CC BY
91
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ГАРАНТИИ ЗАКОННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В ЦЕЛОМ, И В ЧАСТНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
А.В. Денисова,
адъюнкт ФГКУ «ВНИИ МВД России», ст. лейтенант полиции Научная специальность: 12.00.14 — административное право, административный процесс
Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук,
профессор Зырянов С.М. E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается система гарантий законности применительно административного процесса, в частности производства по делам об административных правонарушениях. Большое внимание уделено структуре общих и юридических гарантий законности административного процесса, а также определение их сущности.
Ключевые слова. Законность, гарантии законности административного процесса, общие гарантии обеспечения законности, юридические гарантии законности, формально-юридические гарантии, институциональные гарантии, гарантии обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях
THE GUARANTEE OF THE LEGALITY
OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS IN GENERAL,
AND IN PARTICULAR IN THE CASES CONCERNING ADMINISTRATIVE OFFENCES
A.V. Denisova,
the post-graduate student of the Federal state government establishment «All-Russian scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation», the senior lieutenant ofpolice
Annotation. The article considers the system of guarantees of legality in the context of the administrative process, in particular the cases concerning administrative offences. Great attention is paid to the structure of the General and legal guarantees of the legality of the administrative process, as well as the determination of their essence.
Keywords: the rule of law, guarantee the legality of the administrative process, the general guarantees of legality, legal guarantees of legality, the formal legal guarantees, institutional guarantees, guarantee the rule of law in the cases concerning administrative offences
Законность в производстве по делам об административных правонарушениях в её основном понимании как принципа остаётся на уровне теории. Для претворения в жизнь установленных в законодатель-
стве требований в процессе деятельности субъектов, уполномоченных реализовывать административно-правовые нормы, необходим особый правовой механизм обеспечения законности. Сущность данного
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
механизма в производстве по делам об административных правонарушениях определяется наличием ряда условий, именуемых гарантиями законности.
В юридической литературе нет единства ни по вопросу о понятии гарантий, ни по вопросу об их видах. Они рассматривались и в качестве элемента правовой системы1, и как самостоятельная категория, имеющая свои черты, систему, структуру, методы реализации2.
Так, В.С. Афанасьев считает, что гарантии законности представляют собой «...систему общесоциальных факторов и специальных государственно-правовых средств, которыми обеспечивается соблюдение правовых норм, а в случае их нарушения — восстанавливается режим законности». Аналогичной точки зрения придерживаются В.К. Бабаев., В.М. Баранов., А.Б. Лисюткин3.
Другие учёные, в частности Н.В. Витрук, В.В. Лазарев, наряду с факторами и средствами, указывают на специально предпринимаемые меры упрочнения режима точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь4.
Ещё одна позиция основывается на том, что гарантии — это способы, при помощи которых гражданам обеспечивается возможность практического использования принадлежащих им прав5, поскольку мало наделить лицо определёнными субъективными правами; надо создать гарантии беспрепятственного осуществления6.
Большинство авторов, занимаясь изучением гарантий законности, включают в их определение не только правовую обеспеченность, но и систему экономических, политических, нравственных и других факторов, являющихся, по сути, условиями, предпосылками существования законности во всех сферах. Подтверждением тому — определения, разработанные М.Т. Какимжановым7 и Л.Д. Воеводиным8, которые включает в понятие гарантии законности, как условия, так и средства, обеспечивающие гражданам возможность осуществления ими своих прав, надёжную их охрану и защиту.
Учитывая, что законность признаётся общеправовым явлением, мы считаем возможным при определении системы гарантий законности административного процесса опираться на разработки общей теории права в данной области с учётом особенностей, присущих законности правоприменительной деятельности.
В вопросах, связанных с определением видов гарантий обеспечения законности и их количеством, мнения ученых весьма схожи. Большинство авторов, исследующих вопросы гарантий законности, выделяют две большие группы — это общие и специальные (юридические) гарантии законности9. Общие гарантии законности представляют собой совокупность экономических, политических и других условий, делающих права реальными, а юридические гарантии — закрепленные в законе средства, которые, являясь правовыми условиями выражения
общих условий, непосредственно обеспечивают возможность правомерной их реализации и охраны прав человека.
Так, М.С. Строгович к гарантиям законности относит материальные, социально-политические и правовые гарантии10; В.И. Ремнев — экономические, политические, идеологические предпосылки и правовые гарантии законности11; В.В. Лазарев и С.В. Липень — экономические, политические, идеологические, общественные и юридические гарантии12; С.А. Комаров — экономические, социальные, политические, идеологические и юридические13.
По нашему мнению, гарантии законности общего вида, существующие в виде определённых факторов, в рамках которых осуществляется любая деятельность, являются необходимым условием общей законности в стране и в каждой отдельно взятой области. Административный процесс как правоприменительная деятельность не может быть здесь исключением.
Применительно к административному процессу и в частности к производству по делам об административных правонарушениях общие гарантии и представляются нам как предпосылки обеспечения законности. Иными словами, это совокупность разнообразных факторов, создающих максимум возможных на данном этапе развития общества и государства условий и предпосылок для реализации прав и свобод, это объективные условия общественной жизни, в которых осуществляется правовое регулирование.
Основываясь на общетеоретических разработках, в системе общих гарантий законности административного процесса, на наш взгляд, целесообразно выделить следующие: социально-экономические, политические, культурно-идеологические и организационные гарантии.
Многие исследователи сходятся во мнении, что в основе права и всех правовых явлений, включая законность, лежит экономика, а кризис экономики неминуемо ведёт к ослаблению законности14. Основываясь на данном утверждении, во главу общих гарантий законности административного процесса мы ставим именно экономический фактор.
В этой связи мы считаем, что в правоприменении, а именно в административном процессе, экономические гарантии законности более точно будет обозначить как социально-экономические, предполагающие специальную среду и материальную основу, обеспечивающую использование прав и свобод граждан в рамках административного процесса в условиях социальной стабильности и развивающейся экономики.
Политические гарантии нацелены на создание сильного правового государства и развитого гражданского общества, в котором созданы условия для беспрепятственной реализации гражданами их прав при условии выполнения ими предусмотренных административно-процессуальным законодательством обязанностей.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Следующим элементом системы общих гарантий обеспечения законности административного процесса, следует обозначить те условия, которые оказывают непосредственное влияние на субъектов правоотношений через систему идеологических и культурных ценностей. Мы считаем, возможным объединить их в группу культурно-идеологических гарантий.
Как отмечает М.Ю. Зиновьева, «...сам механизм становления, формирования законности неизбежно предполагает ее органическую зависимость от идеологии, правовых взглядов.»15. По мнению А.Б. Лисюткина, в случае острого дефицита культуры и духовности научно обоснованное руководство заменяется административным нажимом, волевыми решениями16. Данные утверждения подтверждают, что идеологические факторы оказывают сильное влияние на уровень законности отношений в рамках административного процесса, проявляясь в форме общественной сознательности и образованности субъекта правоотношений.
Четвёртая группа общих условий законности административного процесса объединяет под своим началом разветвленную систему правоохранительных, контролирующих, инспектирующих, надзирающих и других государственных и общественных организаций (профсоюзы, комиссии, комитеты) в центре и на местах, осуществляющих комплекс мер по борьбе с нарушениями законности, а также её поддержания и укрепления.
На основании изложенного представляется возможным предложить определение общих гарантий законности в производстве по делам об административных правонарушениях в составе административного процесса как совокупности социально-экономических, политических, культурно-идеологических и организационных предпосылок, созданных государством и обществом, урегулированных и не урегулированных нормами права (традиции), при которых становится возможным правомерное привлечение граждан к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Указанные гарантии общего вида являются необходимыми условиями общей законности в адми-нистративно-юрисдикционной деятельности. Они составляют некий материальный базис для обеспечения законности административного процесса. Однако, сами по себе гарантии общего вида действовать не могут. И.В. Ростовщиков в этой связи отмечает: «.любые правомочия требуют специальной юридической поддержки. Для этого существуют юридические гарантии, включающие действующие принципы, нормы права, другие правовые явления ... законодательно закреплённые способы (средства, меры), которые призваны непосредственно обеспечить осуществление и охрану субъективных прав и свобод.»17
Отсюда следует, что юридические гарантии выступают непосредственными средствами защиты
законности в сфере реализации административной ответственности и, будучи закреплёнными в законе, являются производными от общих гарантий.
В юридической литературе вопросы юридических гарантий кроме общей теории права подвергались анализу в области трудового права18, в сфере семейных отношений10, в деятельности органов внутренних дел20. Достаточно много исследований посвящено юридическим гарантиям в сфере уголовно-процессуального права, гражданского и арбитражного судопроизводства. Однако, не смотря на такое многостороннее изучение, проблема юридических гарантий все же не нашла однозначного решения.
Анализ научных работ в различных областях права по вопросам юридических гарантий, позволяют разграничить существующие точки зрения об их сущности на три группы.
Специалисты, входящие в первую группу, определяют юридические гарантии как нормативно-правовые средства, т.е. особую разновидность норм права, устанавливающих процессуальные средства обеспечения. Так И. С. Самощенко отмечает: правовые гарантии законности — это специальные нормативно-правовые средства (нормы права и правовые санкции), гарантирующие неуклонное исполнение требований права всеми участниками отношений, обеспечивающие восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей законности, включая недопущение произвола со стороны органов и должностных лиц по отношению к гражда-нам21. Аналогичной точки зрения придерживаются Ф. Е. Колонтаевский, И.Я. Дюрягин, Л.В. Тихомиров, М.Ю. Тихомирова22 и другие.
Ко второй группе можно отнести исследователей, раскрывающих сущность юридических гарантий через процессуальную деятельность, направленную на правомерную реализацию норм права. Подобное мнение высказывали П.Е. Нед-байло, В.Н. Хропанюк, С.А. Александров, которые отрицали, что правовые нормы сами по себе могут служить гарантиями законности вне процесса их осуществления и определяли юридические гарантии как осуществление определёнными субъектами содержащихся в нормах права предписаний21.
Приведённые точки зрения нельзя отрицать, но и согласиться с ними полностью, исследуя вопросы юридических гарантий законности административного процесса, вряд ли возможно. Ведь норма права, закрепляющая соответствующие права и обязанности субъектов правоотношения, остаётся декларативной, обозначая лишь возможность, а не реальность её осуществления. Лишь в процессе своей реализации данная норма может оказать воздействие на регулируемые правоотношения в качестве гарантии законности процесса, вызывая определённое поведение субъектов и выступая в качестве средства достижения целей административного производства.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Именно поэтому, решая вопрос о сущности и видах гарантий законности административного процесса, в частности — в производстве по делам об административных правонарушениях, мы присоединяемся к позиции третьей группы авторов, которые объединяю обе указанные позиции.
К гарантиям обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях в составе административного процесса, по нашему мнению, относятся нормы права, имеющие непосредственной целью обеспечение законности при применении административно-процессуальных мер, а также деятельность определенных субъектов по применению этих норм. Если для первой группы (правовые нормы еще не реализованы) характерен превентивный фактор (их наличие — уже гарантия законности), то деятельность есть совокупность действий, предусмотренных этими правовыми нормами, посредством отправления которых и происходит обеспечение законности в административном процессе как области правоприменения.
Анализируя вышеприведённые положения по вопросу юридических гарантий законности административного процесса, можно заключить, что основным системным признаком таковых является создание условий для обеспечения охраны какого-либо права и удовлетворения законных интересов лиц, участвующих в деле.
Определение сущности юридических гарантий законности административного процесса позволяет нам сформулировать их понятие как совокупность различных по своему содержанию установленных нормами административно-процессуального законодательства правовых средств и способов, а также деятельность по их применению, обеспечивающая субъектам правоотношений реализацию и защиту их прав и законных интересов в рамках административного процесса.
В структуре юридических (правовых) гарантий обеспечения законности административного процесса можно выделить гарантии формально-юридические и институциональные.
Формально-юридические гарантии заключаются в нормативном закреплении (непосредственно в Конституции, других законах и подзаконных актах) положений, направленных на обеспечение прав и свобод, и подразделяются по отраслевому признаку на 2 подгруппы: общеправовые гарантии и отраслевые гарантии.
При всей значимости формально-юридических гарантий ведущая роль в деле защиты прав и свобод в рамках административного процесса в виде производства по делам об административных правонарушениях принадлежит институциональным гарантиям. Нормативно закрепить демократические подходы к основным характеристикам конституционно-правового статуса личности можно достаточно качественно, но если человек не имеет реальной возможности восстановить и защитить свои нару-
шенные права, то и значение формально-юридических гарантий сводится к фиктивности.
Институциональными гарантиями законности административного процесса выступают институты обжалования неправомерных действий или решений должностных лиц уполномоченных органов, контроля (внутриведомственного и межведомственного) за деятельностью уполномоченных органов, институт адвокатской и судебной защиты в производстве по делам об административных правонарушениях. Особого внимания заслуживает гарантия судебной защиты нарушенных прав, поскольку данное право относится к личным неотъемлемым правам каждого человека и подкрепляется целым рядом процессуальных гарантий (ст. 46-54 Конституции РФ) — право на получение квалифицированной юридической помощи, право на пересмотр судебного решения, запрет на использование незаконных доказательств, гарантии от самообвинения, запрет обратной силы закона, ухудшающего положение субъектов правоотношений, гарантии прав потерпевших и др.
Одним из условий системы гарантий законности производства по делам об административных правонарушениях является существование процессуальных норм, регламентирующих реализацию материальных прав и свобод граждан в рамках административного производства, компетенцию органов, их должностных лиц и т.д. такая процессуальная регламентация законодательства об административных правонарушениях необходима, так как призвана обеспечить привлечение виновного к административной ответственности и не допустить необоснованного применения к привлекаемому, либо к невиновному лицу мер административного принуждения. Целям процессуальной регламентации реализации материальных прав служат процессуальные нормы, которые мы считаем, возможным обозначить как административно-процессульные.
Выполняя служебные функции, административ-но-процессульные нормы призваны обеспечивать претворение в жизнь материально-правовых норм. А содержание административно-процессуальных гарантий показывает, как, каким образом обеспечить то, что провозглашают материальные нормы, процедуру и порядок реализации прав, исполнения обязанностей.
Логически совершенная конструкция процессуальных норм, четкость содержащихся в них правовых предписаний призваны обеспечить гарантии законности в административно-юрисдикционном процессе. Процессуальным нормам отводится роль центрального звена в правовом механизме и, в частности, в производстве то делам об административных правонарушениях: «Без детально разработанной процедуры разбирательства дел об административных проступках невозможно решить основную задачу административного производства — установление истины по делу и применение к виновному законной, эффективной и справедливой меры воздействия»24.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Именно процессуальные нормы определяют механизм реализации гарантий прав граждан, компетенции уполномоченных органов. В этой связи Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов справедливо отмечают, что «для процессуального оформления . спорных ситуаций сформулированы нормы Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающие определённую стадийность производства, в рамках которой и решается вопрос о том, были ли нарушены законные права лица, привлекаемого к административной ответственности»25. Взаимосвязь материальных и процессуальных норм ещё раз подчёркивает взаимозависимость системы гарантий, как совокупности условий, позволяющей достичь цели, стоящей перед системой гарантий, только при наличии всех компонентов, составляющих понятие гарантий26.
Таким образом, именно четкость правового регулирования, раскрытие декларативных правовых норм в конкретных, закрепленных в законодательстве правах и обязанностях, обеспеченных принудительной силой государства и будет гарантировать законность производства по делам об административных правонарушениях как вида административ-но-юрисдикционного производства в составе административного процесса.
Обобщение характерных, специфических признаков позволяет сформулировать определение категории «гарантии обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях» как системы предпосылок и различных по своему содержанию правовых средств и способов, установленных материальными и процессуальными нормами административно-процессуального законодательства и содержащих обеспеченные принуждением ограничения и запреты, требующие правомерного привлечения граждан к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Важно подчеркнуть, что рассмотренная система гарантий законности служит важнейшим обеспечительным элементом структуры производства по делам об административных правонарушениях, поскольку правовая регламентация порядка процессуальной деятельности, установление юридической ответственности за нарушение процессуальных правил, контрольные функции уполномоченных органов и должностных лиц придают процессуальному режиму в целом стабильность и надежность.
1 Матузов Н.И. Правовая система и личность // Саратов, 1987, С.8
2 Синюкова Т.В. Юридические гарантии как метод регулирования правового положения личности. Вопросы теории государства и права. Межвузовский сборник научных работ. Выпуск 9. // Саратов, 1991, С.150-160
3 Афанасьев В.С. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел // Москва, 1993, С. 14-15; Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права // Н.Новгород, 1997, С.166; Ли-сюткин А.Б. Теория государства и права // Москва, 1997, С.518
4 Витрук Н.В. О юридических средствах обеспечения. Реализации и охраны прав советских граждан // правоведение, N»5 1964, С.12; Лазарев В.В. Теория государства и права // Москва, 1992, С.174
5 Добровольская А.И. Гарантии прав граждан в советском уголовном судопроизводстве // Советское государство и право, 1980, С.131
6 Юдин А.В. Злоупотребление процессуальными правами в гражданском судопроизводстве // СПб, 2005, С. 16
7 Какимжанов М.Т. Соблюдение прав и свобод граждан в деятельности милиции: автореферат дисс....канд. юр. наук // Москва, 1995, С.16
8 Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан // Москва, 1972, С. 25
9 Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория государства и права. Том 2 / под редакцией Марченко // Москва, 1998, С. 532; Афанасьев В.С. Законность и правопорядок // Общая теория права и государства / под редакцией
B.В. Лазарева // Москва, 1997, С.226; Лисюткин А.Б. Понятие и принципы законности // Теория государства и права / под редакцией Н.И.Матузова, А.В.Малько // Москва, 1997, С.518
10 Строгович М.С. Социалистическая законность, правопорядок и применение права // Москва, 1966, С.49
11 Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении // Москва, 1979, С.186
12 Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права // Москва, 2000, С.427-428
13 Комаров С.А. Общая теория государства и права // Москва, 1996, С.280
14 Зиновьева М.Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: дисс. . канд. юр. наук // Саратов, 1999. С.49
15 Зиновьева М.Ю. специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: дисс. . канд. юр. наук // Саратов, 1999. С.59
16 Лисюткин А.Б. Законность и ее принципы. Теория государства и права / под редакцией Н.И. Матузова и А.В.Малько // Москва, 2001.С. 556
17 Ростовщиков И.В. Права человека в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел // Волгоград, 1997, С.77
18 Скобелкин В.Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих // Москва, 1969
19 Песин Я.Е. Семейно-правовые и процессуальные гарантии прав женщин: автореф. дисс... канд. юр. наук // Алмата, 1972
20 Болдырев С.Н. Юридические гарантии обеспечения прав и свобод в деятельности ОВД: дисс. ... канд. юр. наук // Ростов-на-Дону, 2001
21 Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960. С. 64.
22 Дюрягин И.Я. Применение норм советского права // Свердловск, 1973, С.195; Тихомиров Л.В., Тихомирова М.Ю. Юридическая энциклопедия // Москва, 1997, С. 503
23 Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение N3 1971, С.43-45; Хропанюк В.Н. Теория государства и права // Москва, 1997,
C.344; Александров С.А. Содержание, система и развитие уголовно-процессуальных гарантий // Вопросы криминологии, уголовного права и уголовного процесса. Труды Горьковской высшей школы МВД СССР, — Горький, 1974, Вып. 2. С.96
24 Серков П.П. Понятие административной ответственности // Закон. 2010. N 8. С. 97-98
25 Административное право. Учебник / под редакцией Ю.М. Козлова, Л.Л.Попова //М.:Юристь, 2001, С. 409
26 Филатова А.В. Гарантии административной ответственности граждан: дисс. ... канд. юр. наук // Саратов, 2003, С.113
