CC BY
1055
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 340.131:35
О. В. Аверьянова
Понятие законности и система средств обеспечения законности в государственном управлении
В статье рассматриваются вопросы эффективности государственного управления, а также роль обеспечения законности функционировании любого государства и его органов (органов исполнительной власти).
В юридической литературе существуют различные трактовки понятия законности. Нет единого мнения по поводу средств его обеспечения. Данная проблема вызывает определенные сложности разграничения контроля и надзора, как в законодательной деятельности, так и в правоприменительной.
Public administration should ideally be effective, based on the law. Therefore, the most important role in the normal functioning of any state and its agencies (Executive agencies) is legality.
The very notion of legitimacy is very ambiguous. There are different interpretations in the legal literature. There is no consensus about the rule of law. The definition of control and supervision is discussed in the scientific community. This causes some difficulties and confusion, both in legislation and in law enforcement.
Key words: legality, state guarantees, administration, social and economic development of society, ways of ensuring legality, social relations.
Ключевые слова: законность, государственные гарантии, управление, социально-экономическое развитие общества, способы обеспечения законности, общественные отношения.
Законы и их соблюдение - древний и наиболее цивилизованный способ управления людьми. Лучшего и всех устраивающего способа общество пока еще не выработало. Сегодня он общепринят во всех развитых демократических странах, в мировом сообществе. С понятием «закон» непосредственно связано такое правовое явление, как законность. Понятие же законности весьма неоднозначное. В этом нетрудно убедиться, исследовав работы ряда ученых.
© Аверьянова О. В., 2019
В целом в научной литературе выделяется два основных подходя к пониманию законности - так называемый, широкий и узкий. Предполагается, что узкий подход подразумевает соблюдение просто законов, а широкий -вообще всего законодательства, в том числе подзаконных актов [4]. Например, М. С. Строгович определял под законностью «строгое соблюдение и исполнение советского законодательства всеми органами государства, учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами» [8]. Примерно такое же определение можно встретить и сейчас в современной учебной литературе, в том числе и по административному праву. Некоторые исследователи считают такое утверждение не совсем верным, так как в нем явно прослеживаются отголоски советского прошлого, с чем, конечно же, нельзя не согласиться, потому, что сейчас в юридической литературе часто встречаются похожие дефиниции.
В современной юридической литературе по-прежнему предлагается определение законности как строгое и неуклонное исполнение всеми субъектами права действующих на территории государства юридических норм. В советской юридической науке доминировал классовый подход в понимании права и законности. Было выработано советской юридической наукой такое понятие, как «социалистическая законность». Декларировалось, что требования по соблюдению, законности распространялись на всех участников общественных отношений, но многие органы государственной власти находились на особом положении [5]. Это было, разумеется, в интересах господствующей тогда коммунистической партии - ядра Советского государства на тот период истории страны.
Существует мнение, что законность является необходимым условием существования и развития демократического общества, так как она необходима для становления демократии, воплощения в жизнь прав и свобод граждан, развития гражданского общества, построения и разумной организации государственного аппарата [7].
Существует также в юридической науке понимание законности как конституционного принципа, который также заключается в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении предписаний юридических норм. Сейчас обеспечение государством законности сводится в основном к деятельности контрольных и надзорных, правоохранительных и иных государственных органов, устанавливающих факты нарушенных правовых предписаний и реагирующих на них применением санкций к нарушителям. Как принцип законность признается в качестве основополагающего начала
организации современного общества, ориентирующего участников общественных отношений на знание и следование законодательству. Поэтому важно подчеркнуть, что законность является прежде всего конституционным, а также отраслевым принципом (например, в административном праве одним из основных в функционировании органов исполнительной власти является именно принцип законности).
Обеспечение законности требует наличия целой системы гарантий, под которыми можно понимать предпосылки, условии, необходимые для функционирования рассматриваемого правового явления. В юридической литературе выделяют общие предпосылки существования законности и специально - юридические средства по обеспечению данного правового явления. Среди общих предпосылок выделяются экономические, организационные, идеологические, юридические, политические гарантии [7]. Экономические условии являются краеугольным камнем, так как лежат в основе всех общественных процессов [2]. Это достаточно спорное утверждение, так как известно, что существует целая философская дискуссия о том, что первично - бытие или сознание. Экономика, несомненно, заложена в фундаменте многих процессов, но и управленческие решения органов государственной власти и должностных лиц тоже играет ключевую роль. Деятельность государства по принятию законов оказывает воздействие на состояние экономических отношений. Хотя, безусловно, благосостояние населения, величина прожиточного минимума, уровень зарплат, развития рыночных отношений, наличие или отсутствие возможностей для развития конкуренции - это все непосредственно влияет на состояние законности, на уровень совершаемых преступлений и правонарушений. Количество так называемых административных барьеров для бизнеса, чрезмерный рост бюрократии и коррупции, превышение полномочий органами власти и должностными лицами, влекущее нарушение прав предпринимателей - все это душит экономику, не создает стимулов к законопослушному поведению.
В юридической литературе встречается также мнение, что увязывать состояние экономики и существование разных форм собственности с обеспечением законности малопродуктивно [6]. Такое утверждение спорное, так как, например, кризис в экономической сфере неизбежно приводит к росту безработицы, что отрицательно влияет на законность. В экономике по-прежнему есть проблемы с производительностью, с излишним перемещение за границу национальных богатств [1].
Что касается непосредственно государственного управления, то большую роль также играют организационные гарантии, выраженные в организации структуры органов исполнительной власти. Также такие гарантии проявляются в политике проведения кадровой политики и в обеспеченности высококвалифицированными государственными служащими, в том числе обладающими правовой подготовкой. Кроме того, важную роль играет взаимодействие государственных органов со средствами массовой информации, для чего в государственных органах должны присутствовать отделы по связям с общественностью.
Традиционно в научной литературе в качестве гарантии законности и правопорядка рассматривается еще деятельность правоохранительных органов внутренних дел, прокуратуры.
Кроме того, существуют политические гарантии, которые, как полагают специалисты, основываются на сильной легитимной государственной власти, функционирующей на основе принципа разделения властей. К этому типу гарантий многие авторы относят также конституционно закрепленные принципы политического многообразия и многопартийности. Основной же политической гарантией режима законности и правопорядка, как нередко утверждается в научной литературе, является демократия, которая выражается в широком участии народных масс в осуществлении государственной власти, включая процессы правотворчества, комплектования органов законодательной власти, отправления правосудия.
Большую роль играет развитие в стране гражданского общества, гласности, партийной деятельности и общественных движений, приобщение граждан в той или иной форме к государственному управлению. Гласность подразумевает под собой и свободу печати, средств массовой информации в объективном освещении политической ситуации, деятельности государственных органов и должностных лиц. Немаловажное значение имеет разграничение полномочий и предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Пока что с политическими гарантиями тоже есть проблемы.
Важную роль из всех вышеперечисленных предпосылок играют идеологические гарантии. Их еще именуют духовными. Их важность заключается в том, что многое зависит, на наш взгляд, помимо развития экономических отношений, от наличия или отсутствия идеологии, идеологической политики государства, от того, что у населения и у чиновников в головах, какое видение мира, ценностей. Поэтому не последнюю роль играет так называемая правовая культура всех субъектов и объектов государственного управления. Сюда же еще обычно включают регулирующее воздействие на
115
общественное сознание средств массовой информации, культуры, литературы, религии, наличие многообразия идеологий. Некоторые правоведы выделяют еще общественные гарантии. Сюда относят деятельность профсоюзов, да и вообще деятельность общественных организаций, которая направлена также на обеспечение режима законности. Однако имеется мнение, что отдельное выделение общественных гарантий не является вполне обоснованным [5].
Разумеется, для обеспечения законности еще нужна и хорошая по своему качеству правовая база, соответствующая уровню социально-экономического развития общества, так как несовершенство законодательства приводит к неэффективности действия правовых норм, что также не лучшим образом сказывается на состоянии законности. Поэтому, несомненно, следует упомянуть еще и уровень развития законодательства, законодательной техники, профессионализм законодателей, так как составление законопроекта - одна из тех сложных задач, которые могут быть поручены юристу. Это творческая работа, связанная с поиском оптимальных правовых решений возникшей или существующей в обществе проблемы в предлагаемых политических обстоятельствах [3]. Проблем с количеством законов сейчас нет. Не секрет, что за последние годы в России количество новых законных и подзаконных актов резко увеличилось, законодательство значительно усложнилось, происходит более детальное отраслевое разделение.
Помимо наличия качественных законов, субъекты государственного управления еще обязаны соблюдать законодательство в ходе осуществления своей профессиональной деятельности, выявлять и пресекать негативные правовые явления, нарушающие законность. Весь сама цель их существования как раз и состоит в заботе об общественном благополучии, в установлении порядка, верховенстве закона, защите и соблюдении прав и свобод человека и гражданина от произвола, в повышении эффективности государственного управления. Без эффективного государственного управления сложно достигать значимых результатов во многих сферах общественной жизни. Разумеется, объекты государственного управления тоже должны соблюдать законодательство.
Законность - необходимая предпосылка нормальной организации и функционирования органов государственного управления. Но она не может существовать сама по себе, так как ее необходимо обеспечивать. Поэтому само государство утвердило на законодательном уровне специальные правовые средства обеспечения законности в государственном управлении, которые позволяют постоянно следить за состоянием законности в обществе в
116
целом, в разных сферах жизнедеятельности людей. Государство в лице соответствующих уполномоченных органов следит за соблюдением всеми участниками управленческих отношений законодательства. Граждане тоже наделены на законодательном уровне правом хоть как-то влиять на власть, предъявлять определенные требования к органам исполнительной власти и к их должностным лицам. Благодаря соблюдению законности, можно установить определенный правопорядок, конечно, далекий от идеала. Да и сама законность обеспечивается тоже не идеально. Каждый из нас хотел бы жить в нормально организованном обществе с развитыми институтами гражданского общества, где соблюдались бы его права и свободы, в том числе органами государственного управления, их должностными лицами. Чтобы все это воплотить в жизнь, пожалуй, потребуется время, смена правосознания, государственной политики, укрепление правовой культуры должностных лиц и населения в целом.
Так называемые специальные юридические гарантии закреплены в законодательстве. Они могут реализовываться в той или иной степени всеми участниками общественных отношений органами государственной власти, должностными лицами, гражданами, общественными организациями. Как уже было выше сказано, экономические, идеологические, социальные, политические гарантии служат основой для юридических гарантий, придавая им реальность и эффективность [2].
Специальные правовые средства еще имеют название «способы обеспечения законности». В настоящее время систему таких способов составляют контроль и надзор, обжалование гражданами действий и решений органов государственной власти, должностных лиц [1]. В системе средств обеспечения законности предусмотрен также институт ответственности государственных служащих. Это имеет особое значение, так как государственные служащие принимают порой важные управленческие решения, которые влияют на общее состояние законности в обществе. В целом же анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о разнообразной классификации средств обеспечения законности. В частности, помимо вышеперечисленных специальных средств выделяют еще деятельность адвокатуры, органов внутренних дел, совершенствование законодательства [5].
Все гарантии законности действуют в совокупности, образуя целостную, обладающую внутренним единством систему, которая способствует и призвана служить процессу поддержания режима законности в правовом государстве [2]. Хотя есть еще вполне обоснованное мнение, что помимо уже рассмотренных выше внешних факторов (уровня развития экономики и
117
социальной сферы, политических процессов и так далее), существуют еще внутренние, субъективные (уровень правосознания, правовой культуры, правотворчества). Соответственно, в совокупности с внутренними факторами внешние влияют на состояние законности, ее обеспечение [7].
Таким образом, под системой гарантий и средств обычно принято понимать взятые в единстве и взаимодействии как объективные условия (политические, экономические, идеологические, социальные, организационные) существования законности, так и специальные правовые средства, предназначенные для ее обеспечения: контроль и надзор, институт ответственности государственных служащих, обращения граждан.
Для существования законности в обществе нужны соответствующие условия. В юридической литературе такие объективные предпосылки разные авторы называют гарантиями. В ходе рассмотрения вопроса об обеспечении законности в государстве становится понятным, что существует целая система объективных условий (гарантий) для существования законности. Влияние оказывают как состояние экономики (экономические гарантии), так и политические предпосылки (проводимая политика в государстве, разделение властей, свобода слова), идеологические (образованн6ость населения, уровень правосознания, правовой культуры всех членов общества), общественные гарантии (взаимодействие власти и общества, участие средств массовой информации).
Список литературы
1. Акопов Л.В., Смоленский М.Б., Административное право: учеб. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Дашков и Ко : Академцентр, 2015. - 351 с.
2. Булавин С. П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История гос-ва и права. - 2010. - № 6. - 56 с.
3. Васильева Т. А. Как написать закон. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2018. - 182 с.
4. Государственная служба: энцикл. слов. / под общ. ред. В. К. Егорова, И. Н. Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 113 с.
5. Кожевников С. Н. Теоретические аспекты законности // История гос-ва и права. - 2011. - № 15. - С. 15-19.
6. Макарейко Н. В. Административное право: учеб. пособие для вузов. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2016. - 219 с.
7. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. - 5-е изд., пересм. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 576 с.
8. Сирогович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. - М.: Наука, 1966.
