CC BY
155УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2020-10139
Понятие и содержание правоприменительной
деятельности
The Concept and Content of Law Enforcement
Андрей Александрович МЕЦГЕР,
кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Института государственного управления и права Государственного университета управления
E-mail: metzger@yandex.ru
Аннотация. В статье проанализированы научные подходы и интерпретации понятия «применение права». Автор обосновывает свое мнение о том, что в определении правоприменительной деятельности желательно указание не только на издание, но и на осуществление правоприменительных актов. С учетом классической интерпретации применения права в статье дается авторское определение правоприменительной деятельности, под которой следует понимать процедурно оформленную властную деятельность компетентных органов и должностных лиц с целью обеспечения наиболее полной реализации прав и обязанностей адресатов правовых норм путем вынесения и совершения индивидуальных правовых актов, конкретизирующих общие предписания и осуществления контроля за данным процессом.
Ключевые слова: правоприменение; правоприменительная деятельность; правовой акт; государство; предписание; правоохранительная деятельность; закон.
Abstract. The article analyzed scientific approaches and interpretations of the concept of "application of law". The author argues that it is desirable to refer not only to publication but also to enforcement in the definition of enforcement. Taking into account the classical interpretation of the application of law, the article gives an author's definition of law enforcement activity, which should be understood as the procedural formalized power of the competent authorities and officials in order to ensure the fullest realization of the rights and obligations of addressees of legal norms by issuing and executing individual legal acts that specify general regulations and control over this process.
Keywords: law enforcement; law-enforcement activity; legal act; state; instruction; law-enforcement activity; law.
В теории права сложилась классическая интерпретация применения права: «Применение права — это деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний»1. Однако правоприменение не следует сводить только лишь к принятию решений и оформлению их в виде юридических актов. Само по себе принятие правоприменительных решений не способно обеспечить правопорядок, необходимы физические действия по их реализации, непосредственная активность, направленная на обеспечение действия права и на пресечение антипра-
вовых явлений. Такую активность можно обозначить как правоохранительную деятельность (и воспринимать ее как разновидность или проявление правоприменительной деятельности).
Применение права — это государственно-властная деятельность компетентных органов государства по осуществлению норм права относительно конкретных жизненных случаев путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний2.
Правоохранительную деятельность в качестве самостоятельного явления исследовали многие авторы. В частности, по мнению Ю.Е. Авру-тина, она может рассматриваться как специфи-
ческая форма активности, реализуемая в сфере обеспечения правопорядка и законности с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления3.
На наш взгляд, в определении правоприменительной деятельности крайне желательно указание не только на издание, но и на осуществление правоприменительных актов. Например, как утверждает В.В. Оксамытный: «Применение права — это властная деятельность полномочных органов по реализации правовых норм путем конкретизации общих предписаний для индивидуальной жизненной ситуации и вынесения индивидуальных правовых актов (актов правоприменения)»4.
Для понимания недостатка данного определения следует уточнить понятие правового акта. Термин «акт» дословно переводится с латыни двояко: 1) actum — документ; 2) actus — действие.
Термин «правовой» означает «исходящий от государства, наделенный определенной юридической силой». Поэтому правовым актом следует считать не только официальный письменный документ, но и устный приказ начальника, юридически значимый жест регулировщика и т.д. Следовательно, в определении нужно говорить не только о вынесении правовых актов, но и об их совершении, иначе определение будет неполным.
В определении исследуемого явления крайне желательно раскрыть и содержательную его часть. С.С. Алексеев подчеркивает: «Рассматривая правоприменительную деятельность как часть техники юриспруденции, нельзя вместе с тем упускать главное и определяющее в применении права — его социально-политический аспект»5.
Социально-политический аспект правоприменения — это то, ради чего данная деятельность осуществляется. А осуществляется она главным образом с целью реализовать принадлежащие субъектам права их права и обязанности, осуществить контроль за этой деятельностью при строгом соблюдении норм права и установленных процедур6. Поэтому можно дать более точное определение правоприменительной деятельности, которое, по нашему мнению, может быть следующим: правоприменение — это процедурно оформленная властная деятельность компетентных органов и должностных лиц с целью обеспечения наиболее полной реализации прав и обязанностей адресатов правовых норм путем вынесения и совершения индивидуальных правовых актов, конкретизирующих общие предписания и осуществления контроля за данным процессом.
При этом возможны и допускаются правоприменительные ошибки. Одним из самых обсуждаемых аспектов правоприменительных ошибок являются их причины, поскольку их выявление и устранение позволят минимизировать данное явление и, как следствие, повысят эффективность правового регулирования. Выделяют объективные и субъективные причины. К объективным причинам можно отнести, например, нагрузку судей в современный период. Чтобы устранить данную причину, предпринимается ряд мер, но пока ощутимых результатов нет7.
К субъективным факторам относятся непосредственно деятельность и личность правоприменителя. В связи с этим в современный период как никогда остро встает проблема качества юридического образования, способен ли выпускник — бакалавр юриспруденции решать поставленные перед ним задачи, например осуществлять сбор фактологического материала. При этом следует особо подчеркнуть, что ошибка в установлении юридических фактов неизбежно влечет ошибки в квалификации, и обратной зависимости не существует8. Более того, недостатки юридического образования, как правило, ведут к неверному выбору необходимой правовой нормы, ее неправильному толкованию и приводят к ошибкам в принятии правоприменительного решения.
Об этом еще в начале XX в. писал известный российский правовед Е.В. Васьковский: «Первое, что должен усвоить каждый, кто хочет сделаться юристом-практиком, это умение обращаться с законами и вообще с источниками права. Без такого умения он будет не в силах ступить самостоятельно ни шагу: юрист, не знающий, как находить, толковать и применять законы, столь же беспомощен как врач, не приобретший навыка в исследовании больных и назначении лекарств»9. Насколько современно звучит это высказывание. Проблема высококвалифицированных юридических кадров, отвечающих необходимым требованиям, является одной из ключевых в настоящий период. Как справедливо подчеркивается в юридической литературе, несмотря на отдельные достижения последних двух десятилетий, и юридическая наука, и юридическое образование претерпевают серьезный кризис10.
Наряду с образованием правоприменителя особое значение имеют его личные качества. В связи с этим В.И. Павлов отмечает, что в ходе правоприменительной деятельности всегда идет личностно-правовая работа, идет производство субъективности не только лица, в отношении
которого применяется правовая норма, но и самого правоприменителя. Конечно, субъект правоприменения должен обладать особыми качествами: добросовестностью, внимательностью, прирожденным чувством справедливости, которые и позволят ему принимать безошибочные решения.
Рассуждая о причинах и последствиях правоприменительных ошибок, необходимо подчеркнуть, что правоприменение может быть стандартным (типичным), например регистрация права, где вся правоприменительная деятельность строго определена административными регламентами, и ситуационным (нетипичным), ярким примером которой является правосудие, где принятое решение должно быть и законным, и справедливым11.
Безусловно, судебное правоприменение характеризуется большим риском совершения ошибок. В этой связи верным представляется высказывание М.В. Антонова, который пишет, что иногда можно встретиться с ложной иллюзией, что в юридических текстах заложен некий объективный смысл, который юристу необходимо выявить с помощью некоторых формальных приемов и применить к соответствующему случаю, юрист может быть просто «автоматом по раздаче права», по ироничному определению Р. Иеринга, т.е. неким подобием компьютера, который на запрос пользователя выдает автоматический ответ о том, какую норму следует применять следователю, какое решение нужно применять судье12.
Действительно, ситуационное правоприменение отличается от стандартного тем, что рассматриваемые дела могут быть очень сложными и резонансными, где важнейшим является соблюдение «буквы» закона и его «духа». Например, если суд общей юрисдикции, принимая решение по конкретному уголовному делу, использовал формально-догматический подход, не учитывая всех иных, важных в своей совокупности для понимания, обстоятельств дела, формально вынес приговор по уголовному делу. Возникает вопрос: является ли это правоприменительной (судебной) ошибкой? Ответ, безусловно, положительный, однако можем ли мы назвать ее «грубой», если принятое решение законно, но, как впоследствии может оказаться, не совсем справедливо. Более того, как отмечается в юридической литературе, справедливость судебного разбирательства остается «развивающимся понятием и суды обязаны следить за его развитием и учитывать все новые аспекты и стандарты, которые формирует национальная и международная судебная практика»13. Отметим, что пробле-
ма правоприменительных ошибок требует своего решения, трюизмом является факт об их неизбежности, но необходимо последовательно устранять их причины и, таким образом, минимизировать ошибки в правоприменительном процессе в целях повышения формальной и социальной эффективности правового регулирования. Для уменьшения количества правоприменительных ошибок важен мониторинг законодательства и правоприменения. Остановимся на этом вопросе более подробно.
Законность является универсальным принципом, пронизывающим все элементы правовой системы, характерным для любого вида юридической деятельности. Как указывают авторы посвященной проблемам законности монографии — сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, законность имеет значение общего принципа организации современного демократического государства, основы обеспечения и защиты прав и свобод личности и поддержания правопорядка в стране. В этом контексте законность — «это стержень и неотъемлемое условие нормального функционирования всей общественной жизни».
Для разных видов юридической деятельности (правотворчества, правоприменения, в том числе реализации юридической ответственности, интерпретации права) учеными называются разные «наборы» принципов. Неизменным и общим для всех является лишь принцип законности.
С понятием правоприменительной деятельности тесно связано понятие «правозащитная политика», под которой следует понимать разновидность правовой политики. Она выражается, прежде всего, в правовых актах. Системы правовых актов, закрепляющих все направления правозащитной политики в соответствии с общегосударственными подходами, приоритетами в действующем законодательстве не предусмотрено. Важная задача состоит в постепенном формировании такой системы.
Правозащитная политика Российской Федерации формируется на основе положений Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, общепризнанных принципов и норм международного права в области защиты прав человека и с учетом отечественного и зарубежного опыта14.
В настоящее время в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе участия граждан в
обеспечении правопорядка, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Таким образом, вопросы, связанные с участием граждан в обеспечении правопорядка и совершенствованием этой деятельности, определяются как на общегосударственном уровне, так и на уровне субъектов РФ и местного самоуправления15. Таким образом, правовая система, регламентирующая вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка является трехуровневой и должна регламентироваться нормативными правовыми актами, принятыми на каждом из указанных уровней, что позволяет осуществлять соответствующее законотворчество с учетом региональных и местных особенностей.
На федеральном уровне единого, концептуального нормативного правового акта нет. Работа по его созданию ведется уже более 15 лет, имеется несколько проектов, но окончательное решение не принято. В настоящее время имеется масса законов и подзаконных актов, которые отчасти затрагивают взаимодействие граждан и правоохранительных органов в обеспечении общественной безопасности. К ним можно отнести Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»16, в ст. 2 которого в качестве одного из основных принципов закрепляется «взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности». Статья 4 «Государственная политика в области обеспечения безопасности» провозглашает, что «граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности».
Следует отметить, что данный нормативный правовой акт не устанавливает никаких механизмов осуществления закрепленных принципов, и объем его по сравнению с предыдущим одноименным законом несколько сокращен.
Обратную тенденцию мы видим в развитии законодательства об органах внутренних дел. Так, Федеральный закон «О полиции»17 ввел несколько новелл в сфере ее взаимодействия с гражданами. В той или иной степени данный институт отражен в большинстве принципов деятельности полиции, например, в ст. 8, зак-
репляющей принцип открытости и публичности, в ст. 9, закрепляющей принцип общественного доверия и поддержки граждан, в ст. 10 посвященной принципу взаимодействия и сотрудничества.
Наиболее содержательна норма ст. 9, которой не только закрепляется принцип «полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан», но также устанавливается обязанность: «Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет».
Общественное мнение признается также одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Устанавливаются и некоторые организационные основы взаимодействия ОВД и общественности. При федеральном органе исполнительной власти и территориальных ОВД образуются общественные советы, которые реализуют свою деятельность путем:
(1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
(2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;
(3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;
(4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;
(5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции.
Наиболее полно участие граждан в правоохранительной деятельности регламентируется Федеральным законом «Об оперативно-розыск-
ной деятельности», где этому посвящена целая глава IV «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность». В данном Законе указывается, что «отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту...». Необходимо отдельно подчеркнуть, что в рассматриваемом Законе (единственном) законодательно закреплена социальная и правовая защита граждан, содействующих органам, осуществляющим правоохранительную деятельность.
Определенное внимание правовому регулированию деятельности общественных объединений, а также граждан по обеспечению общественной безопасности уделено в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные направления этой работы, среди них следует назвать: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»18, законы РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе»19, от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»20 и др. Отдельные вопросы регулируются подзаконными актами. Например, Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»21 (с изм. от 24 июля 2015 г. № 382) регламентирует порядок создания и полномочия нового органа общественного контроля полиции.
Оценивая в целом ситуацию с состоянием правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка на федеральном уровне, можно прийти к выводу об отсутствии в нашей стране завершенной системы законодательного регулирования организации этой сферы деятельности и наличии лишь ее отдельных фрагментов.
Необходимо отметить, что за последнее десятилетие практически в каждом субъекте создан свой закон «Об участии граждан...». В основе своей они все однотипны и отражают именно систему доминирования государственно-властной ответственности за состояние общественного спокойствия.
Ярким примером такого законодательства являются нормативные правовые акты, созданные, например, в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1267-КЗ «Об участии граждан в обеспечении обществен-
ного порядка в Краснодарском крае», постановление главы администрации Краснодарского края от 27 апреля 2005 г. № 359 «Об одобрении концепции участия граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае».
Согласно ст. 2 закона Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1267-КЗ «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Краснодарском крае», целью участия граждан в охране общественного порядка является оказание содействия органам исполнительной власти Краснодарского края, органам местного самоуправления в Краснодарском крае, правоохранительным и иным государственным органам в решении задач по обеспечению правопорядка, защите личности, общества и государства от противоправных посягательств.
Свое продолжение заложенная концепция находит и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Например, Положение о городском штабе по взаимодействию в области организации участия граждан в охране общественного порядка на территории муниципального образования город-герой Новороссийск, утвержденное постановлением главы администрации муниципального образования город-герой Новороссийск от 31 октября 2007 г. № 3292.
Сложившаяся система привела к тому, что содействие правоохранительным органам в принудительном порядке оказывают муниципальные и государственные служащие, в той или иной степени зависящие от администрации органов местного управления, которые не заинтересованы в проводимой работе, а значит, ищут повод, чтобы не работать, а не средства, чтобы решить поставленную задачу, тем более что сильно искать не требуется. Проблемы лежат на поверхности — недостаточно определенный круг полномочий, слабая социальная защищенность, отсутствие реальных стимулов к работе и т.д.
Все сказанное свидетельствует о том, что для эффективной организации взаимодействия правоохранительных органов и населения необходима в первую очередь политическая воля, которая должна выразиться в виде федерального закона, в котором будут разработаны система принципов такого взаимодействия, механизм стимулирования, детальное разграничение полномочий, меры социальной и правовой защиты граждан и другие концептуальные вопросы.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Под правоприменительной деятельностью (правоприменением) следует понимать процедурно оформленную властную деятельность компе-
тентных органов и должностных лиц с целью обеспечения наиболее полной реализации прав и обязанностей адресатов правовых норм путем вынесения и совершения индивидуальных правовых актов, конкретизирующих общие предписания и осуществления контроля за данным процессом.
2. Возможны и допускаются правоприменительные ошибки. Одним из самых обсуждаемых аспектов правоприменительных ошибок являются их причины, поскольку их выявление и устранение позволят минимизировать данное явление и, как следствие, повысят эффективность правового регулирования. Выделяют объективные и субъективные причины. К объективным причинам можно отнести, например, нагрузку судей в современный период; чтобы устранить данную причину, предпринимается ряд мер, но пока ощутимых результатов нет. К субъективным факторам относятся непосредственно деятельность и личность правоприменителя.
3. Оценивая в целом ситуацию с состоянием правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка на федеральном уровне, приходим к выводу об отсутствии в нашей стране завершенной системы законодательного регулирования организации этой сферы деятельности и наличии отдельных ее фрагментов.
1 См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М., 2012. С. 441.
2 См.: Правоприменительная деятельность в России: история и современность // Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (17 мая 2017 г.). Краснодар: ИД «Юг», 2017. С. 114.
3 См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность правоохранительной деятельности (опыт системного исследования). СПб, 1998. С. 17. См. также: Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность (теоретико-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб, 2000. С. 45.
4 См.: Оксамытный В.В. Общая теория государства и права. М., 2012. С. 369.
5 См.: Алексеев C.C. Общая теория права. М., 2008. С. 526.
6 См.: Правоприменительная деятельность в России: история и современность // Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (17 мая 2017 г.).
7 См.: Паркина A.B., Уздимаева НИ. Правоприменительная ошибка: понятие и признаки // URL: www. cyberleninka.ru (дата обращения: 06.05.2020).
8 См.: Колдин В.Я. Проблемы методологии правоприменения // Государство и право. 2011. № 1. С. 16.
9 См.: Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов. М., 1997. С. 5.
10 См.: Соколова АА. Методологические основания правоприменительной деятельности / / Правоприменение как искусство и наука: материалы десятых философско-правовых чтений памяти акад. B.C. Нер-сесянца / отв. ред. и сост. В.Г. Графский. М., 2016. С. 102.
11 См.: Павлов В.И. Правоприменительное усмотрение как искусство и антропологическая практика // Правоприменение как искусство и наука: материалы десятых философско-правовых чтений памяти акад. B.C. Нерсесянца. С. 91.
12 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 2-П // URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 06.05.2020).
13 См.: Воскобитова ЛА. Теоретические основы судебной власти: учебник. М., 2017. С. 196.
14 См.: Дашин A.B. Основные принципы и методологические основания правозащитной политики в Российской Федерации / / Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе: материалы Междунар. науч.-практ. конф., 19— 20 сентября 2013 г. / под общ. ред. В.А. Сосова. Краснодар: ИД «Юг», 2013. С. 557.
15 Подробнее об этом см.: Взаимодействие правоохранительных органов и граждан в обеспечении общественной безопасности: теоретико-правовой анализ понятия // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе: материалы Междунар. науч.-практ. конф., 20—21 сентября 2012 г. / под общ. ред. В.А. Сосова. Краснодар: ИД «Юг», 2012. С. 574—577.
16 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
17 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс».
18 См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-Ф3 «О безопасности дорожного движения» // С3 РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
19 См.: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
20 См.: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 888.
21 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // С3 РФ. 2011. № 22. Ст. 3154.
