CC BY
35
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Кравченко Наталья Александровна
кандидат экономических наук, Краснодарский университет МВД России (e-mail: nataliakravchenko85@gmail.com)
Проблемы формирования функций и структуры социальных систем, связанные с нарушением законов социального и государственного управления (на примере МРЭО ГИБДД МВД по Республике Крым)
В статье авторы рассматривают проблемы теории и практики управления, связанные с нарушением научно обоснованного порядка построения структур социальных систем. На основе теории управления предлагается практический вариант оптимизации структуры МРЭО ГИБДД по Республике Крым. Его реализация позволит повысить производительность и эффективность деятельности этого подразделения.
Ключевые слова: социальная система, система управления, функция, система функций, система классификации функций, структура социальной системы, детерминация элементов социальной системы.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com;
N.A. Kravchenko, Master of Economics, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nataliakravchenko85@gmail.com
Problems of formation of the functions and structure of social systems associated with the violation of the laws of social and public administration (for example, Interdistrict Registration and Examination Department of STSI of the MIA across the Republic of Crimea)
In the article authors study the problems of management theory and practice related to the violation of the science-based order of social system structures construction. On the basis of the theory of management they offer a practical view of structure optimization of Interdistrict Registration and Examination Department of State Traffic Safety Inspectorate of the Republic of Crimea. Its implementation allows to improve the performance and efficiency of the unit.
Key words: social system, management system, function, system of functions, system of functions classification, structure of social system, determination of elements of social system.
Обращаясь к теории и практике управления социальными системами, можно говорить о существовании комплекса нерешенных проблем, которые приводят к их разделению, а зачастую и «разрыву». Особое место в ряду этих проблем занимают проблемы формирования функциональных структур и обособления процессов реализации функций. Они являются основной причиной функционального
дублирования деятельности структурных подразделений.
Проблемы оптимизации структуры социальной системы органов внутренних дел (далее -ОВД) - не исключение. Их существование отмечали многие ученые: Ю.Е. Аврутин, А.И. Александров, Н.В. Бугель, Н.И. Глазунова,
A.П. Коренев, В.П. Сальников, В.А. Столярова и др. Например, Н.И. Глазунова [1, с. 144-145],
B.П. Сальников [2, с. 57-58], В.А. Столярова [3,
224
с. 54], обобщая научные мнения относительно этих проблем, отмечали, что цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа: «Цели - функции - структуры». При этом Н.И. Глазунова подчеркивала именно «...обусловленность структуры функциями, а не наоборот, как это порой бывает, создаем структурную единицу -должность, а то и целое министерство, а потом "придумываем" виды занятий» [1, с. 144-145].
Однако общепризнанная детерминация элементов социальных систем повсеместно нарушается. Сначала создается структурная единица (должность, группа, подразделение), а затем она наделяется функциями, подлежащими реализации. Иными словами, субъектами управления нарушаются законы управления, что приводит к дублированию процессов реализации функций и непроизводительным трудозатратам [4].
Проблему функционального дублирования отмечали многие ученые и практики управления. В связи с этим начиная с 2002 г. в МВД неоднократно проводились мероприятия по оптимизации структуры ОВД, которые не достигли желаемых результатов.
Это подтвердили социологические исследования Ф.В. Лидер, проведенные в ОВД МВД России в 2012 г. 70% респондентов отметили наличие дублирования функций и полномочий; 42% - наличие неоправданной перестройки организационных структур; 47,6% - отсутствие четкого функционального разграничения; 57,7% - необходимость ревизии имеющихся функций [5]. Все сказанное подтверждает тезис о «разрыве» теории и практики управления при формировании функциональных структур ОВД и нарушении законов управления.
Основной причиной этого являются проблемы и противоречия в теории управления и менеджмента, касающиеся определения понятия функций [6, с. 314-315] и их классификаций [4]. Полярность научных мнений по этому вопросу весьма существенна - начиная от определения функции,количественного состава функций, их видов, классификации до полного исключения этих понятий из теории управления.
Полифония научных взглядов приводит к противоречиям мнений: с одной стороны, «отрицание существования функций», а с другой -«общепринятая детерминация элементов социальных систем (цели - задачи - функции -структуры)». При этом у практиков возникает законный вопрос: если нет функций, то как формировать структуру, управлять структурным подразделением, формировать функ-
циональные обязанности, функционально обосабливать деятельность подразделений и отдельных должностей? В результате мы имеем бесконечные реформирования структуры министерств, ведомств, организаций, которые не приносят ожидаемых результатов.
Таким образом, проблемы теории и практики управления социальными системами, а именно их разделение, приводят к нарушению базовых законов управления. Их нарушение не только нецелесообразно, но и недопустимо, поскольку по своей природе они объективны и «неподвластны» человеку [1, с. 155, 157]. Последствия этих нарушений наглядно подтверждаются исследованиями Н.И. Глазуновой и нашли свое отражение и в случае создания структуры МРЭО ГИБДД МВД по Республике Крым
Понимание объективности функции управления имеет существенное значение для управленческой деятельности и для преодоления указанных проблем. В объективности управления как социального явления и «независимости» от воли человека нетрудно убедиться, обратившись к истории формирования практики и науки управления. Практика управления возникла за 5000 лет до возникновения теории управления, которая начала формироваться только на протяжении последнего столетия. В то же время присутствие управления мы можем наблюдать с первобытнообщинного строя. Иными словами, управление существовало и до его осознания человеком как объективной реальности.
В связи с этим закономерен вывод о необходимости познания законов управления и применения их в повседневной управленческой деятельности.
Нарушение этих законов ведет к возникновению проблем управления и может привести к разрушению социальной системы. Это наглядно подтверждается историей смены государственных формаций и многими научными мнениями. Например, В.Д. Перевалов полагал: «Функции государства по своей сути объективны. Поэтому у государства нет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством той или иной функции неизбежно вызывает цепную реакцию негативных (кризисных) последствий в общественной жизни. Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [7, с. 70].
225
С учетом сказанного очевидно, что проблемы формирования системы функций и структуры социальной системы объективно связаны с проблемами теории и практики управления и нарушением общепринятых законов социального и государственного управления.
Для того чтобы подтвердить сказанное, обратимся к проблемам управленческой деятельности, существующим в подразделениях МРЭО ГИБДД МВД по Республике Крым.
Вхождение Крыма в правовое поле Российской Федерации предопределило необходимость перерегистрации всех транспортных средств (далее - ТС) Республики Крым. Значительное количество ТС, необходимость выполнить переоформление в кратчайшие сроки и ограниченные возможности по перерегистрации привели к возникновению проблем на этом направлении управленческой деятельности МРЭО г. Симферополя. Попытки оптимизировать процессы переоформления за счет увеличения продолжительности рабочего дня и количества привлеченных инспекторов должных результатов не дали, поскольку формирование структуры МРЭО как разновидности социальной системы изначально было проведено без учета функциональной составляющей и в нарушение общепринятой детерминации структурных элементов.
На эмпирической основе руководством МРЭО был использован опыт регистрации ТС, применяемый в МРЭО ГИБДД г. Москвы. По аналогии для проведения регистрации (перерегистрации) ТС в г. Симферополе было создано 6 «технологических участков» (рабочих мест), которые должны обеспечивать весь процесс: постановку на очередь, осмотр транспортного средства, заявку на оформление документов, подготовку документов, оформление документов и получение документов. При этом детерминация элементов МРЭО как социальной системы не использовалась.
В настоящее время в процессе ожидания своей очереди ежедневно в помещениях МРЭО г. Симферополя скапливается значительное количество заявителей (от 60 до 100 человек). При опросе заявителей установлено, что с учетом ожидания в очередях на всех этапах оформления документов они затрачивают на оформление (переоформление) в среднем от 4 до 5 часов. Такая ситуация обусловлена:
большими объемами обрабатываемой информации;
существующими порядком и технологией обработки информации, которые не позволяют обеспечить перерегистрацию транс-
портных средств при существующих объемах запросов.
Проведенный хронометраж прохождения цикла перерегистрации (регистрации) транспортных средств показал, что он включает 6 технологических этапов, а временные затраты на одного заявителя в среднем составляют: постановка на очередь (терминал) - 5 минут; осмотр транспортного средства (заезд, оформление заявления, осмотр, выезд) - до 30 мин;
заявка на оформление документов (терминал) - до 5 мин;
окно подготовки документов - 10-20 мин; окно оформления документов - 10-15 мин; окно получения документов - 5-10 мин. Общее время перемещения заявителя по территории составляет примерно 15 мин. В результате цикл перерегистрации одного ТС с учетом времени перемещения заявителей и транспорта по территории МРЭО ГИБДД в г. Симферополе составляет около 1 часа 40 мин., без учета времени на ожидание в очередях.
Возникшие проблемы при перерегистрации ТС явились результатом нарушения детерминации структурных элементов МРЭО. Сначала были созданы «участки», а потом за ними «закреплены» функции, которые они должны были реализовывать. Это привело к дублированию их деятельности.
На первом участке (постановка на очередь) заявитель на специальных терминалах вводит свои данные и формирует № очереди, дату и время прибытия для «осмотра» ТС.
На втором участке на бланке установленного образца оформляется письменное заявление «На осмотр ТС». При этом вносятся: Ф.И.О. заявителя, дата его рождения и номер телефона; сведения о транспортном средстве: (модель, год выпуска, цвет, регистрационный знак, VIN идентификационный номер, номер кузова и т.д.).
На третьем участке (те же терминалы) заявитель формирует заявку на подготовку документов, вводя те же данные, что и в первом случае.
На четвертом участке «подготовка документов» оформляется заявление на регистрацию (перерегистрацию) ТС. При этом вводятся те же данные на заявителя и ТС, которые уже вводились на предыдущих участках. Одновременно делаются необходимые копии с представленных документов, проводится проверка на предмет выяснения препятствий для оформления ТС (находится в розыске, залоге и т.д.). Заявление распечатывается и подписывается заявителем. В случае перепродажи ТС заполняется
226
бланк установленного образца, в котором также дублируются данные владельца и ТС.
На пятом участке (оформление документов ) проводятся сверка и подписание всех необходимых документов, на основании которых транспортному средству присваивается регистрационный номер.
На шестом участке (выдача документов) происходит окончательная сверка достоверности и полноты документов и выдаются подготовленные ПТС, свидетельство о регистрации ТС и номерной знак.
Как видно, реализация функций, закрепленных за разными участками, многократно дублируется за счет ввода и «переписывания» одних и тех же данных. На это уходит большая часть времени оформления. В результате ввод установочных данных заявителя осуществляется не менее 6 раз, данных на транспортное средство не менее 4-5 раз и т.д.
Таким образом, видно, что создание структуры участков до функционального разделения их деятельности приводит к параллелизму в работе участков.
Если учесть, что при перерегистрации ТС большинство вводимых данных могут быть введены заявителем самостоятельно, как правило, удаленно и ТС уже существуют в БД ГИБДД, деятельность по их вводу вообще является непроизводительными трудозатратами.
Исключить многократное дублирование возможно только при соблюдении законов управления, что предполагает использование детерминации элементов социальных систем и «содержательной системы классификации функций» [1, с. 311-338, 356-358]. При этом процессу формирования структуры должен предшествовать системно-функциональный анализ системы МРЭО как разновидности социальной системы.
Таким образом, при формировании структуры необходимо следовать детерминации «цели -задачи - функции - структуры». Исходя из целей, поставленных перед МРЭО субъектами управления: проведение перерегистрации всех ТС, регистрация нового автотранспорта, обработка обращений граждан и др., - необходимо определить задачи, подлежащие решению, и набор функций (основных и вспомогательных), реализация которых позволит достичь цели МРЭО.
Анализируя необходимые «основные» и вспомогательные функции с точки зрения их содержания и особенностей реализации, субъекты управления должны «обособить» реализацию функций, что приведет к созданию
разных структурных участков. Учитывая существующий опыт работы, подчеркнем, что такое обособление будет связано с «объединением» функций, которые сейчас реализуются на разных участках, т.е. дублируются.
По сути, результатом анализа функций, которые необходимо реализовать для решения задач и достижения целей системы МРЭО, будет построение системы функций, которая представляет собой основу для формирования структурных (функциональных) участков и должностей МРЭО. При этом дублирование деятельности будет минимизировано, поскольку каждое подразделение будет создано на основе уже обособленной функции.
С учетом упомянутых целей, стоящих перед МРЭО, может быть сформирован следующий комплекс задач, которые необходимо решать в процессе оформления ТС: осмотр ТС, подготовка документов, ввод данных и документов в базу данных, подготовка регистрационных документов, присвоение и выдача номерных знаков и правоустанавливающих документов и т.д.
Как видно, большая часть задач связана с информационной деятельностью, которая является результатом реализации информационной функции - общей функции социальных систем. Кроме того, необходимо учитывать и процесс реализации функции организации как общей функции управления.
Реализуя функцию организации деятельности созданных участков, субъекты управления формируют необходимую структуру подразделения, обеспечивают взаимодействие всех созданных участков, обеспечивают порядок «движения» заявителей, транспортных средств, формирование материально-технической базы и т.д. Как видно из приведенного содержания функции организации, дублирование деятельности при ее реализации маловероятно.
Иное дело - реализация информационной функции. Процесс ее реализации предполагает наличие вспомогательных функций (ввод, обработка, вывод информации). Как мы видели, дублирование вспомогательной функции «ввода» информации существует на всех структурных участках (например, ввод Ф.И.О. и других данных заявителя, а также данных на ТС).
С точки зрения системного управления и теории информатики эти данные присутствуют как в документах, представляемых заявителем, так и в базе данных МРЭО (для постоянного пользования) либо в документах, которые будут выданы в результате обращения в МРЭО. В отношении исследуемого в данной статье
227
примера речь идет, как правило, о повторном обращении в МРЭО, когда первичные данные о заявителе уже существуют в общей базе данных (далее - БД). При этом при формировании запроса по регистрации (перерегистрации) ТС сведения о ТС (модель; год выпуска; цвет; регистрационный знак; VIN идентификационный номер; номер кузова и т.д.) должны вводиться в БД «обособленно», т.е. в отдельные поля, что позволит в дельнейшем оптимизировать процесс поиска и формирования выборки по каждому информационному запросу.
В то же время оптимальная реализация вспомогательной функции «ввода» данных, с точки зрения информатики, предполагает однократный ввод того или иного реквизита БД. Это необходимо для исключения дублирования функции «ввода». Обособление реализации функции «ввода» предполагает формирование отдельного структурного участка, реализующего эту функцию.
Такое формирование структуры исключит дублирование при вводе информации, что на других участках приведет к 4-6-кратной экономии времени, затрачиваемого на эту операцию из-за многократного дублирования функции «ввода». При этом станут «ненужными» пункты оформления заявлений на участке осмотра и другие дублирующие вспомогательные процедуры.
Если учесть, что при проведении перерегистрации все данные на заявителя и ТС уже существуют в БД, они могут использоваться в автоматизированном режиме для формирования документов перерегистрации ТС. Это можно осуществить на основе операции «ввода» Ф.И.О. заявителя и № ТС за счет реализации функции автоматизированного «вывода» всех необходимых данных из БД. Это еще больше сократит затраты времени на подготовку документов.
Таким образом, обособление реализации функций в рамках одного участка позволит оптимизировать деятельность по учету ТС (при подготовке всех необходимых видов документов: заявлений, актов, договоров) и существенно сократит время оформления и трудозатраты сотрудников.
При рассмотрении в качестве примера проблем деятельности МРЭО ГИБДД МВД по Республике Крым как социальной системы можно убедиться в справедливости мнений ученых относительно нарушения законов управления при формировании функциональных структур социальных систем.
Для устранения существующих проблем МРЭО на основе системно-функционального
подхода целесообразно предложить оптимизированную структуру участков регистрации/ перерегистрации ТС:
ввод данных заявителя при формировании очереди совместить с вводом данных заявителя в базу данных;
объединить пункты подготовки заявлений на осмотр ТС (участки осмотра ТС и подготовки документов);
в автоматизированном режиме (в том числе удаленном режиме) формировать все виды документов, в том числе заявления, договоры, акты и т.д.;
на пункте осмотра производить только осмотр ТС;
при оформлении документов на основании уже сформированной выборки-запроса производить сверку данных, подготовленных и предъявляемых подлинников, подписание и заверение подлинности необходимых документов и присвоение номерного знака ТС;
на участке выдачи производить передачу заявителю правоустанавливающих документов и номерного знака. Причем после пилотного внедрения предложенной системы рассмотреть вопрос о передаче этих функций на предыдущий участок (объединение реализации функций).
При сопоставлении существующего и предлагаемого порядка регистрации ТС видно существенное сокращение трудо- и временных затрат на весь цикл оформления ТС.
В заключение необходимо отметить, что в регистрации ТС существенное значение имеет и функция информационного обеспечения деятельности МРЭО, которая предполагает создание единой системы информационного обеспечения. Сейчас существующая БД «работает» только по принципу «запрос-ответ», что не позволяет в автоматическом режиме формировать документы, необходимые для осуществления процессов регистрации ТС. В то же время это возможно реализовать за счет дополнения и создания в рамках используемого программного обеспечения встроенной системы автоматизированных рабочих мест, позволяющих автоматизировать ввод информации, осуществлять проверочные запросы и обеспечивать на основе БД формирование необходимых документов в автоматизированном режиме.
В этом случае при перерегистрации ТС, стоящих на учете в МРЭО, можно применить и несколько другой подход к подготовке документов. Используя данные заявителя, вводимые при формировании очереди, можно, при
228
условии доработки программных средств, автоматизированно формировать любой пакет документов на оформление ТС, а также «передавать» его в нужном объеме на любой участок. Это позволит сотрудникам МРЭО более оперативно работать с заявителем, не обращаясь к БД. После завершения работы на участке оформления и выдачи документов все вновь созданные и обновленные документы могут в автоматизированном режиме загружаться в базу данных с использованием АРМа.
Такой подход к информационному обеспечению позволит совместить участки «подготов-
1. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
2. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под общ. ред. В. П. Сальникова. М., 2002.
3. Столярова В.А. Функции и оценка труда работников аппарата управления. М., 1995.
4. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
5. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.
6. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами на современном этапе // Общество и право. 2015. № 3(53).
7. Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М, 2008.
ки» и «оформления» документов и упростить весь процесс оформления ТС. Алгоритм модернизации программного обеспечения в случае необходимости может быть разработан в кратчайшие сроки.
Подводя итоги рассмотрению проблем формирования структуры функций МРЭО ГИБДД МВД по Республике Крым как разновидности социальной системы, можно говорить, что она сформирована с нарушением законов управления, а ее оптимизация за счет введения встроенных АРМов, позволяющих исключить дублирование, в значительной степени ускорит процесс обработки любых запросов.
1. Glazunova N.I. Public administration: textbook for higher education institutions. Moscow, 2004.
2. Fundamentals of management in the internal affairs bodies: textbook /gen. ed. by V.P. Salnikov. Moscow, 2002.
3. Stolyarova V.A. Functions and evaluation of labour of employees of the executive office. Moscow, 1995.
4. Kostiuchenko N.I. Classification of social systems functions: theoretical and legal framework. Krasnodar, 2016.
5. Lider F. V. Features of using the structural-functional approach in the management of the internal affairs bodies: sociological aspect: auth. abstr.... Master of Sociology. Moscow, 2012.
6. Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of management of social systems at the present stage // Society and law. 2015. № 3(53).
7. Theory of state and law: textbook /resp. ed. V.D. Perevalov. 3rd ed., rev. and augm. Moscow, 2008.
229
