CC BY
70
Костюченко Николай Иванович
Проблемы государственного управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
В статье рассматриваются проблемы теории государственного управления и теории национальной безопасности, обусловленные неопределенностью понятийного аппарата в этих сферах научной деятельности, существенным образом влияющие на формирование оптимальной структуры государственных систем, в том числе системы национальной безопасности и управление ими.
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, система безопасности, управление, функция, функция безопасности, социальная система, структура системы.
Problems of public administration and ensuring national security of the Russian Federation
The article deals with the problems of the theory of public administration and the theory of national security, caused by the uncertainty of the conceptual apparatus in these spheres of scientific activity, which significantly influence the formation of the optimal structure of state systems, including the national security system, and their administration.
Key words: security, national security, security system, administration, function, security function, social system, system structure.
В сфере теории социального и государственного управления существует множество проблем и противоречий, которые существенным образом снижают эффективность управленческой деятельности и функционирования социальных систем в целом. Их существование отмечалось многими учеными, работающими в сфере управления ОВД. Например, Ю.Е. Аврутин, А.И. Александров, Н.В. Бугель, В.П. Сальников и др. отмечали наличие проблем в теории и практике управления еще в 2002 г. [1 ]. Однако спустя 10 лет пути их разрешения не были найдены. Так, проведенные в ОВД в 2012 г. социологические исследования Ф.В. Лидер показали, что 70% респондентов отметили дублирование функций и полномочий; 42% -наличие неоправданной перестройки организационных структур; 47,6% - отсутствие четкого функционального разграничения; 57,7% -необходимость ревизии имеющихся функций [2].
Анализ проблем, существующих в теории и практике управления, показывает, что основной причиной их возникновения является полифония научных мнений относительно понятийного аппарата и возникающие на этой основе научные противоречия. Последние, в свою очередь, приводят к «разрыву» теории и практики управления. В результате струк-
туры социальных систем (государства, министерств, комитетов, служб, ведомств и т.д.) строятся не на научной, а на эмпирической основе, что приводит к функциональному дублированию их деятельности и к существенному снижению эффективности управления. Так, функциональное дублирование деятельности ОВД, которое отмечала Ф.В. Лидер, обусловлено ограничением количественного состава функций социальных систем и даже исключением этого понятия из теории управления.
В то же время общенаучное мнение свидетельствует, что такая ситуация с феноменом «функция» недопустима и может привести к непредсказуемым последствиям. Например, В.Д. Перевалов отмечал: «Функции государства по своей сути объективны. Поэтому у государства нет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством той или иной функции неизбежно вызывает цепную реакцию негативных (кризисных) последствий в общественной жизни. Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [3, с. 70]. Другими словами, теоретическое исключение какой-либо функции из состава абстрактной социальной системы в практике управления материально существу-
140
ющей социальной системы может привести к потере управляемости социальной системой и даже разрушению последней.
В связи с этим интересно мнение относительно реализации феномена «функция» управления в системе государства: «Экономическое и социальное развитие является результатом управления. Можно сказать без лишнего упрощения, что не существует ''слаборазвитых стран''. Есть только «слабоуправ-ляемые страны» [4, с. 35]. Иначе говоря, причиной существования «слаборазвитых стран» является отсутствие должной реализации функции «управления» в государственной системе.
Вышеизложенное имеет непосредственное отношение и к управлению системой национальной безопасности.
В настоящее время в сфере теории национальной безопасности существует общенаучное мнение, согласно которому процесс формирования этой науки находится в незавершенном состоянии. Это обусловливает ряд теоретических проблем, начиная с проблемы определения понятия основополагающего феномена - «безопасность».
Так, В.А. Спиридонова полагает: «Термин ''безопасность'' в научной литературе весьма многозначен, до сих пор не выработано четкого определения данного понятия и, что более важно, отсутствует целостная концепция его понимания» [5, с. 209].
С.З. Павленко, рассматривая проблему определения этого понятия, предлагает пять вариантов его толкования: «Состояние защищенности интересов личности, общества и государства; отсутствие опасности; свойство системы; специфическую деятельность государственных органов; определенное состояние» [6, с. 94-99].
М.Ю. Зеленков говорит о понятии «безопасность» следующие: «Несмотря на такую длительную историческую и теоретическую проработку, сегодня, к сожалению, приходится отмечать, что как на Западе, так и в отечественной науке проблема с неопределенностью сущности и содержания категории ''безопасность'' все еще не решена» [7, с.17].
Основная причина отсутствия решения этой проблемы обусловлена отсутствием в этой научной сфере системного подхода. Как следствие понятия «безопасность» и «национальная безопасность» исследуются без учета теории систем и теории социального
управления. Другими словами, эти феномены не исследуются как элементы социальной системы.
Например, М.Ю. Зеленков, А.В. Шобо-доева, В.А. Спиридонова, Б.В. Чернышев, С.З. Павленко, А.В. Лобанов, А.А. Шаповалов А.П. Плешаков и многие другие ученые не рассматривали феномены «безопасность» и «национальная безопасность» как элементы системы государства. Поэтому вопросы о взаимосвязи этих явлений с феноменами «система государства» и «система государственного управления», их месте в этих системах и их содержании как элементов этих систем, в теории национальной безопасности даже не поднимались.
Безусловно, такой подход к исследованию феноменов «безопасность» и «национальная безопасность», с точки зрения теории систем и теории управления, не допустим. Во-первых, любое состояние в социальной системе, в том числе и «состояние без опасности»(личности, общества и государства), достигается субъектами и объектами управления в процессе осуществления целенаправленной деятельности, осуществляемой в этой социальной системе - «системе государства» - т.е. в процессе реализации функций системы. Во-вторых, наличие этих явлений в системе государства предполагает необходимость рассмотрения их как элементов системы, в которой они находятся. Так, в процессе управленческой деятельности, направленной на обеспечение безопасного функционирования государства как системы, феномены «безопасность» и «национальная безопасность» не могут рассматриваться как внесистемные, самостоятельные явления, а достижение «состояния безопасности» государственной системы невозможно в условиях отсутствия государственного управления процессами обеспечения безопасности государства.
К сожалению, анализ научных исследований в сфере национальной безопасности показывает, что феномены «безопасность» и «национальная безопасность» рассматриваются без учета их системного характера и в отрыве от явлений «социальная система» и «система социального управления».
Понятие «управление» в работе М.Ю. Зе-ленкова упоминается, когда ученый говорит о том, что «полученные в ходе исследования результаты рассмотрения теоретико-методологических проблем теории национальной без-
141
опасности, предложенные новые категории и понятия, их сущность и содержание, а также уточнение общепринятых понятий, используемых в теории национальной безопасности России, позволят органам управления системой национальной безопасности уточнить основные положения нормативных документов в этой сфере и не допускать в дальнейшем их политрактования. Как результат - это повысит эффективность процесса обеспечения национальной безопасности России в современных условиях» [7, с. 187]. Однако последний тезис вызывает сомнения, поскольку даже спустя 5 лет после выхода в свет этой работы вопрос о месте системы национальной безопасности в системе государства и ее структуре, которая должна обеспечивать состояние безопасности государства, остается открытым. В результате в нормативно закрепленной структуре системы безопасности присутствуют только «силовые» и правоохранительные органы, состав которых закреплен юридически на эмпирической основе.
Аналогию с обоснованием этих понятий можно видеть и в работах А.Г. Савицкого [8] и А.И. Позднякова [9]. В них феномен «безопасность» упоминается как элемент государства, однако обоснование «безопасности» как системного явления отсутствует.
Приведенные мнения ученых и анализ других работ по теории национальной безопасности свидетельствуют о том, что в настоящее время отсутствуют взаимосвязи положений теории национальной безопасности с положениями теории социальных систем и теории социального управления.
Это означает, что между данными научными направлениями существует «разрыв», который приводит к взаимоисключающим выводам относительно понятийного аппарата теории национальной безопасности и возникновению научного противоречия: понятие «безопасность» существует, а объективно существующее социальное явление, которое оно обозначает, отсутствует.
Кроме того, основываясь на мнении М.Ю. Зеленкова, отметим, что, хотя система национальной безопасности и связана с системой органов государства, вопрос о научном подходе к формированию ее структуры и управлении этой системой остается открытым.
В связи с этим можно сделать вывод о необходимости устранения «разрыва» теории национальной безопасности с теориями со-
циальных систем и социального управления. Устранение упомянутого «разрыва» возможно при использовании системного, диалектического и функционального подходов. Только в этом случае возможно формирование эффективной структуры системы национальной безопасности и ее системы управления.
При этом мы должны учитывать, что проблемы, существующие в теории управления, так же как и проблемы теории безопасности начинаются с проблемы определения самого понятия феномена «управление». Для того, чтобы управлять, нужно, во-первых, влиять и, во-вторых, видеть цель этого влияния [10, с. 17].
Эта неопределенность научных понятий теории и практики управления связана с противоречиями в сфере понятийного аппарата функций социальных систем. С одной стороны, функция социальной системы рассматривается как основной элемент этих систем, а с другой, происходит ограничение их количественного состава вплоть до полного исключения этого понятия из теории управления. Эта проблема имеет непосредственное отношение и к определению понятийного аппарата теории национальной безопасности, в чем мы сможем убедиться в процессе дальнейшего рассмотрения материала.
Рассмотрим проблему определения понятий «управление», «безопасность» и «национальная безопасность» с наиболее общих, диалектических точек зрения как элементов социальной системы. Важность такого подхода к исследованию отмечал в начале прошлого века В.И. Ленин: «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы» [11, с. 368]. В этом контексте представляет интерес и утверждение Р. Декарта: «Уточняйте значение слов и вы избавите человечество от половины заблуждений» [12, с. 22].
Опираясь на диалектику, можно утверждать, что:
«управление» - это «функциональный элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание установленного режима деятельности и реализацию явно или латентно заданной программы
142
этой деятельности (достижение цели) [13, с. 282];
«безопасность» как понятие в философских источниках отсутствует.
Однако в толковых словарях понятие «безопасность» имеет место и определяется как «состояние без опасности».
В связи со сказанным, с точки зрения теории управления, возникает вопрос, каким образом можно достичь состояния безопасности, каким образом управлять процессом его достижения и поддерживать это состояние на необходимом уровне. Научно обоснованный ответ на этот вопрос мы вряд ли получим в силу упомянутых научных противоречий.
В соответствии с теорией управления цели социальной системы достигаются в процессе управления функционированием социальной системы. Их достижение осуществляется за счет реализации функций социальной системы. Следовательно, достичь их в системе «состояния без опасности» возможно только при реализации некой функции государственного управления. Однако ни в теории управления, ни в теории национальной безопасности такая функция не упоминается, а исключение из теории управления феномена «функция» делает эту проблему неразрешаемой. По этой причине вопрос о том, как достичь состояния безопасности в системе государства, остается открытым.
Отрицание понятия функций приводит к еще одному научному противоречию. Как известно, в теории управления процесс формирования структуры социальной системы обусловлен общепринятой детерминацией: «цель - задача - функция - структура (государственное учреждение, подразделение)». В случае отрицания или ограничения состава функций теорией управления мы не сможем создать на научной основе необходимое структурное подразделение.
С точки зрения теории систем и теории управления, феномен социальной системы государства «безопасность» является общей функцией социальных систем. Объективное существование этого феномена подробно обо-
сновано в других наших работах: «Социальное явление "безопасность" как элемент, общая функция социальных систем и подсистемы национальной безопасности государства» [14, с. 206-210]; «Проблемы теории национальной безопасности связанные с неопределенностью определения понятия "безопасность" и его места в социальных системах» [15, с. 134-138]; «Система национальной безопасности как элемент социальных систем на примере системы государства» [16, с. 188191] и «Проблемы теории и практики управления социальными системами (исторический аспект формирования науки управления и научно-практическое наследие А. Файоля)» [17, с. 144-149].
В случае определения феномена «безопасность» как объективно существующей функции социальной системы государства все становится на свои места. Функция безопасности как элемент системы позволяет на первом этапе своей реализации формировать структуру системы безопасности. На втором этапе ее реализации это позволяет созданным органам (структурным элементам системы) обеспечить управление процессами функционирования системой национальной безопасности, что, в свою очередь, способствует эффективному достижению состояния безопасности систем.
Таким образом, результаты рассмотрения проблем теории национальной безопасности, связанных с неопределенностью понятийного аппарата, позволяют утверждать, что они непосредственно соотносятся с проблемами теории управления социальными системами. Их решение возможно на основе диалектического, системного и функционального подходов в случае определения феномена «безопасность» как функции социальной системы и построения на основе ее реализации научно обоснованной функциональной структуры системы национальной безопасности РФ. Это позволит осуществлять более эффективное управление функционированием этой системы за счет научно обоснованных процессов реализации ее функций.
143
1. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под ред. В. П. Сальникова. М., 2002.
2. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.
3. Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М, 2008.
4. Drucker P. Technology, Management and Society. L., 1970.
5. Спиридонова В.А. Некоторые аспекты обеспечения безопасности. М., 2009.
6. Павленко С.З. Безопасность Российского государства как политическая проблема: дис. ... д-ра полит. наук. М., 1998.
7. Зеленков М.Ю. Теоретико-методологические проблемы теории национальной безопасности Российской Федерации. М., 2013.
8. Савицкий А. Г. Национальная безопасность. Россия в мире: учеб. для вузов. М., 2012.
9. Поздняков А. И. Электронное научное издание Альманах Пространство и Время. Вып. 1. 2013. Т. 2.
10. Осовская Г.В.,. Осовский О.А Основы менеджмента: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. К., 2006.
11. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 15.
12. Колпаков В. М. Теория и практика принятия управленческих решений: учеб. пособие. К., 2000.
13. Философская Энциклопедия. Т. 5.
14. Костюченко Н.И. Социальное явление «безопасность» как элемент, общая функция социальных систем и подсистемы национальной безопасности // Общество и право. № 3(61).
15. Костюченко Н.И. Проблемы теории национальной безопасности, связанные с неопределенностью понятия «безопасность» и его места в социальных системах // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2017. № 2(36).
16. Костюченко Н.И. Система национальной безопасности как элемент социальных
1. Basics of administration in the organs of internal affairs: textbook / resp. ed. by P.S. Salnikov. Moscow, 2002.
2. LeaderF. V. Features of the use of the structural and functional approach to the management of internal affairs: the sociological aspect: auth. abstr.... Candidate of Sociology. Moscow, 2012.
3. Theory of state and law: textbook / resp. ed. V.D. Perevalov. Moscow, 2008.
4. Drucker P. Technology, Management and Society. L., 1970.
5. Spiridonova V.A. Several aspects of security provision. Moscow, 2009.
6. Pavlenko S.Z. Security of the Russian state as a political problem: diss.... Dr Political Sciences. Moscow, 1998.
7. Zelenkov M.Yu. Theoretical-methodological problems of the national security theory of the Russian Federation. Moscow, 2013.
8. Savitsky A.G. National. Russia in the world: textbook for university students. Moscow, 2012.
9. Pozdnyakov A.I. Electronic scientific publication Almanac Space and Time. Vol. 2. Iss. 1. 2013.
10. Osovskaya G.V., Osovsky O.A. Basics of management: textbook. 3rd ed., rev. and augm. Kiev, 2006.
11. Lenin V.I. Full coll. of works. Vol. 15..
12. Kolpakov V.M. Theory and practice of making management decisions activity: study aid. Kiev, 2000.
13. Philosophy encyclopedia: in 5 vol. Moscow, 1960-1970.
14. Kostyuchenko N.I. The social phenomenon of «security» as an element, the general function of social systems and the subsystem of national security // Society and law. 2017. № 3(61).
15. Kostyuchenko N.I. Problems of the theory of national security associated with the uncertainty of the concept of «security» and its place in social systems // Bull. of the Krasnodar University of Russian MIA. 2017. № 2(36).
16. Kostyuchenko N.I. The national security system as an element of social systems (on the example of the state system) // Bull. of the Krasnodar University of Russian MIA. 2017. № 4(38).
17. Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of management of social systems (the historical aspect of the formation of management
144
систем (на примере системы государства) // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2017. № 4(38).
17. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления Социальными системами (исторический аспект формирования науки управления и научно-практическое наследие А. Файоля) (столетию выхода в свет работы А. Файоля «Общее и промышленное управление» посвящается) // Философия права. 2017. № 3(82).
science and the scientific and practical heritage of A. Fayol) (dedicated to the centenary of the publication of the work of A. Fayol «General and industrial management») // Philosophy of law. 2017. № 3(82).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Костюченко Николай Иванович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Tactical-special and Firearms Training of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
145
