CC BY
69
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Неопределенность соотношения понятий «организация» и «управление» как причина проблем теории и практики управления
В статье автор рассматривает проблемы теории и практики управления, обусловленные неопределенностью понятий «организация» и «управление», их взаимосвязью и взаимозависимостью. Исследует причины возникновения этих проблем как результат недостаточно эффективного применения системно-функционального и диалектического подходов. Предлагает пути их преодоления на основе упорядочения понятийного аппарата, связанного с определениями понятий «организация» и «управление» в теории и практике управления.
Ключевые слова: управление, организация, функция, социальная система, элементы и структура системы, система управления.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com
Uncertainty of correlation of the notions «organization» and «management» as a reason of problems in management theory and practice
In the article the author highlights the problems of management theory and practice related to uncertainty of notions «organization» and «management», their correlation and interdependence. The author investigates reasons that have led to these problems occurrence as a result of insufficient appliance of system-functional and dialectic approaches. He suggests the ways to overcome the problems on the basis of regulation of the conceptual framework, connected with definition of the notions «organization» and «management» in management theory and practice.
Key words: management, organization, function, social system, elements and structure of the system, management system.
В настоящее время в теории и практике управления социальными системами существуют проблемы неопределенности понятийного аппарата, которые имеют непосредственное отношение и к системе ОВД РФ в силу их системного характера.
Ряд проблем, связанных с полифонией мнений относительно определения понятия «функция» социальных систем, их классификации, обоснования существования отдельных функций управления и их содержания, уже были рассмотрены автором ранее [1-6]. Обоснована необходимость формирования единой терминологии в теории управления. Создана система содержательной классификации функций [6, с. 256-337] как основа разрешения проблем, существующих в теории управления и практике управленческой деятельности. Введено понятие латентности функций. Исследована полифония мнений относительно соотношения понятий «управление» и «менеджмент» [6, с. 170-182].
Вместе с тем, существующее разнообразие мнений предполагает проведение дальнейших исследований в этой сфере. Целью этих исследований является устранение неоднозначности понятийного аппарата как причины разрыва теории и практики управления.
Настоящая статья посвящена исследованию соотношения понятий «организация» и «управление», а также их взаимосвязи с понятиями «социальная система» и ее «структура». Неоднозначность определения вышеперечисленных понятий как элементов социальных систем приводит к необоснованной подмене понятия «управление» на понятие «организация» и возникновению противоречий в теории управления. В итоге результаты теоретических исследований не могут найти применения в практической деятельности субъектов управления социальными системами в части оптимизации их структур и процессов управленческой деятельности в целом.
Поскольку понятия «управление» и «организация» являются элементами социальных
260
систем и подсистем управления, исследование этих элементов должно вестись в первую очередь с применением системно-функционального подхода, на основе теории систем, теории управления, теории организации и диалектики. Однако в этом случае системный и диалектический подходы, как правило, остаются невостребованными, а понятия «организация» и «управление» рассматриваются только с позиций материальных систем.
Основная причина этой ситуации кроется в отсутствии полноценного применения диалектического (метод «восхождения») и системно-функционального подходов (теории социальных систем и управления) при исследовании и формировании понятий «организация» и «управление», в чем можно будет убедиться на основе проведенного ниже анализа.
Опираясь на диалектический метод «восхождения от общего к конкретному», обратимся к философским понятиям терминов «организация» и «управление», определяющим их как социальные явления.
С точки зрения философии «понятие "организация" происходит от позднелатинского organizo (сообщаю стройный вид, устраиваю) и от греческого organon (орудие, инструмент) и означает: 1) упорядочение, налаживание, приведение в систему некоторого материального или духовного объекта; 2) расположение, соотношение частей какого-либо целого, его строение, взаимосвязь; 3) объединение, учреждение, социальный институт» [7, т. 4, с. 160].
Три приведенных значения рассматриваемого термина связаны с существующими в теории и практике управления объектами материальных и абстрактных социальных систем.
Первое значение употребляется для определения деятельности субъекта управления, направленной на «упорядочение, приведение в систему» функционирования элементов, образующих эту систему.
Второе значение определяет структуру объекта как социальной системы: «части», элементы систем, их взаимосвязи и взаимозависимости.
Третье значение определяет видовое понятие совокупности материальных объектов.
Другими словами, в первом случае мы имеем дело с определением «деятельности», связанной с объектом управления, во втором - с определением и построением структуры «организации» как системы, в третьем - с уже существующими материальными объектами (социальными институтами) того или иного вида.
Рассматривая варианты толкования понятия «организация» с точки зрения диалектики и те-
ории систем, можно утверждать, что в данном случае речь идет, прежде всего, о понятии «организация» как о виде материальных систем и практической (организационной) деятельности человека на этих объектах.
Вместе с тем, в теории социальных систем, теории управления и диалектике понятие «организация» рассматривается, прежде всего, с точки зрения абстрактных систем (теорий, классификаций, научных определений и т.д.).
Рассматривая элементы социальных систем, многие ученые (В.Г. Афанасьев, И.Л. Бачило, В.П. Сальников, С.Н. Князев, В.И. Кнорринг, Г.В. Осовская, О.А. Осовский, О.М. Рой, А. Фай-оль и др.) определяли понятие «организация» с теоретических позиций как функцию управления, т.е. как элемент абстрактных систем. Это связано с тем, что понятие «функция» по своей природе является понятием философским: «функция сама по себе не существует, она проявляется в процессе конкретной целенаправленной деятельности» [8, с. 110]. Однако в ряде случаев в теории организации это понятие рассматривалось авторами только с позиций конкретных материальных образований.
Как одну из функций управления (административных функций) еще в начале прошлого века А. Файоль рассматривал применительно к предприятиям горнорудной промышленности [9, с. 9-12].
Г.В. Осовская и О.А. Осовский определяли понятие «организация» как функцию процесса управления: «Организовывать - значит создавать определенную структуру. Существует много элементов, которые необходимо структурировать, чтобы организация могла выполнить свои планы и достичь своей цели» [10, с. 223-224]. Как видно, авторы употребляли термин «организация» и для определения вида материальной системы.
В.И. Кнорринг полагал, что «организация» -это обеспечивающая функция управления, направленная на создание необходимых условий для достижения целей, формирования структуры организации [11, с. 47].
С учетом сказанного можно говорить, что понятие «организация» в соответствии с методом «восхождения» необходимо рассматривать, прежде всего, как функцию (элемент) абстрактных систем управления и только при применении теоретических положений в практике управления экстраполировать понятия абстрактной системы на систему материальную -конкретный вид социальной системы. Независимо от вида системы (абстрактная, материальная) первичным определением понятия
261
«организация» является понятие «функция» социальных систем. Понятие «организация» как структурное подразделение материальной системы вторично и производно от понятия «функция».
Такая взаимосвязь употребления одного термина обусловлена и закономерностью детерминации элементов социальных систем (цель - задача - функция - структура) [12, с. 57-58].
Следовательно, структурные подразделения (организации), такие как министерства, департаменты, отделы, фирмы и т.д., создаются при реализации целого ряда функций социальных систем, в том числе и функций управления и организации. В материальных системах совокупность создаваемых структурных подразделений, с точки зрения «теории организации», определяется видовым понятием - «организация».
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что понятие «организация» должно рассматриваться, в первую очередь, как элемент, функция социальных систем - абстрактный объект, а реализация функции - структурный элемент, формирующий материальный объект - «организацию». В противном случае в практике управления неминуемо возникнут проблемы, связанные с формированием структуры материальных объектов. Наличие этих проблем формирования структур социальных систем отмечалось многими учеными (Ю.В. Аврути-ным, А.И. Александровым, Н.И. Глазуновой, В.А. Столяровой, Ф.В. Лидер и др.).
Обращаясь к энциклопедическому определению понятия «управление», можно видеть, что одновременно с однозначным определением его как «функционального элемента, функции организованных систем различной природы» [7, т. 5, с. 282] констатируется, что «управлению» как системному явлению свойственны «три подсистемы:
1. Организации связей и отношений данной системы, задающих ее структуру.
2. Поддержания установленного режима деятельности данной системы.
3. Реализации программы достижения определенной цели» [7, т. 5, с. 283].
Иными словами, «управление» изначально рассматривается как функция социальных систем, реализующаяся «системой», которая состоит из трех элементов (перечисленных подсистем). При этом понятие «организация» является одним из элементов системы управления - подсистемой «организации структуры», производным относительно понятия «управления».
К такому выводу можно прийти и с точки зрения теории социальных систем и классификации их функций. В этом случае «организация» должна, прежде всего, рассматриваться как элемент (общая функция) социальных систем, которая является вспомогательной относительно основной функции систем - функции «управления» [6].
Это прослеживается и с точки зрения теории социальных систем, которая рассматривает явления «управление» и «организация» как функции этих систем. В силу структурного соотношения функций понятие «управление» как основная функция носит более «общий» характер, чем «организация».
На основании сказанного можно констатировать, что в социальных системах понятие «управление» первично, а «организация» -производно. Понятия «организация» и «управление» связаны между собой, являясь неотъемлемыми элементами социальных систем и их структур. Последнее обусловливает их связь с понятиями «система» и «структура». Взаимосвязь и взаимозависимость рассматриваемых понятий: «управление», «организация», «система», «структура» - объективны по своей природе. Это обусловлено тем, что «управление», «организация» и «структура» являются элементами социальных систем и должны рассматриваться с позиций теории социальных систем, с использованием диалектического и системно-функционального подходов.
К сожалению, в настоящее время в большинстве работ, посвященных социальному управлению, прежде всего в «теории организации», эти подходы отсутствуют. В результате материальные «образования» социальных систем (министерства, ведомства, организации, отделы), являясь предметом исследований, не рассматриваются учеными как разновидности социальных систем. Это приводит даже к исключению понятия функций как неотъемлемых элементов систем управления из теоретических исследований. Как следствие, исключается возможность реализации функции «управление» структурным подразделением «управления». При этом происходит подмена понятия «управление» понятием «организация». Результатом всего перечисленного являются проблемы в теории и практике управления.
В справедливости данных выводов мы убедились и при рассмотрении соотношения понятий «организация» и «управление» с точки зрения теории социальных систем и диалектики.
С учетом сказанного очевидно, что эти понятия не однозначны. Понятие «организация»
262
не может быть синонимом «управления» и тем более «первичным» по отношению к понятию «управление».
В силу неоднозначности терминологии теорий социального и государственного управления, теории организации и менеджмента у субъектов управления «возникает иллюзия», что детерминация этих понятий может быть обратной: «организация» - «управление».
Это связано с лингвистическим толкованием термина «организация», в котором существует вариант его употребления как видового понятия совокупности материальных объектов государства и общества: объединение, учреждение, социальный институт и т.д.
Такое толкование термина «организация» является основной причиной формирования не совсем верного мнения о том, что «управление» организацией как материальным объектом будет производно от «организации» как материального объекта.
Рассматривая понятие «организация» с точки зрения «теории организации», только как материальный объект, исследователи вполне закономерно полагают, что для обеспечения функционирования объекта необходима управленческая деятельность. Это и приводит к формированию мнения о том, что понятие «управление» производно от понятия «организация».
В данном случае исследователи не учитывают, что «организация» как материальный объект является понятием обобщенным и в то же время только частным случаем видового определения совокупности различных социальных систем: фирмы, концерна, общественного объединения и даже государства.
В связи с этим в соответствии с методом «восхождения» «организация» как материальный объект должна рассматриваться как вид «социальной системы».
Поскольку в социальных системах «управление» и «организация» являются элементами (функциями) систем, то в соответствии с общепринятой детерминацией элементов социальных систем на основе функций должна создаваться структура системы - совокупность подразделений, в том числе и подразделений «управления».
Однако в «теории организации» эта закономерность «теории управления» остается
вне поля зрения ученых. В результате при исследовании понятия «организация» как материального объекта понятие «управление» оказывается производным от материальной реализации понятия «организация». Структура «организации» как системного материального явления создается в «отрыве» от ее функций. Это приводит к проблемам теории и практики управления в части параллелизма в деятельности подразделений и разрыву теории и практики управления.
Возникновение проблем дублирования в деятельности подразделений, связанных с формированием их структуры, отмечали многие ученые: Ю.Е. Аврутин, И.Л. Бачило, Н.В. Бугель, Н.И. Глазунова, А.П. Коренев, Ф.В. Лидер, П.С. Сальников, В.А. Столярова и др. Так, Н.И. Глазунова отмечала, что «цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа. Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий)» [13, с. 144]. Социологические исследования, проведенные Ф.В. Лидер, показали, что функциональное дублирование деятельности ОВД РФ в ряде случаев достигает 40-50% [14].
Как видно, отсутствие исследований проблемы соотношения понятий «организация» и «управление» приводит к серьезным последствиям в практике управления. В связи с этим автором предпринята попытка исследовать эту проблему, определить причины ее появления и обосновать пути ее разрешения.
На основании рассмотренного материала можно сделать выводы, что неопределенность понятий «организация» и «управление», их соотношение, взаимосвязь и взаимозависимость с понятиями «система» и «структура» являются существенными причинами возникновения проблем и противоречий в теории и практике управления. Устранение этих проблем возможно при условии упорядочения понятий «организация» и «управление» и понятийного аппарата «теории организации», а также теории и практики управления в целом, рассмотрения материального явления «организация» как одного из видов социальных систем с использованием диалектического и системно-функционального подходов.
263
1. Костюченко Н.И. Многозначность определения понятия «управление» в теории управления и административного права и проблемы управления социальными системами (на примере ОВД) // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2016. № 3(33). С. 214-218.
2. Костюченко Н.И. Функция прогнозирования как общая функция управления в правоохранительной деятельности // Общество и право. 2015. № 2(52). С. 334-338.
3. Костюченко Н.И. Понятие функции социальных систем и проблемы теории управления: административно-правовой аспект // Общество и право. 2016. № 1(55). С. 251-256.
4. Костюченко Н.И. Проблемы классификации функций социальных систем с точки зрения построения и реформирования структуры организации // Науч. вестн. Луганск. ун-та внутренних дел имени Дидоренко. Спец. вып. 2013. № 3. С. 367-375.
5. Костюченко Н.И. Информационная функция как общая функция управления социальными системами // Вестн. Харьков. нац. унта им. В.Н. Каразина. Сер. «Право». 2013. № 1082. С. 342-347.
6. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
7. Средняя философская энциклопедия.
8. Вишняков В. Г. Структура и штаты органов государственного управления. М., 1972.
9. Файоль А. Общее и промышленное управление / Центральный институт труда. М., 1923.
10. Осовская Г.В., Осовский О.А. Основы менеджмента: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. Киев, 2006.
11. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: учеб. для вузов по специальности «Менеджмент». 2-е изд., изм. и доп. М., 2001.
12. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под общ. ред. В. П. Сальникова. М., 2002.
13. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
14. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.
1. Kostiuchenko N.I. Polysemanticism of definition «management» in the theory of management and administrative law and problems of social systems' management (on example of the Internal Affairs Agencies) // Bull. of Krasnodar university of Russian MIA. 2016. № 3(33). P. 214-218.
2. Kostiuchenko N.I. Function of forecast as common management function in law-enforcement activity // Society and law. 2015. № 2(52). P. 334-338.
3. Kostiuchenko N.I. Concept of social systems function and problems of theory of management: administrative and legal aspect // Society and law. 2016. № 1(55). P. 234-238.
4. Kostiuchenko N.I. Classification problems of social systems from the point of view of construction and reforming of organization structure // Sci. bull. of Lugansk university of the Interior Ministry named after Didorenko. Special iss. 2013. № 3. P. 367-375.
5. Kostiuchenko N.I. Information function as general management function of social systems // Bull. of Kharkov national university named after V.N. Karazin. Ser. «Law». 2013. № 1082. P. 342-347.
6. Kostiuchenko N.I. Classification of social systems functions: theory and law fundamentals. Krasnodar, 2016.
7. Average philosophy encyclopedia.
8. Vishnaykov V.G. Structure and staff of the state management organs. Moscow, 1972.
9. Faiyol A. General and industrial management/ Central institute of labour. Moscow, 1923.
10. Osovskaya G.V., Osovsky O.A. Basics of management: textbook. 3rd ed., rev. and augm. Kiev, 2006.
11. Knorring V.I. Theory, practice and management art: textbook for high school on the specialization «Management». 2nd ed., rev. and augm. Moscow, 2001.
12. Management fundamentals in the Organs of Internal Affairs: textbook / gen. ed. by V.P. Sal-nikov. Moscow, 2002.
13. Glazunova N.I. State management: textbook for high school. Moscow, 2004.
14. Lider F. V. Peculiarities of structure-functional approach to management of Organs of InternalAffairs: sociological aspect: auth. abstr. ... Candidate of Sociology. Moscow, 2012.
264
