CC BY
191
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Многозначность определения понятия «управление» в теории управления и административного права и проблемы управления социальными системами (на примере ОВД)
В статье автор рассматривает проблемы теории и практики управления и административного права, связанные с полифонией мнений относительно понятия «управление». Исследует причины возникновения этих проблем в теории, предлагает пути их преодоления в теории и практике управленческой деятельности.
Ключевые слова: управление, функция, виды управления, процесс управления, социальная система, система управления, структура системы.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com
Polysemanticism of definition «management» in the theory of management and administrative law and problems of social systems' management (on example of the Internal Affairs Agencies)
In the article the author deals with problems of management theory and practice and administrative law connected with polyphony of opinions concerning the notion «management». The author investigates the problems in theory and ways to overcome them in theory and practice of management activity.
Key words: management, function, types of management, management process, social system, management system, system structure.
В настоящее время в теории управления социальными системами и административного права существует полифония научных мнений относительно определения понятия «управление», что приводит к возникновению целого ряда проблем в теории и практике управления.
С научной точки зрения понятийный аппарат любой науки должен быть однозначным, поскольку только в этом случае можно формировать единые подходы к исследованию научных проблем, их решению и реализации научных теорий в повседневной деятельности общества. Однако в теории и практике управления эта закономерность формирования понятийного аппарата, как правило, нарушается. В результате у субъектов управления возникают проблемы с реализацией неоднозначных, в ряде случаев противоречивых научных выводов, касающихся этого понятия.
Существование полифонии научных мнений относительно понятия «управление» констатировали многие ученые, например,
И.Л. Бачило, А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, К. Ки-лен, В.И. Кнорринг, С.Н. Князев, Б.П. Курашвили, Г.В. Осовская, А.А. Осовский, В.И. Патрушев.
Например, В.Н. Иванов и А.Г. Гладышев отмечали: «Существует много взглядов на управление. Часто вместо слова "управление" употребляют термины: "регулирование", "руководство", "администрирование", "менеджмент", "организация" и другие. Неопределенность понятия "управление" создает значительные трудности для субъектов управления при выборе подхода в сфере социальных технологий управления» [1, с. 41-42]. Г.В. Осовская и А.А. Осовский при рассмотрении полифонии мнений относительно понятия «управление» полагали: «Что такое управление, точно никому не известно. Судите сами: один придирчивый аспирант насчитал около трехсот высоконаучных определений управления. Все они приведены в серьезных книгах, и все совершенно разные» [2, с. 17]. Даже самый краткий перечень обобщенных понятий, рассмотренный автором [3, с. 154-167], говорит о
214
проблемах определения понятия управления, которое определяют как процесс перевода системы из одного состояния в другое с помощью целенаправленного воздействия; сознательное регулирование (упорядочение) общественных отношений; функцию организованных систем; форму взаимосвязи элементов системы; структуру системы органов; науку, отражающую систему теоретических положений и закономерности, функции, принципы, методы, организационные формы управленческой деятельности.
Наряду с многозначностью понятия «управление», имеет место и его замена понятиями «регулирование», «руководство», «менеджмент» и т.д. Полифония мнений и подобные замены вряд ли целесообразны и обоснованы с точки зрения философии, теории систем и теории управления. В этом нетрудно убедиться, рассмотрев ситуацию с «введением» понятия «государственный менеджмент» вместо понятия «государственное управление». По сути, они являются разными видами социальных систем.
Исходя из общепринятых научных определений, под «менеджментом» понимается «совокупность определенных организационно-экономических методов управления всеми стадиями и видами адекватных процессов и явлений на уровне различных субъектов хозяйствования. Различают менеджмент: маркетинговый, инвестиционный, производственный, финансовый, налоговый, банковский, торговый» [4, с. 9]. При этом, определяя понятие «менеджмент» и его содержание, В.М. Ди-денко акцентировал внимание на его целевой ориентации на предпринимательские виды деятельности. На основе сказанного можно полагать, что основная цель системы менеджмента - финансово-экономическая, т.е. получение прибыли.
В то же время понятие «управление», с точки зрения системного подхода, носит более общий характер. К видам управления в этом случае ученые относят управление социальное, государственное, культурой, наукой, здравоохранением, экономикой, финансами и т.д. При этом в качестве основной цели системы «управления» большинство ученых определяют обеспечение устойчивости и безопасности функционирования систем.
Таким образом, основные цели управления и менеджмента как видов социальных систем имеют существенные различия. С учетом общепринятой детерминации элементов социальных систем: цель - задача - функция -различие целей «менеджмента» и «управ-
ления» приведет к различию задач, которые предстоит решать субъектам управления и, как следствие, к различию наборов и содержания функций, призванных обеспечить достижение целей систем.
В связи с этим возникает вопрос о возможности существования понятия «государственный менеджмент» и целесообразности замены понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент».
В связи со сказанным можно говорить, что полифония мнений относительно понятия «управление» и отсутствие попыток упорядочения и классификации этих понятий приводят к смешению и подмене видовых понятий этого научного феномена: государственное, публичное, социальное, муниципальное, латентное [5], производственное, менеджмент, управление организацией, экономикой и т.д.
Причина такой ситуации обусловлена различием видов социальных систем (государственных, экономических, финансовых, менеджмента, производственных и т.д.), в составе которых присутствует управление как необходимый элемент этих систем. Это приводит к различию объектов и предметов исследований и подходов к их рассмотрению: «В научной литературе категория управления рассматривается в различных аспектах, соответственно в его понятие вкладывается разный смысл» [6, с. 24].
В этой ситуации рассмотрение элемента «управления» с позиции одного, конкретного вида системы, без учета общетеоретических особенностей этой научной категории, не совсем верно. «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы» [7, т. 15, с. 368]. Сказанное предполагает необходимость комплексного исследования «управления» как наиболее общей категории социального управления с позиций философии, теории систем и теории управления. При этом результаты исследований можно экстраполировать на любой вид управления, с учетом особенностей конкретной системы.
В философии «управление» определяется как «функциональный элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая: сохранение их определенной структуры, поддержание установленного режима деятельности» [8, т. 5, с. 282].
Как известно, в науке выделяют два основных вида систем: материальные и абстрактные. К первым ученые относят системы неорганиче-
215
ской природы, живые и социальные системы. Ко вторым - понятия, гипотезы, теории, научные знания о системах и т.д. [9, с. 1226]. Следует отметить две особенности этих видовых понятий, которые имеют непосредственное отношение к определению понятия управления: абстрактные системы являются продуктом социальных систем, результатом деятельности человека, а «управление», как «элемент, функция организованных систем», имеет место как в социальных, так и в абстрактных системах.
В абстрактных системах «управление» будет теоретическим, философским понятием (элемент, функция). В материальных системах «управление» как элемент систем будет материальным явлением - структурным подразделением: министерством, департаментом, отделом, должностью и т.д. Естественно, «управление» будет рассматриваться учеными и практиками применительно к разным аспектам создания материальных и абстрактных систем. В результате происходит формирование разных определений термина «управление»: система, деятельность, функция, процесс, структура, подразделение, наука и т.д.
С точки зрения семантики определения термина «управление» такая многозначность, безусловно, допустима. В то же время с позиций теории управления она не должна приводить к противопоставлению содержательной части этих понятий применительно к разным видам систем социального управления и возникновению на этой основе проблем и противоречий в теории и практике управления. Это возможно при соблюдении двух условий. Во-первых, при условии обоснования взаимосвязи и взаимозависимости явлений, определяемых теоретическим термином «управление», с точки зрения теории систем, теории и практики управления и административного права. Во-вторых, при упорядочении терминологии этого явления с учетом видовых особенностей различных социальных систем и их подсистем управления.
Для всестороннего осмысления этих условий необходимо обратиться к общепринятой наукой детерминации элементов социальных систем и подсистем управления: цель - задача -функция - структура [10, с. 57-58]. Детерминация предполагает, что субъект управления должен на основе целей системы сформировать задачи, набор функций, соответствующую структуру (подразделения, должности) и их связи (управленческие связи).
Любая социальная система в наиболее общем представлении (как абстрактная) предполагает наличие двух основных целей. Например, государственная подсистема ОВД предполагает «конкретную» цель - охрану безопасности граждан и общественного порядка и
«общую» - управление системой ОВД, которая является отличительным элементом социальных систем. На «базе» основных целей определяются задачи, решение которых приведет к их достижению, а также функции (конкретная и общая), реализация которых обеспечит решение этих задач.
Первый этап реализации функций предполагает создание структурных элементов системы (подразделений ОвД). В нашем случае конкретная функция на первом этапе построения системы реализуется созданием центрального аппарата МВД России, а в дальнейшем созданием структурных подразделений более «низких уровней» системы ОВД. Однако аналогичной реализации общей функции (управления) структурным подразделением, призванным обеспечить реализацию функции управления, мы не увидим ни в МВД, ни в других структурных образованиях государства. Иными словами, при формировании системы ОВД происходит нарушение законов управления в части реализации функций системы структурными элементами (управлениями, отделами, должностями). Это существенным образом влияет на эффективность управления. В то же время история формирования структур социальных систем имеет только один случай реализации функции управления такими элементами на эмпирической основе. Им - «управленческим подразделением» одного из видов социальных систем - является «штаб» управления войсками, который впервые создал Александр Македонский. Этот структурный элемент сохранился до настоящего времени во всех армиях мира. Его отличие от других структурных подразделений армии отличается целью и функциональной направленностью - только управление воинскими формированиями. Характерно, что штабы существуют на всех структурных уровнях от министерства до роты, что полностью соответствует принципам формирования структуры социальных систем.
Другие государственные и негосударственные системы в настоящее время аналогов самостоятельного структурного подразделения, которое бы реализовывало функцию управления системой, не имеют. Штабные подразделения, существующие в разных социальных системах, например в ОВД РФ, функцию управления системой органов реализуют в лучшем случае на 10-15%, поскольку остальной объем их деятельности непосредственно не связан с управлением системой ОВД.
Таким образом, одной из основных причин возникновения проблем в управленческой деятельности является нарушение законов построения их функциональных структур. Оно
216
приводит к «нескончаемым» реформированиям структур и функциональных обязанностей подразделений, не приносящих ожидаемых результатов. Например, социологические исследования Ф.В. Лидер в ОВД МВД России в 2012 г. показали, что 70% респондентов отметили наличие дублирования функций и полномочий; 42% - наличие неоправданной перестройки организационных структур; 47,6% - отсутствие четкого функционального разграничения; 57,7% - необходимость ревизии имеющихся функций [11]. Характерно, что эти результаты были получены после неоднократных реформирований структуры органов внутренних дел, необходимость которых отмечалась еще в 2002 г. [10], а проблемы оптимизации ОВД остаются актуальными до сегодняшнего дня.
Проблему многозначности понятия управления усугубляет еще одно существенное обстоятельство. В настоящее время в большинстве работ по теории управления, менеджменту, теории организации, теории публичного, муниципального и других видов управления понятие «функция» и его содержание даже не упоминаются. Автор встретил более 60 подобных работ. Такое отрицание «функции» как элемента социальных систем, по сути, абсурдно. «Управление», прежде всего, является функцией социальных систем, а «отсутствие» функций системы предполагает и отсутствие функции «управления». Нет функции управления - нет и ее реализации структурным подразделением. В свою очередь, отсутствие подразделения «управления» приведет к отрицанию процесса управления и управленческой деятельности вообще. С учетом сказанного возникает и вопрос: как в этом случае могут существовать теория и практика управления, теория организации, менеджмент, управленческая деятельность? Ведь все эти теории, как абстрактные системы, производны от элемента (функции) социальной системы - «функции управления».
Таким образом, «исключение» из теории управления основополагающего элемента «функции» и нарушение по этой причине детерминации элементов социальных систем приводит к проблемам в теории и практике управленческой деятельности.
Помимо рассмотренных существуют и другие проблемы определения понятия «управление», связанные с отсутствием системного и функционального подходов к его формированию.
Так, в работах, посвященных публичному управлению, выделяют два вида управления: государственное (федеральное) и муниципальное, которые «обеспечивают» самостоя-
тельность регионов за счет децентрализации управления. При этом муниципальное «управление», по сути, определяется как самостоятельный вид управления, обусловленный децентрализацией управления.
На первый взгляд, этот тезис имеет право на существование, поскольку необходимость самостоятельности регионов в рамках Федерации не вызывает сомнений. Однако попытки «децентрализации управления» приводят к проблемам, которые не находят должного разрешения. Причина этого кроется в том, что децентрализация управления осуществляется в рамках системы государства как вида социальных систем. Это предполагает рассмотрение понятий федеральных и муниципальных органов как системных элементов (подсистем) разных уровней одной государственной системы.
В связи с этим формирование федеральных органов является первым этапом (результатом) реализации функций системы государства, а формирование муниципальных органов - результатом второго этапа реализации функций, производных от функций государства и федеральных органов. Отличие «второй реализации» будет обусловлено большей конкретизацией целей, задач и содержания функций, связанных со спецификой конкретного региона.
Опираясь на сказанное, можно утверждать, что тезис о децентрализации федерального управления, с точки зрения теории систем, не совсем верен. Он противоречит законам управления и приведет к проблемам в управлении государством. Результаты такого нарушения проявились в практике госуправления и привели к противоречиям федерального и муниципального управления. В связи с этим законодатель закрепил обязательность исполнения муниципальными органами всех норм федерального значения и недопущения создания региональных норм, противоречащих федеральным нормам. Иными словами, законодатель нормативно закрепил функционирование прямых управленческих связей субъектов (федеральных) и объектов (муниципальных) органов управления.
Справедливость тезиса о децентрализации управления вызывает сомнение и с точки зрения свойств социальных систем. В том числе ученые называют: ограниченность - система отделена от окружающей среды границами; целостность - свойство системы не сводится к сумме свойств составляющих элементов; структурность - поведение системы обусловлено свойствами ее структуры; иерархичность -соподчиненность элементов в системе [12, с. 402].
217
В силу свойства ограниченности все элементы, в том числе федеральные и муниципальные структуры, принадлежат одной системе управления - государственной. «Разрывая» функционально-структурные связи федеральных и муниципальных органов, мы накладываем ограничения на целостность системы и «ограничиваем» совокупные свойства системы управления государством.
Нарушение детерминации элементов системы при формировании структуры (федеральных - муниципальных) органов нарушает свойство структурности и приводит к проблемам управления, зафиксированным Ф.В. Лидер [11].
Таким образом, в теории и практике управления существует комплекс проблем, связанный с многозначностью определения понятия «управление». Причиной его возникновения
1. Основы социального управления: учеб. пособие /под ред. В.Н. Иванова. М., 2001.
2. Осовская Г.В., Осовский О.А. Основы менеджмента: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. Киев, 2006.
3. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
4. Диденко В.М. Менеджмент: учеб. Киев, 2008.
5. Савченко А. В. Латентное управление: сущность и механизм использования: авто-реф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008.
6. Государственное управление: учеб. пособие/под. ред. А.Ф. Мельника. Киев, 2003.
7. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 15.
8. Философская энциклопедия: в 5 т. М., 1960-1970.
9. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1989.
10. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под ред. В. П. Сальникова. М., 2002.
11. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.
12. Теория управления: социально-технологический подход: энцикл. словарь / под. ред. В.Н. Иванова, В. И. Патрушева; Акад. наук социал. технологий и местного самоуправления. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
является отсутствие системно-функционального подхода к определению и упорядочению видовых понятий «управления»; классификации видов «управления»; исключение из теории управления понятия «функция» как элемента социальных систем. В результате нарушается общепринятая детерминация элементов при построении структуры систем и отрицается необходимость реализации функции управления структурным подразделением. Как следствие, формируются необоснованные выводы о децентрализации управления и порядке формирования нормативно-правового обеспечения процессов управления. Все это противоречит положениям философии, теории систем, управления и может привести к возникновению серьезных проблем в управлении социальными системами вплоть до их разрушения.
1. Bases of social management: study aid / ed. by V.N. Ivanov. Мoscow, 2001.
2. Оsovskaya G.V., Osovsky О.А. Bases of management: textbook. 3rd ed., rev. and augm. Wiev, 2006.
3. Kostiuchenko N.I. Classification of social systems functions: theoretical and legal bases. Krasnodar, 2016.
4. Didenko V.M. Management: textbook. Kiev, 2008.
5. Savchenko A.V. Latent management: notion and mechanism of use: auth. abstr. ... Master of Economics. Moscow, 2008.
6. State management: study aid / ed. by A.F. Melnik. Kiev, 2003.
7. Lenin V.I. Full coll. of works. Vol. 15.
8. Philosophy encyclopedia: in 5 vol. Moscow, 1960-1970.
9. Soviet encyclopedia dictionary / chief ed. A.M. Prokhorov. 4th ed. Moscow, 1989.
10. Bases of management in the organs of internal affairs: textbook / ed. by V.P. Salnikov. Moscow, 2002.
11. Lider F.V. Peculiarities of structure-functional approach to management of organs of internal affairs: sociological aspect: auth. abstr. ... Master of Sociology. Moscow, 2012.
12. Management theory: social-technological approach: encyclopaedic dictionary / ed. by V.N. Ivanov, V.I. Patrushev; Academy of sciences of social technologies and local government. 3rd ed., rev. and augm. Moscow, 2004.
218
