CC BY
183
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала Краснодарского университета МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Понятие функции социальных систем и проблемы теории управления: административно-правовой аспект
В статье автор рассматривает проблемы теории и практики управления и правоприменения норм административного права, связанные с понятием функции социальных систем.
Ключевые слова: функция, управление, функции управления, процесс управления, социальная система, система управления, структура системы.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Tactical-special and Firearms Training of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com
Concept of social systems function and problems of theory of management: administrative and legal aspect
In the article the author highlights the problems of theory and practice of management and law-enforcement of legal norms related to social systems function.
Key words: function, management, management functions, management process, social system, management system, structure of system.
Существование проблем в теории и практике социального управления неоднократно отмечали многие ученые. При этом предполагалась необходимость проведения комплексных исследований феномена «управление», которые позволят найти пути их разрешения. Такие исследования проводились неоднократно, однако до настоящего времени найти решение этих проблем не представилось возможным, поэтому актуальность их разрешения остается очевидной.
В их числе можно назвать проблемы формирования функциональной структуры социальных систем, реализации ее функций и создания нормативно-правового обеспечения этих процессов. Отмеченные проблемы характерны для всех органов власти и управления, в том числе и для органов внутренних дел.
Следует отметить, что проблемы теории и практики управления ОВД неоднократно рассматривались многими авторами: Ю.Е. Ав-рутиным, А.И. Александровым, Н.В. Бугель, А.П. Кореневым, В.П. Сальниковым и др. («Основы управления в органах внутренних дел», 2002 [1, с. 260.]; «Основы управления внутренними делами», 2001 [2, с. 176] и т.д.). Однако неоднократные реорганизации ОВД, направленные на совершенствование управленческой деятельности, проводимые на эмпирической основе, желаемых результатов не дали,
а применение научных результатов вызывало серьезные затруднения.
Это наглядно подтверждают социологические исследования, проведенные в 2012 г. Ф.В. Лидер. Из числа опрошенных сотрудников ОВД значительная часть полагала, что в деятельности ОВД «сохраняется дублирование функций и полномочий (70%); существует неоправданная перестройка организационных структур (42%); отсутствует четкое функциональное разграничение (47,6%); необходима ревизия имеющихся функций (57,7%)» [3, с. 16].
Такая ситуация приводит к непроизводительным трудозатратам и проблемам нормативно-правового регулирования деятельности овД.
Последнее обстоятельство связано с тем, что нормативно-правовое закрепление и регулирование функционирования структурных подразделений (как систем) возможно только в условиях сформированных структур и установившихся связей между ними. Если формирование структуры не завершено (не произошло функциональное разделение деятельности подразделений и не определены структурные связи между ними), создать нормы, закрепляющие деятельность «несостоявшейся системы», вряд ли возможно.
Таким образом, процессу создания правовых норм, призванных юридически закрепить
234
структуру подразделения (как разновидности социальной системы), должна предшествовать управленческая деятельность по упорядочению структуры (органов, подразделений, должностей) и структурных связей между ними.
Другими словами, для успешного формирования правовых норм необходимо сосредоточить внимание на реализации общей функции управления - функции организации. Именно ее реализация в части формирования структуры системы послужит основой для создания нормативно-правового обеспечения и его успешного правоприменения при функционировании социальных систем.
Как известно, создание и оптимизация структуры любой социальной системы связаны с функциональным обособлением деятельности структурных подразделений и отдельных должностей. В свою очередь, обособление реализации функций непосредственно обусловлено общепринятой детерминацией элементов социальной системы: «цели - задачи -функции - структура», а ее реализации должен предшествовать функционально-структурный анализ органа внутренних дел. Однако его осуществление в настоящее время затруднено полифонией научных мнений в области теории управления.
Так, Н.И. Глазунова, подчеркивая теоретическую и практическую значимость функционально-структурного анализа «для устранения разбухания структур госаппарата, дублирования их деятельности, обоснования и создания целостной системы согласованных нормативных актов», отмечала: «Эта задача не так проста, как может показаться на первый взгляд. Проблема оптимального функционально-структурного построения госуправления пока еще ждет своего вдумчивого исследователя» [4, с. 380].
Как видно, Н.И Глазунова, как и многие другие ученые, констатировала наличие нерешенных проблем, связанных с функциями управления, которые в течение десятилетий не нашли своего разрешения и являются преградой для «функционально-структурного построения государственного управления». Одной из причин их существования, по мнению ученых, является полифония понятийного аппарата.
Анализируя неоднозначность терминологии теории и практики управления, можно говорить, что она приводит к противоречиям в научных выводах и, как следствие, к разрыву теории и практики управления. В числе противоречий особое место занимает противоречие, связанное с определением понятия «функция» и его места в системах управления.
С одной стороны, научное мнение приходит к выводу, что функции являются одним из основных элементов социальных систем и систем управления. С другой стороны, при исследо-
вании проблем теории и практики управления понятие «функции», их роль и место в управленческой деятельности учеными вообще не рассматриваются, а понятие функций упоминается только с точки зрения истории возникновения управления и менеджмента. Последняя ситуация характерна для работ, посвященных теории менеджмента, теории организации и теории управления организацией.
Такой подход к определению понятия «функция» и ее роли в управлении противоречит основам теории социальных систем. Во-первых, функции являются неотъемлемым элементом любой социальной системы и имеют особое значение для функционирования системы и управленческой деятельности. Во-вторых, любая социальная «организация» является лишь разновидностью социальной системы. По этой причине с точки зрения системно-функционального, функционально-структурного диалектического и конкретно-исторического подходов рассматривать понятие организации в «отрыве» от понятий социальная система и ее функций бессмысленно.
Таким образом, для установления причин возникновения научных противоречий, связанных с функциями социальных систем, и определения путей их преодоления необходимо, прежде всего, обратиться к понятию «функции», их роли и месту в управленческой деятельности.
Значение функций для теории и практики управления, их роли и места в управленческом процессе как основополагающих элементов социальных систем отмечалось подавляющим большинством ученых. Суть их мнений можно выразить рядом характерных высказываний.
Например, Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Ю.Н. Барышников и др. полагали: «Изучение процесса управления с точки зрения его функций - это ключ к раскрытию содержания управленческой деятельности, позволяющий наряду с прочим сформировать структуру и организацию системы управления. Комбинация функций лежит в центре системы управления» [5, с. 84-85].
Л.Ю. Гордиенко отмечал, что «в зависимости от правильного определения функций управления, их состава и содержания в значительной мере будет зависеть эффективность всего процесса управления» [6, с. 111].
Н.Р. Нижник и О.А. Машков подчеркивали: «В функциях проявляются сущность, содержание и цели управления. В механизме управления функции занимают ключевое место» [7, с. 82].
Однако при таком единстве мнений о функциях как «ключевых» элементах управления при определении самого понятия «функция» единство научных мнений нарушается, что отмечалось многими учеными.
235
Так, И.Л. Бачило еще 70-х гг. прошлого века указывала на многозначность существующих определений: «Термином "функция" часто обозначаются понятия "задача", "компетенция", "принцип", "права" и т.п.», а также на то, что «учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления» [8, с. 26].
Сходное по смыслу мнение высказывал Е.Б. Кубко: «Понятие "функция социальной системы", несмотря на весьма широкое освещение и в юридической литературе, не получило общепризнанного толкования» [9, с. 30].
В.Я. Малиновский полагал: «В литературе по-разному рассматривается теоретическое понятие "функция государственного управления'' и на сегодняшний день не существует его общепринятого определения» [10, с. 201].
Анализируя существующие в научной литературе мнения ученых относительно определения понятия «функция», необходимо отметить различие подходов к определению этого термина.
Например, ряд авторов (И.Н. Жук, Н.А. Новиков и др.) приводят сразу несколько значений этого термина, хотя однозначность определений является основополагающим научным требованием.
Большинство ученых определяют понятие «функция» как обособленный вид или направление деятельности. Так, С.Н. Князев определяет «функции управления» как относительно обособленные направления (виды) управленческой деятельности [11, с. 25].
Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Ю.Н. Барышников и др. полагают что «функции управления -это специфические виды управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда» [5, с. 8485]. Аналогичного мнения придерживаются Г.В. Атаманчук, В.А. Василенко, О.С. Виханский, К. Киллен, В.И. Кнорринг и многие другие.
В то же время относительно понятия «функция» существует и «диаметрально» противоположное мнение. Во многих исследованиях, посвященных «управлению» и «менеджменту», понятие «функция» вообще не упоминается. В отдельных работах термины «контроль», «планирование», «организация» упоминаются только как действия, необходимые для управления организацией или фирмой. При этом их роль как необходимых элементов системы и процесса управленческой деятельности, как правило, не раскрывается. В этих работах отсутствует и понятие социальных систем, без которого рассмотрение проблем управления теряет всякий смысл. К сожалению, автор встретил около 60 подобных работ.
Наряду с приведенными подходами к определению понятия «функция» социальной си-
стемы и управления, существуют и другие, которые выражают мнения научного меньшинства, но, по мнению автора, они заслуживают серьезного внимания.
Так, В.А. Юсупов считает, что функция -это потенциальная возможность действовать определенным образом в определенных условиях [12, с. 73].
Такое определение предполагает, что функции в социальной системе существуют независимо от воли и восприятия субъекта управления, а их реализация субъектом управления может состояться, а может не состояться.
Сходное по смыслу определение предлагает и В.Г. Вишняков, по мнению которого «функция» сама по себе не существует и проявляется только в процессе конкретной деятельности [13, с. 110].
Е.Б. Кубко полагает, что «функции социальных систем в сущности своей есть потенциальные их характеристики, являющиеся не частями деятельности, т.е. материальным процессом, а лишь направлениями этой деятельности, причем эволюционно необходимыми. Проявится ли эта эволюционная необходимость в реальности, зависит от объективной возможности в каждый конкретный момент жизненного цикла системы» [9, с. 32].
По мнению автора, такие подходы к определению понятия функций социальной системы наиболее полно и всесторонне отражают сущность функции как элемента социальной системы не только в статике, но и в динамике управления. В этом нетрудно убедиться, если обратиться к истории общества как разновидности социальных систем.
Уже на заре формирования общественных отношений в первобытнообщинном строе, возникло разделение труда между членами общества. Произошло выделение самостоятельных видов деятельности, таких как охота, рыбная ловля, поддержание огня, защита племени и т.д. Отмеченное разделение труда состоялось на основе жизненного опыта первобытного сообщества и было необходимым условием его выживания и существования.
С научных позиций сегодняшнего дня это можно определить как эмпирическое обособление процессов реализации функций, которые присутствовали в первобытной системе независимо от осознания их существования членами системы.
С точки зрения теории социальных систем это реальное воплощение эволюционной потребности первобытной социальной системы в части обособления реализации ее функций.
Таким образом, можно говорить, что функции как «потенциальные возможности» действовать присутствуют в социальных системах
236
всегда, а их реализация может осуществляться как с участием субъекта управления (осознанно), так и без его участия (неосознанно).
Однако в современных условиях субъекты управления реализуют функции, исходя из определения функции как «обособившегося вида деятельности». При этом возникает системная ошибка, которая приводит к возникновению научного противоречия и проблем в теории и практике управления.
В случае отсутствия в системе обособленного направления деятельности субъект «не видит» потенциального «присутствия» функции и не принимает мер для ее реализации. Как следствие - отдельные (не обособившиеся) функции системы остаются вне поля зрения субъектов в состоянии «латентности». Латентная функция - это функция, которая объективно существует как элемент социальной системы, но не воспринята субъектом управления в этом качестве и реализуется без его участия [14, с. 311-320].
Отсутствие целенаправленной реализации таких функций субъектами управления неизбежно приведет к нежелательным последствиям, что констатировали многие ученые. Например, В.Д. Перевалов по этому поводу отмечал: «Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [15, с. 70].
Таким образом, на основании сказанного можно утверждать, что причиной возникновения проблем управленческой деятельности и научных противоречий, связанных с реализацией функций социальных систем, является неверное определение понятия «функция социальной системы».
Как известно, в состав общих функций управления подавляющее большинство ученых включают четыре функции: планирование, организацию, контроль и мотивацию. При этом такие функции, как анализ, принятие решений, прогнозирование, а также информационная функция и ряд других остаются вне поля зрения ученых и практиков управления, поскольку такие обособленные виды деятельности отсутствуют. В результате вопросы реализации этих функций в процессе управления субъектами управления не рассматриваются. При этом практика управления сталкивается с проблемами дублирования реализации функций и параллелизмом в работе, что отмечалось ранее на примере исследования Ф.В. Лидер.
В связи с этим целесообразно отказаться от отождествления понятия «функция» с действием, а для формирования этого понятия опи-
раться на мнения В.Г. Вишнякова, Е.Б. Кубко и В.А. Юсупова.
Наиболее оптимальным определением понятия «функция» может быть следующий вариант: «функция» - это объективно существующий элемент социальной системы, потенциальная возможность действовать определенным образом в соответствии с целью ее реализации для достижения целей социальной системы.
Такое определение наиболее полно отражает сущность явления «функция» и ее реализации с учетом общепринятой детерминации элементов системы: «система - цели - задачи -функции - структура», где структура системы является целью реализации функции.
Определение функции как «потенциальной возможности действовать», во-первых, отражает суть «функции» как философской категории, реально не существующей, но системно необходимой. Во-вторых, предполагает, что субъект управления на основе целей и задач системы должен: в соответствии с задачами системы постоянно выявлять «потенциальные возможности действия» (функции); определять действие или комплекс действий, которые при их выполнении обеспечат реализацию функции и на этой основе приведут к достижению целей реализации функции. В-третьих, исключает возникновение научного противоречия, которое возникает при определении функции как обособленного действия. Нет обособленного действия - нет функции, нет функции - не может быть структурного подразделения.
Таким образом, предложенное определение понятия «функция» устраняет противоречия, связанные с этим понятием, и дает субъектам управления возможность:
проводить полноценный функционально-структурный анализ системы ОВД и упорядочивать структурные связи подразделений или должностей;
оптимизировать структуру подразделений на основе обособления функций, поскольку ситуация «отсутствия» функций при таком определении исключается;
своевременно выделять потенциально (латентно) присутствующие функции, выводить их из состояния латентности и обеспечивать их обособление и осознанную реализацию;
исключить предпосылки дублирования функций в деятельности ОВД;
создать основу формирования нормативно-правового обеспечения, которое закрепит функциональное обособление деятельности структурных подразделений (должностей) и исключит возможность возникновения параллелизма в деятельности ОВД.
237
1. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под общ. ред. В. П. Сальникова. М, 2002.
2. Капитонов С. А. Основы управления внутренними делами: учеб. пособие / под ред.
B. И. Селиверстова. М., 2001.
3. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.
4. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
5. Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Барышников Ю.Н. и др. Теория управления: учеб. М., 2003.
6. Гордиенко Л.Ю. Основы теории государственного управления: конспект лекций. Харьков, 2000.
7. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системный подход в организации государственного управления: учеб. пособие. Киев, 1998.
8. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.
9. Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем / под общ. ред. Е.Б. Кубко. Киев, 1997.
10. Малиновский В.Я. Государственное управления: учеб. пособие. Киев, 2003.
11. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: учеб. пособие. Минск, 2002.
12. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Административно-правовой аспект проблемы / науч. ред. Р.И. Тарнопольский. Казань, 1976.
13. Вишняков В. Г. Структура и штаты органов государственного управления. М., 1972.
14. Костюченко Н.И. Свойство латентно-сти функций как причина существующих расхождений в формировании понятия функций управления // Науч. вестн. Днепропетровск. гос. ун-та внутренних дел. 2012. № 3(62).
C. 311-320.
15. Теория государства и права: учеб. /отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2008.
1. Basics of administration in the organs of internal affairs: textbook /gen. ed. by P.S. Salnikov. Moscow, 2002.
2. Kapitonov S.A. Basics of internal affairs management: study aid / ed. by V.I. Seliverstov. Moscow, 2001.
3. Lider F.V. Peculiarities of structure-functional approach to management of organs of internal affairs: sociological aspect: auth. abstr. ... Master of Sociology. Moscow, 2012.
4. Glazunova N.I. Public administration: textbook for high schools. Moscow, 2004.
5. Alekseev Yu.P., Alisov A.N., Baryshnikov Yu.N. et al. Theory of management: textbook. Moscow, 2003.
6. Gordienko L. Yu. Basics of theory of state management: abstract of lectures. Kharkov, 2000.
7. Niznik N.R., Mashkov O.A. System approach in state management organization: study aid. Kiev, 1998.
8. Bachilo I.L. Functions of management organs (legal problems of registration and realization). Moscow, 1976.
9. Introduction to theory of state-legal organization of social systems / ed. by E.B. Kubko. Kiev, 1997.
10. Malinovsky V.Ya. State management: study aid. Kiev, 2003.
11. Knyazev S.N. Management: art, science, practice: study aid. Minsk, 2002.
12. Yusupov V.A. Law and soviet state management. Administrative-legal aspect of the problem / sci. ed. by R.I. Tarnopolsky. Kazan, 1976.
13. Vishnyakov V.G. Structure and personnel of state management bodies. Moscow, 1972.
14. Kostiuchenko N.I. Property latency functions as a cause of the existing differences in the formation of the concept of management functions // Sci. bull. of Dnepropetrovsk state university of Internal Affairs. 2012. № 3(62). P. 311-320.
15. Theory of state and law: textbook /resp. ed. V.D. Perevalov. Moscow, 2008.
238
