CC BY
87Административное право; административный процесс
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10130
ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРОФИЛАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Алексей Геннадьевич НОВОХАТСКИЙ, Владимир Михайлович РЕДКОУС, ведущий
юрист научный сотрудник сектора административного
E-mail: NovohAG@rambler.ru права и административного процесса Института
государства и права РАН, профессор кафедры УДПОООП ЦКШУ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор
E-mail: rwmmos@rambler.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье предложено определение профилактики административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, раскрыто содержание ее правовой основы, определен ряд направлений для совершенствования ее правового регулирования.
Ключевые слова: профилактика, административная ответственность, административное правонарушение, административная деликтология, государственная безопасность, органы государственной безопасности, угрозы государственной безопасности, правовая основа.
Annotation. The article proposed the definition of prevention of administrative offenses under the jurisdiction of the state security bodies, disclosed the content of its legal framework, identified a number of directions for improving its legal regulation
Keywords: prophylaxis, administrative responsibility, administrative offense, administrative tort, state security, state security agencies, threats to state security, legal basis.
Принятие Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»1 от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ благоприятно сказывается на развитии правовой системы Российской Федерации, правовом обеспечении соблюдения, охраны и защиты прав и свобод граждан, государственных, общественных и частных интересов. Принятие названного Федерального закона важно для всех субъектов государственной и общественной жизни и деятельности, в том числе и для органов, наделенных компетенцией в области обеспечения государственной безопасности, в первую очередь для органов федеральной службы безопасности и органов государ-
ственной охраны, наделенных законодательством определенным объемом административ-но-юрисдикционных полномочий.
Профилактика правонарушений в названном Федеральном законе определяется как совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения. Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» носит ярко
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
выраженный публично-правовой характер, так как в целях рассматриваемого Федерального закона правонарушением признается «преступление или административное правонарушение, представляющие собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность».
Названный Федеральный закон определил профилактику как совокупность соответствующих мер. Однако профилактика может рассматриваться и как соответствующий комплексный правовой институт, и как сам процесс применения мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения. Поэтому для исследования вопросов профилактики необходимо использование различного инструментария юридических и иных социальных наук.
Профилактика административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, тесно связана с вопросами прогнозирования состояния и развития административной деликтности в рассматриваемой области2. Эффективность профилактических мероприятий должна оцениваться не только по критерию снижения количества выявленных административных правонарушений, но и по уменьшению их латентности, а также по недопущению совершения лицами, их совершивших, преступлений, подведомственных органам государственной безопасности, а также иных действий, создающих угрозы безопасности Российской Федерации.
Вырабатывая определение профилактики административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, необходимо учитывать следующее.
Статья 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ3 (далее - КоАП РФ) установила, что «задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной
безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений».
Это предопределяет системное единство рассмотрения вопросов предупреждения административных правонарушений как одной из задач законодательства об административных правонарушениях и профилактики правонарушений в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ.
Профилактика административных правонарушений осуществляется с учетом администра-тивно-юрисдикционной подведомственности того или ного органа государственной безопасности, устанавливаемой КоАП РФ. Под подведомственностью понимается механизм распределения юридических дел между различными юрисдикционными органами4, в связи с чем при установлении критериев подведомственности необходимо учитывать соотношение следующих факторов: материально-правовой характеристики подлежащего разрешению дела и сущности юрисдикционного органа.
Поэтому под подведомственностью дел об административных правонарушениях органам государственной безопасности следует понимать отнесение законом определенных юридических дел к компетенции (ведению) того или иного органа государственной безопасности. Критериями разграничения подведомственности являются: характер материально-правового спора; субъектный состав; указание в КоАП РФ об отнесении дел об административных правонарушениях к подведомственности того или иного органа безопасности в зависимости от правовой ситуации.
С принятием Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ правовая основа профилактики административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, формируется в виде четырех основных блоков нормативных правовых актов:
■ Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ, устанавливающего правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полно-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
мочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений;
■ федеральных законов, регулирующих пра-
вовое положение и компетенцию органов государственной безопасности, в том числе в области применения мер профилак-тики5, а также устанавливающих особенности правового положения различных категорий индивидуальных субъектов административного права — граждан, в отношении которых могут быть проведены профилактические мероприятия6;
■ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющего материальные и процессуальные основы производства по делам об административных правонарушениях, а также административно-юрисдикционную подведомственность органов государственной безопасности;
■ ведомственных нормативных правовых ак-
тов, которые регламентируют процессуальные аспекты и порядок осуществления отдельных профилактических мероприятий органами государственной безопасности.
Директор ФСБ России A.B. Бортников в интервью «Российской газете» подчеркнул, что «направления и перспективы ведомственного нормотворчества определяются с учетом международной и внутриполитической обстановки, а также на основе анализа правоприменительной практики. По нашей инициативе введен институт официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, отнесенных к подследственности органов безопасности...»7.
Можно смело утверждать, что принятие Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ открывает новые перспективы для ведомственного правотворчества и совершенствования ранее принятых нормативных правовых актов в области профилактики.
Так, с учетом положений Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ целесообразно скорректировать ряд положений приказов ФСБ России: от 2 ноября 2010 г. № 544 «Об объявлении органами федеральной службы безопасности официального предостережения о недо-
пустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности»8 и от 13 марта 2004 г. № 162 «О внесении представлений органами федеральной службы безо-пасности»9.
Положения Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182- ФЗ важны для совершенствования правового обеспечения государственной охраны в Российской Федерации, ведь в соответствии с Федеральным законом «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ10 одной из основных задач органов государственной охраны является «выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны (подп. 6 ст. 13); обязанностью органов государственной охраны является «выявлять, предупреждать и пресекать преступные и иные противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты» (подп. 1 ст. 14); мерой по осуществлению государственной охраны является «предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты» (подп. 2 ст. 4).
Профилактику административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, следует определить как осуществляемую органами государственной безопасности в пределах установленной законодательством административно-юрисдикционной подведомственности и иными уполномоченными в данной области органами и организациями деятельность по применению предусмотренных законодательством мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждению их совершения, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц, их совершивших, в целях недопущения совершения как административных правонарушений, подведомственных органам государственной безопасности, так и иных деяний, могущих нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Для дальнейшего развития и совершенствования профилактики административных правонарушений, подведомственных органам госу-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
дарственной безопасности, необходимо: рассматривать названную профилактику как самостоятельное правовое средство обеспечения государственной безопасности; исследовать складывающиеся в области профилактики отношения «орган государственной безопасности» -«физическое лицо», в которых стороны наделены взаимными обязанностями и правами; продолжить разработку критериев эффективности мер профилактики административных правонарушений в области государственной безопасности и т.д.
Вместо приказа ФСБ России от 13 марта 2004 г. № 162 «О внесении представлений органами федеральной службы безопасности» целесообразно подготовить самостоятельные ведомственные нормативные правовые акты, в которых бы регламентировался порядок внесения органами федеральной службы безопасности представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, и порядок внесения органами федеральной службы безопасности представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Помимо этого, для совершенствования правового регулирования в данной области целесообразно использовать результаты сравнительно-правового анализа законодательств России и государств СНГ11.
1 Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23.06.2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3851.
2 Агамиров К.В. Проблемы юридического прогнозирования: методология, теория, практика: Монография / Под науч. ред. Р.В. Шагиевой. М.: ЮРКОМПАНИ, 2015. 408 с.
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4 Осипов Ю.Н. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 83.
5 Например, ст. 13.1 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ называется «Применение органами федеральной службы безопасности мер профилактики» и устанавливает, что к мерам профилактики, применяемым органами федеральной службы безопасности, относятся внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности.
6 В частности, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ не содержит ограничений на применение мер профилактики в отношении иностранных граждан, однако реально их правовое положение должно учитываться при решении вопроса о применении данной меры воздействия.
7 Бортников А.В. ФСБ расставляет акценты // Рос. газ. 2017. 19 дек.
8 Рос. газ. 2010. 17 ноября.
9 Там же. 2004. 27 апр.
10 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
11 Новохатский А.Г. Правовое регулирование профилактики административных правонарушений, осуществляемой органами безопасности государств СНГ // Закон и право. 2017. № 8. С. 115—117.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
