четырех лет), дети-сироты, ребенок,
новорожденные, законные представители, родственники, пациенты, физические лица, лица, население, жители, люди, общество, контингент, доноры, живой донор, реципиенты, пациент (реципиент), больные, больной член семьи, инвалиды, «граждане, страдающие заболеваниями», «совершеннолетний, признанный недееспособным», потомство, работники, военнослужащие и приравненные к ним, «лица задержанные, заключенные под стражу, отбывающие наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо административного ареста». Предметом отношений выступили также плод, тело, труп, умерший, умерший человек, организм, организм человека, органы и ткани умершего человека. Более того, были сделаны неудачные попытки разделить традиционно применяемые термины, например: помимо термина «несовершеннолетние до достижения восемнадцатилетнего возраста» (ст. 16, ч. 3 и 4 ст. 43 Проекта закона), в ч. 2 ст. 50 Проекта закона различались «несовершеннолетние в возрасте старше шестнадцати лет» и «иные несовершеннолетние в возрасте старше пятнадцати лет». Или в Проекте закона 7 раз (ч. 6 ст. 43, ч. 3, 4, 5, 6 и 7 ст. 62, ч. 1 ст. 63) был приведен перечень «родственников» - это излишнее нормативное дублирование. Тем не менее Проект закона был принят без существенных изменений в терминологии1.
Второй пример: осознавая практическую значимость и политико-юридическую актуальность систематизации дефинитивных норм, нами была предпринята попытка2 обобщения терминологии, применяемой в законодательстве Нижегородской области. Предварительным этапом в систематизации понятийного материала стало создание словаря дефиниций из законодательных актов Нижегородской области. Такая работа была проведена по инициативе Научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области. Ценность этого вида систематизации законодательства Нижегородской области многопланова:
- стало первым и пока единственным этапом полномасштабной систематизации законодательства Нижегородской области;
- дало максимально полное представление о понятийном аппарате законодательства области, смысле законодательных определений, которые предлагает сам законодатель;
- послужило одной из содержательных и технико-юридических основ дальнейшего развития законодательства Нижегородской области;
- выступило творческой модификацией и содержательной конкретизацией ранее выполненных под эгидой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации специализированных разработок3;
- продемонстрировало законодателям, правоприменителям и всему населению области реальную регулятивную роль определений;
- позволило обнаружить дублирующие дефинитивные нормы регионального законодательства;
- выявило имеющиеся противоречия между функционирующими дефинициями и выработает необходимые меры по их устранению;
- обнаружило существующие в региональном законодательстве пробелы и на этой основе можно сформулировать новые недостающие дефиниции;
- будет способствовать выявлению устаревших дефинитивных норм;
- проявило иерархичность региональных законодательных дефиниций, а значит, покажет системную связь действующих юридических актов;
- показало избыточность (в ряде случаев - недостаточность) дефинитивного регулирования законами Нижегородской области в конкретных сферах юридически значимой деятельности;
- будет способствовать приведению региональных дефиниций в единую систему, гармонично функционирующую во всех отраслях права;
- поможет стандартизировать лексический состав законопроектов;
- позволит установить эффективность реализации дефинитивных норм законодательства субъекта Российской Федерации, определить так называемые «мертвые» законодательные определения;
- выступит ориентиром для правотворческой деятельности органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления;
- станет основой научных исследований в сфере юридической техники;
- предстанет базой для организации и усиления практической направленности учебно-воспитательной работы в юридических вузах.
1 Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru
2 Нижегородское законодательство в дефинициях: Краткий словарь-справочник / В.М. Баранов, А.Р. Лаврентьев, Л.А. Лукоянова. - Н. Новгород, 2012.
3 Словарь-справочник понятий и определений модельного законодательства для государств - участников Содружества Независимых Государств. - М., 2006; Единство юридических понятий и определений современного мира. -М., 2006; Собрание дефиниций законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Западного федерального округа. - М., 2010.
На основе анализа всех действующих в настоящее время законов Нижегородской области1 был составлен перечень понятий и их нормативных определений. В словарь включено более 900 статей, которые содержат около 1 000 дефиниций. При этом, помимо собственно дефинитивных норм, в словарь включены также определения, в которых содержание понятия дано перечислением составляющих элементов, через дополнительные признаки и (или) классификации. Как правило, дефиниции различных законов совпадают, но есть примеры, когда один и тот же термин раскрывается различным образом. В этом случае к одному понятию приведены различные определения.
Выяснилось, что «наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах» не характерно как для отдельных законов, так и законодательства соответствующего уровня правового регулирования, а также то, что данный показатель вряд ли можно отнести к измеримым.
В то же время один из названных показателей мониторинга правоприменения (показатель 2 в таблице 1) не только может, но и должен быть одним из основных измеримых показателей нормотворчества - речь идет о наличии в нормативном правовом акте системы отсылочных норм. Приведем вариант подлежащего измерению анализа отсылочных норм на примере Устава Нижегородской области (см. таблицы 3 и 4).
Таблица 3
Отсылочные нормы в Уставе Нижегородской области (по органам власти, уполномоченным обеспечить отсылки принятием соответствующего нормативного правового акта)
№ п/п Орган власти, уполномоченный на принятие соответствующего нормативного правового акта С другими органами власти Всего ИТОГО
1 Законодательное собрание области 83 90
Иные органы власти области 5
Правительство области 1
Уполномоченный на ведение реестра имущества государственной собственности области орган исполнительной власти 1
2 Губернатор области 3 4
Правительство области 1
3 Правительство области 8 10
Законодательное собрание области 1
Губернатор области 1
4 Уполномоченный на ведение реестра имущества государственной собственности области орган исполнительной власти 1 1
Законодательное собрание области
5 Орган власти не определен 9 9
Общее количество 1112
Таблица 4
Виды отсылок в Уставе Нижегородской области (по источникам права)
№ п/п3 Вид источника права Дополнительный нормативный правовой акт в отсылке Всего ИТОГО
1 Устав области 5 16
Порядок для внесения проектов законов 3
Закон области 3
Законы области 4
Регламент ОЗС 1
2 Закон области 35 40
Устав области 3
Иные нормативные правовые акты области 1
Регламент ОЗС 1
1 Из доступных в справочно-правовых системах: 1 651 закон в СПС «КонсультантПлюс», 1 645 - в СПС «Гарант».
2 В графе «Общее количество» исключены «перекрестные» (включенные в таблицу дважды) ссылки.
3 Общее количество видов ссылок с учетом дополнительных нормативных правовых актов больше, чем 18 - их 33!
Окончание таблицы 4
3 Законы области 15 23
Устав области 4
Иные нормативные правовые акты области 4
4 Законодательное закрепление 1 4
Законодательное регулирование 1
Законодательство области
Собственное правовое регулирование 1
5 Трудовое законодательство и законодательство о государственной гражданский службе 1 1
6 Постановления ОЗС 6
7 Регламент ОЗС 10
Устав области 1
Закон области 1
Регламент Правительства области 1
8 Послание Губернатора области 1 1
9 Договоры, соглашения и иные формы 1 1
10 Соглашения области с федеральными органами исполнительной власти 1 1
11 Реестр имущества государственной собственности области 1 1
12 Регламент Правительства области 3
Регламент ОЗС 1
13 Акт не указан определяется ОЗС 9
определяется губернатором области 1
определяется губернатором и правительством области 1
определяется правительством области 1
устанавливается правительством области 1
разрабатывается правительством области 1
14 Правовое регулирование органов государственной власти области 1 1
15 Областные и местные программы 1 1
16 Реестр административно-территориальных образований 1 1
17 Положения, утверждаемые правительством области 1 1
18 Акт не указан и не указан орган, который его принимает 4 4
Общее количество: 111
Вероятно, нужно пересматривать показатели осуществления мониторинга правоприменения и разрабатывать четкие рекомендации по их выявлению. Подобная работа уже проведена в отношении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В настоящее время предусмотрено проведение обязательной1 независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных нормативных правовых актов2; утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак-тов3. Антикоррупционная экспертиза4 проводится Генеральной прокуратурой России5, Минюстом России6, правовыми службами органов государственной власти7 и органов местного самоуправления,
1 Пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009.
2 Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
3 Утверждена п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
4 Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
5 Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"».
6 Указ Президента Российской Федерации от 18 января 2010 года № 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"».
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 года № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"».
а также институтами гражданского общества и гражданами. В модернизированном правовом регулировании существенно изменилась как группировка (см. таблицу 5), так и количество (см. таблицу 6) коррупциогенных факторов.
Результаты антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, вероятно, могут выступить измеримыми показателями (см. показатели 11-16 в таблице 1) при осуществлении мониторинга правоприменения1.
Таблица 5
Сравнение групп коррупциогенных факторов
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 (утратило силу)
Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления
Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям Факторы, связанные с наличием правовых пробелов
Факторы системного характера
Таблица 6
Система коррупциогенных факторов
№ п/п Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 (утратило силу) Нормативное объяснение сущности (признаков) проявления соответствующего коррупциогенного фактора
1 Широта дискреционных полномочий Отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)
2 Определение компетенции по формуле «вправе» Диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций
3 Выборочное изменение объема прав Возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)
4 Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества Наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт
1 См. об этом также: ПавлушкинА.В. Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения / А.В. Павлушкин, С.Б. Нанба // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 83-89; Астанин В.В. Научно-экспертное сопровождение противодействия коррупции в системе мониторинга правоприменения // Российская юстиция. - 2011. - № 3. - С. 48-51.
Окончание таблицы 6
5 Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции Нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов
6 Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона
7 Отсутствие или неполнота административных процедур Отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка
8 Отказ от конкурсных (аукционных) процедур Закрепление административного порядка предоставления права (блага)
9 Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права Установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям
10 Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) Отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций
11 Юридико-лингвистическая неопределенность Употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера
12 Не предусмотрено Существование собственно пробела в правовом регулировании Отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее
13 Не предусмотрено Отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях
14 Не предусмотрено Отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений
15 Не предусмотрено Отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) Отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих)
16 Не предусмотрено Нарушение режима прозрачности информации Отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций
17 Не предусмотрено Нормативные коллизии (любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)) Противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае
Вначале в режиме эксперимента1, а затем на основе федерального законодательства мониторинг правоприменения осуществляют субъекты Российской Федерации. Например, в Нижегородской области обновлена правовая основа мониторинга правоприменения: Положение о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным собранием Нижегородской области2; соответствующие планы мониторинга правоприменения, утверждаемые Законодательным собранием Нижегородской области на полугодие (см. таблицу 5); Порядок проведения органами исполнительной власти Нижегородской области мониторинга правоприменения в Нижегородской области3 и соответствующий План мониторинга правоприменения в Нижегородской области на 2012 год4.
Кроме того, в соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации5, к полномочиям территориальных органов Минюста России отнесены «подготовка обзоров нормотворчества субъекта (субъектов) Российской Федерации в соответствующей сфере правоотношений», «проведение в установленном порядке мониторинга применения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Опыт мониторинга правоприменения законов Нижегородской области намного богаче опыта правоприменения подзаконных актов области. В то же время количество законов области, в отношении которых запланировано проведение мониторинга, намного меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 7) и заметно снижение интереса к этой деятельности.
Таблица 7
Общие результаты законотворчества и планы6 мониторинга законов в Нижегородской области за 2008-2011 годы
2008 год 2009 год 2010 год 2011 год ИТОГО
Принято законов области 197 267 215 200 879
Законов области, включенных в план мониторинга 16 14 10 9 11 9 8 6 83
30 19 20 14
15% 7% 9% 7% 9,5%
Вышеприведенные результаты даны в соответствии с графиком и планами проведения мониторинга законодательства Нижегородской области в 2008-2011 годах. Интересно, что в планы мониторинга Законодательного собрания Нижегородской области включены мониторинги правоприменения закона области в целом и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части статьи (например, мониторинг п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года № 123-3 «О жилищной политике в Нижегородской области»7). Не применяется практика мониторинга отраслей (подотраслей) законодательства и правовых институтов, лишь исключительно редко предусмотрен мониторинг отдельных групп правоотношений (например, мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 года № 100-З «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Нижегородской области» в части судебных участков Нижегородского района8). Вероятно, этим можно объяснить отсутствие единой методики мониторинга правоприменения - для каждого закона она утверждается рабочей группой по мониторингу соответствующего нормативного правового акта.
Резюмируем:
1. В современной России вопросы изучения эффективности норм права перешли из доктринальной в практическую плоскость.
1 В Нижегородской области мониторинг осуществлялся с опережением федерального регулирования - правовую основу мониторинга правоприменения законов на территории Нижегородской области составляли Положение о мониторинге законов Нижегородской области, утвержденное Постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 года № 1252- IV, и планы мониторинга законов области на полугодие.
2 Постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 29 февраля 2012 года № 437^.
3 Утвержден Постановлением Правительства Нижегородской области от 20 февраля 2012 года № 88.
4 Распоряжение Правительства Нижегородской области от 14 марта 2012 года № 469-р.
5 Утверждено Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 года № 147 // Российская газета. - 2009. - 27 мая.
6 Полные и систематизированные данные о выполнении Планов мониторинга законов Нижегородской области в настоящее время не доступны для анализа. На сайте Законодательного собрания Нижегородской области размещены сведения о результатах мониторинга шести законов, в СПС «КонсультантПлюс» и «Гарант» можно найти отчеты о результатах мониторинга 16 законов Нижегородской области.
7 Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2011 года. Утвержден постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 23 июня 2011 года № 125^.
8 Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2010 года. Утвержден постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 24 июня 2010 года № 2122- IV.
2. Основным инструментом оценки качества правового регулирования в настоящее время выступает мониторинг правоприменения.
3. Система показателей мониторинга правоприменения утверждена, но она открыта для дополнения и должна быть скорректирована в пользу показателей, подлежащих измерению.
4. В существующей системе показателей мониторинга правоприменения подлежит измерению меньшая часть показателей, но среди них наиболее «отработаны» показатели, связанные с выявлением и устранением коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах.
5. Значительный потенциал представляет исследование отсылочных норм в нормативных правовых актах.
