CC BY
353
А. И. Никитин*
Полицейское право: принципы и цели
В статье раскрывается содержание принципов и целей полицейского права, проводится сравнение с аналогичными понятиями административного права, подотраслью которого является полицейское право.
The article reveals the content of principles and objectives of the police law, leads an analogy between the similar concepts of the administrative law, which is a subsection of it.
Ключевые слова административное право, полицейское право, полицейская деятельность, правоохранительная деятельность.
Key words: police law, police affair, the state, police activity, the aim, problems, signs, principles, concept.
Деятельность органов полиции, применяющих меры государственного принуждения, предполагает наличие такой совокупности правовых норм, которые могли бы точно определять обязанности, права и ответственность этих органов, а при определенных обстоятельствах (например, при использовании специальных средств и оружия) четко их регламентировать1. При этом законы, содержащие нормы полицейского права, отличаются от других законов, регламентирующих государственноуправленческую деятельность. У норм, регламентирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, предмет регулирования имеет свои особенности.
Это отношения - обратные государственно-управленческим, направленные на вытеснение явлений, угрожающих охраняемым государством объектам, включающие в себя организационно-охранительные, запретительные, надзорно-принудительные и юрисдикционные. Анализ общественных отношений в сфере полицейской деятельности показывает, что характерным для них является общий признак - признак охраны, объединяющий их в одно целостное образование, составляющее определенную совокупность административно-правовых норм - нормы полицейского права.
Признак охраны совместно с административным принуждением выделяет нормы полицейского права из других норм административного права, создает основу для образования самостоятельной подотрасли
* Подполковник полиции, соискатель кафедры административного права Академии управления МВД России.
1 Бельский К. С. Полицейское право: лекц. курс. М., 2004.
194
административного права - полицейского права2. В обычной жизни нормы полицейского права регулируют весьма обширную часть общественных отношений. Прежде всего, это деятельность надзорных органов по наблюдению и применению административного принуждения в местах, имеющих общественное значение (улицы, проспекты, рынки, вокзалы и т. д.), по обеспечению общественной и иной безопасности.
Нормы полицейского права определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; регламентируют порядок применения мер административного принуждения, в том числе специальных средств и огнестрельного оружия; регламентируют лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность, порядок введения на территории Российской Федерации специальных режимов (чрезвычайного, пограничного и т. д.).
Нормы полицейского права возлагают на граждан различные обязанности в сфере общественного порядка и общественной безопасности, а именно: соблюдать правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарную безопасность. Это так называемые «отрицательные обязанности», предписывающие воздержаться от совершения противоправных деяний и предусмотренные запрещающими нормами. Таким образом, реализация гражданами прав и свобод должна сочетаться с соблюдением ими правил по охране общественного порядка, т. е. административноправовых запретов, что, собственно, предполагает некоторое ограничение в пользовании правами и свободами.
Вместе с тем нормы полицейского права возлагают «отрицательные обязанности» также на государственные органы и их должностных лиц. Так например, МВД, ФСБ, ФСО, Госнаркоконтроль - это органы, которым государство доверило применение государственного принуждения. Для них нормы полицейского права детально регламентируют порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия, устанавливают ограничения на их применение. В частности, п. 8 ст. 19 Закона РФ «О полиции» обязывает каждого сотрудника полиции о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представлять рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы3.
2 Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право как подотрасль административного права // Г ос-во и право. 2001. № 12.
3 О полиции: федер. закон РФ от 07.02.2011 № 3-Ф3 // Полиция России. 2011. № 4.
195
Таким образом, полицейское право есть организованная совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности в большинстве форм ее прояв-
4
проявления .
Учитывая изложенное, можно определить следующие цели полицейского права:
• обеспечить законодательную защиту основных конституционных прав граждан, одновременно востребовав от них надлежащего исполнения закрепленных законом и иными нормативными актами обязанностей по соблюдению общественного порядка, общественной безопасности, иных требований и обязательств;
• законодательно закрепить права и обязанности уполномоченных государственных органов по поддержанию общественного порядка и общественной безопасности, защите конституционных прав граждан, одновременно установив барьер проявлению беспредела и преступного бездействия с их стороны.
Говоря о принципах полицейского права, следует сначала обратиться к определению принципов административного права, подотраслью которого в настоящее время является полицейское право.
Под принципами права понимаются основополагающие идеи, обосновывающие его предназначение5. Конституция РФ закрепляет следующие важнейшие принципы исполнительной власти и, следовательно, административного права: народовластие, единство системы исполнительной власти и федерализм.
Принцип народовластия означает подотчетность и подконтрольность органов исполнительной власти и должностных лиц народу - носителю суверенитета Российской Федерации. Подотчетность в административном праве бывает двух видов - непосредственная и опосредованная.
Директивная подотчетность означает обязанность органа государственной власти (должностного лица) представить достоверную информацию об исполнении поручения. Так например, п. «А» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ предписывает Правительству РФ отчитываться об исполнении федерального бюджета6. На практике правительство представляет такой отчет Государственной Думе РФ.
4 Бельский К. С. Полицейское право: лекц. курс. М., 2004.
5 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2005.
6 Конституция РФ от 12.12.1993 // СЗ РФ. 2009. № 4. С. 445.
196
В случае опосредованной подотчетности представительный орган народовластия санкционирует деятельность соответствующего исполнительно-распорядительного органа, т. е. участвует в его формировании, назначении его высших должностных лиц, либо выражает недоверие данному органу. Например, Счетная палата РФ формируется при участии обеих палат Федерального собрания РФ, при этом контрольные полномочия счетной палаты распространяются на все государственные органы .
Также одной из форм народовластия является участие гражданских лиц в деятельности министерств, ведомств, иных исполнительнораспорядительных органов. Представители общественных объединений, ученые, представители бизнеса, иные лица входят в состав коллегий министерств, ведомств, экспертных советов, которые обсуждают проекты нормативных актов указанных министерств и ведомств.
Единую систему исполнительной власти образуют федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Принцип единства означает подчинение нижестоящего органа решениям вышестоящего. Юридическим выражением единства системы исполнительной власти является конституционный статус территориальных органов федеральной исполнительной власти. Частью 1 статьей 78 Конституции РФ не предусмотрено согласование с государственными органами субъектов федерации процесса создания указанных выше федеральных органов, поэтому последние вправе создавать свои территориальные организации и назначать соответствующих должностных лиц8.
Таким образом, единство системы исполнительной власти на федеральном уровне означает обязательность решений федерального Правительства РФ для правительств и иных органов исполнительной власти субъектов РФ. На отраслевом и межотраслевом уровнях единство исполнительной власти обеспечивается в системах министерств и ведомств РФ.
В содержании принципа федерализма ч. 3 ст. 5 Конституции РФ выделяет следующие основные элементы: единство системы государственной власти; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов федерации9.
7 Ст. 29 Федерального закона РФ от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О счетной палате РФ».
8 Конституция РФ от 12.12.1993//С3 РФ. 2009. № 4. С. 445.
9 Конституция РФ от 12.12.1993//С3 РФ. 2009. № 4. С. 445.
197
Единство государственной власти на территории России закреплено Конституцией РФ, которая, в отличие от предшествующего Основного закона, не представляет республикам статуса суверенного государства, но тем не менее, не препятствует закреплению суверенитета в конституциях некоторых республик. Значимую роль в осуществлении исполнительной власти играют планирование и координация. Планирование - это основанное на аналитических исследованиях определение целей и задач, пропорций, возможных количественных и качественных показателей функционирования отраслей и сфер управления. Координация - это согласованное взаимодействие органов исполнительной власти, подведомственных им территориальных органов и объектов управления.
Именно в этих функциях воплощается регулирующее воздействие государства во всей сферах жизнедеятельности субъектов федерации. Задача данного воздействия заключена в первую очередь в предотвращении неблагоприятных социально-экономических последствий: безработицы, инфляции, дефицита, голода, техногенных катастроф и т. п., а также стимулирования успешного социально-экономического развития.
Разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации объясняются различием уровня социального и экономического развития, численностью населения, различием сырьевых и продовольственных ресурсов, обычаями, нормами морали.
В полицейском праве действуют те же принципы, что и в любой отрасли права. Принцип народовластия, а именно: подотчетность и подконтрольность полицейских органов народу, законодательно закреплен во всех основополагающих документах структур, осуществляющих полицейскую деятельность. Так, п. 2 ст. 8 Федерального закона РФ «О полиции» гласит: «Граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным зако-
10 т-> о
ном» . В свою очередь п. 3 вышеуказанной статьи провозглашает подотчетность полиции народу, а именно: «Полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-
10 О полиции: федер. закон РФ от 07.02.2011 № 3-Ф3 // Полиция России. 2011. № 4.
198
коммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами...»11. И как апофеоз всего вышесказанного звучит п. 6 ст. 9 указанного закона: «Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел»12.
Единство системы исполнительной власти присутствует во всех государственных органах, осуществляющих полицейскую деятельность. Все они: МВД, ФСБ, ФСО, прокуратура и др. имеют центральный аппарат, который руководит деятельностью соответствующих органов субъектов федерации, автономных и территориальных образований. Так, в ст. 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 01.03.2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» сформулировано единоначалие системы МВД России: «В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России»13. В ст. 15 Положения конкретизируется содержание предыдущей статьи: «В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторнокурортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства системы МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел»14. Данные статьи также обосновывают и следующий принцип полицейского права - принцип
11 Там же.
12 Там же.
13 Вопросы Министерства внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 // Щит и меч. 2011. № 9.
14 Вопросы Министерства внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 // Щит и меч. 2011. № 9.
федерализма, а именно один из основных его элементов - единство системы государственной власти.
Разграничение полномочий между федеральными органами, осуществляющими полицейскую деятельность и аналогичными органами субъектов Федерации призвано осуществлять деятельность по обеспечению общественного порядка, безопасности и благоустройства на местах более гибче и эффективнее, «привязать» ее к местной субкультуре, обычаям, нормам морали и этике. При этом нормативные акты полицейских органов субъектов федерации не должны противоречить федеральным. Так, в ст. 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации законодательно закреплены права территориального органа МВД РФ по субъекту Российской Федерации. При этом в ст. 3 указанного положения утверждается, что территориальные органы входят в систему органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняются МВД России15.
15 Вопросы Министерства внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 // Щит и меч. 2011. № 9.
