CC BY
346
ПОЛИТИКОУПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ,
ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
В.С. Кол чина
КОЛЧИНА Вера Сергеевна -
ст. преподаватель Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина
^Зажнейшей составляющей политико-административного управления является подготовка, принятие и реализация политико-управленческих решений. Разработку политики от ее реализации отделить невозможно. Именно поэтому хорошо продуманная и разработанная политика в области подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений зачастую не приносит ожидаемых результатов в случае ее плохого исполнения.
Рассматривая взаимодействие политики и администрирования при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений, ученые справедливо отмечают, что взаимосвязь политики и администрирования неизбежна, поскольку это две неразрывно связанные функциональные стороны
дате— да
единого процесса государственного властного управления. Соотношение этих двух элементов отражает реальный процесс организации и деятельности административных структур в политико-управленческой сфере, их место в политической системе общества. В основе соотношения политики и администрирования лежит разделение и взаимодействие властей, различие присущих им функций, а также противопоставление политики как искусства и администрирования как технологии.
Политика - это искусство и практика управления государством; стремление к достижению высшей цели данного общества; борьба за власть или за ее осуществление; основа управления общественными отношениями. Администрирование же означает технологию управления в рамках отлаженной бюрократической машины. Реализация политико-управленческих решений являет собой постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором участвуют политики, чиновники, различные органы государственной власти. Процесс реализации включает в себя совокупность средств, методов и приемов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами.
В литературе дается множество определений политических и управленческих решений. Политико-управленческое решение как категория -это особый вид решения, связанный с таким типом публично-государственных решений, которые характеризуются, во-первых, формулированием общих задач, где выражены базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов; во-вторых, воспроизводством (изменением) нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка; в-третьих, регулированием и распределением ключевых общественных ресурсов [1, с. 156].
Представляется, что политико-управленческое решение следует определять как осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор динамики системы управления из множества альтернатив. Особенности такого вида решения состоят в следующем: во-первых, политико-управленческое решение готовится и принимается в политико-управленческой сфере деятельности; во-вторых, данный вид решения затрагивает прежде всего интересы акторов, участвующих в политико-управленческом решении; в-третьих, в таком решении существует выбор из множества альтернатив одной или нескольких политико-управленческих целей; в-четвертых, такое решение направлено на реализацию политико-управленческих целей; в-пятых, при реализации этого вида решения определены действия политиков и администраторов в политико-управленческой сфере. Спецификой выполнения
7 1
политико-управленческого решения является воплощение в жизнь его содержания, то есть решение конкретной проблемы.
Деятельность политиков и чиновников, органов государственной власти осуществляется с помощью определенных политических функций и технологий. Технология, как известно, - это способ реализации людьми конкретного процесса. Под политическими технологиями принято понимать совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленную на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в сфере политики. Политические технологии включают в себя как приемы достижения локального кратковременного результата (тактика), так и получение глубинного, глобального, длительного эффекта (стратегия).
Использование тех или иных политических технологий определяет эффективность регулирования политических процессов, устойчивость политической системы и всего политического пространства. Политические технологии в большой степени определяются типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, характером политического режима. Основным отличием политических технологий от других видов технологий является их направленность на власть, непосредственно или опосредованно.
Политические технологии можно рассматривать и как совокупность наиболее рациональных, устоявшихся приемов, процедур и способов деятельности, направленных на достижение определенных целей и решение задач конкретного субъекта при наименьшей затрате сил, средств и времени. В этом плане политика предстает как деятельность, связанная с руководством и регулированием, как специфическая управленческая деятельность.
С помощью политических технологий органами исполнительной власти реализуется ряд функций: аналитическая - анализ социально-политической проблемы, получение новой информации и знаний, необходимых для ее продуктивного решения, сопоставление искомого результата с реальным; прогностическая - прогнозирование возможных последствий решения комплекса задач в течение всего планируемого периода времени, «проигрывание» различных сценариев развития социально-политической ситуации; проектировочная - выработка решений, связанных с композиционным построением предстоящей деятельности; коммуникативная - организация взаимосвязи между субъектами и объектами исполнительной власти, между всеми акторами процесса функционирования органов исполнительной власти; информационная -
дате— да
организация информации в процессе ее предъявления субъектам и объектам власти, в процессе информационного обмена.
Деятельность исполнительной власти заключается большей частью в осуществлении политико-административного управления. Администрация занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, усиленной серьезными политическими ресурсами и возможностями. Политический и административный компоненты управления интенсивно воздействуют друг на друга. При этом технологический уровень исполнительной власти определяется в основном областью разработки и применения различных средств и приемов для решения общественно значимых государственных проблем. Подчеркнем, что в современной литературе технологический взгляд на исполнительную власть предполагает алгоритмизированное видение окружающего, ориентацию на решение проблем, направленность не только на настоящее, но и будущее состояние, на заданную, но не всегда осознаваемую последовательность действий, имеющую собственную внутреннюю логику и пространственно-временной горизонт.
С политической точки зрения основной технологической задачей деятельности органов исполнительной власти любого уровня является: обеспечение устойчивого развития государства или региона, что означает для населения, в частности, рост благосостояния, удовлетворение потребностей, а также обеспечение «прозрачности» работы органов власти по реализации политико-управленческих решений. Известно, что ни о какой стабильности государства, той или иной его системы не может быть и речи без высокого уровня организации политической деятельности, без применения современных политических технологий.
Полнота и объем функций на разных уровнях вертикали исполнительной власти различны: на верхнем уровне - это прежде всего политические установки и цели или участие в их разработке, на нижних - их конкретизация и реализация. В целом политические технологии, применяемые в органах исполнительной власти, призваны реализовать функции политического управления в проекции на исполнительную власть, обеспечить взаимодействие различных политических сил и структур.
Поскольку процесс реализации политико-управленческих решений представляет собой совокупность методов, средств, приемов, соответственно различают следующие методы: опрос (анкетирование, интервьюирование); экстраполирование (построение динамических рядов развития показателей прогнозируемого процесса); моделирование (построение поисковых и нормативных моделей).
По оценкам отечественных и зарубежных ученых в настоящее время насчитывается более 150 методов формализованного и интуитивного
прогнозирования. Существует их определенная систематизация. К формализованным методам прогнозирования относятся следующие: методы экстраполяции (метод наименьших квадратов; метод экспонентного сглаживания; метод вероятного моделирования; метод адаптивного сглаживания и др.); системно-структурные методы (методы функциональноиерархического моделирования; метод морфологического анализа; матричный метод; метод сетевого моделирования; метод структурной аналогии и др.); ассоциативные методы (методы имитационного моделирования; метод историко-логического анализа и др.); методы опережающей информации (методы анализа потока публикаций и др.) [2, с. 345].
К интуитивным относятся методы индивидуальной экспертной оценки (метод интервьюирования экспертов, метод анкетирования экспертов, метод самостоятельной подготовки экспертом оценок и др.); методы коллективной экспертной оценки (метод анкетирования представителей социальных групп на основе квотно-пропорциональной выборки, методы «комиссий», методы «мозговых атак», метод Дельфи и др.); методы аналитических документов (методы написания сценариев политической ситуации и др.).
Процессы прогнозирования можно условно разделить на три стадии: подготовительную, основную и заключительную, которые различаются применяемыми методами. На подготовительной стадии прогнозирования используются такие методы, как изучение документов, опрос (анкетный, интервью), наблюдение, моделирование и т.д.; на основной -логический и исторический методы, метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, статистики и т.д.; на заключительной стадии -описательный, сравнительный, эксперимент, моделирование, математические методы, методы кибернетики, социологии, психологии и т.д.
Методы, применяемые для изучения социально-политической ситуации, также условно можно разделить на три вида: сравнительно-исторические, эмпирические и системные.
Сравнительно-исторические методы позволяют субъектам исследования изучать социально-политические объекты, факты и явления в их динамическом состоянии, на различных этапах развития. Это необходимо для анализа неоднократно повторяющихся явлений и важно для изучения социально-политических процессов, происходящих в сравнительных исторических ситуациях. Практически невозможно понять место, роль политических партий в современных политических процессах, не изучив тщательно их генезис и развитие.
Эмпирические методы способствуют более глубокому исследованию общественного мнения и политической культуры людей, влияния раз-
дате— да
личных социальных фактов на политические процессы; системному анализу больших и малых общественных структур; структурно-функциональному изучению политических институтов. Для эмпирических исследований широко используются социологические методики (анкетный опрос, интервьюирование, контент-анализ, включенное и исключенное наблюдение, эксперимент, моделирование).
Системные методы позволяют изучать политические процессы и явления в целом и социально-политическую ситуацию в частности как комплексный процесс, выявлять наиболее важные элементы и подсистемы, прослеживать их взаимосвязь и взаимообусловленность, возможность воздействия на ход развития всей ситуации.
Автором данной статьи был разработан инструментарий социологического исследования и проведен опрос депутатов Саратовской областной Думы, политиков, а также государственных служащих органов исполнительной власти Саратовской области, занимающих должности категории «руководители», а именно: заместителей министров, начальников управлений, непосредственно участвующих в подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений. Цель исследования: выяснение технологий подготовки и принятия руководителями решений, их эффективности, сроков реализации; причин невыполнения политикоуправленческих решений; качества проектов нормативно-правовых актов, поступающих в областную Думу от исполнительных органов власти; удовлетворенности населения области качеством принимаемых участниками управленческого цикла политико-управленческих решений.
Особое внимание уделялось вопросам: насколько часто принимаются политико-управленческие решения; на основе чего они принимаются; насколько часто исполняются принятые решения полностью; какие существуют причины невыполнения решений; в какой срок эффективно принятое политико-управленческое решение может реализовываться; оценки качества проектов нормативно-правовых актов, которые поступают в областную Думу от исполнительных органов власти; отношения государственных служащих к закону как одному из видов политико-управленческого решения; какое направление является приоритетным в деятельности государственных служащих по повышению ответственности за подготовку, принятие и реализацию политико-управленческих решений; каким профессиональным качествам государственного служащего отдается предпочтение.
Анализ результатов исследования приводит к выводу, что политики-депутаты принимают, по их мнению, политико-управленческие решения достаточно часто, и, как правило, на основе собственного мнения,
основанного на изучении аналитических материалов, подготовленных в аппарате областной Думы. Большинство опрошенных депутатов считают, что принятые политико-управленческие решения исполняются полностью менее чем на 50%. К основным, наиболее распространенным причинам невыполнения решений респонденты относят низкую исполнительскую дисциплину, закрытость и непрозрачность деятельности. Г оворя о сроках реализации принятого политико-управленческого решения, депутаты подчеркнули, что оно должно реализовываться, в зависимости от характера и типа решений, в срок от трех до пяти лет либо в срок до одного года, что является наиболее эффективным. Политики позитивно оценивают качество только 40% проектов нормативно-правовых актов, подготовленных в органах исполнительной власти.
Анализ результатов опроса свидетельствует, что сами депутаты играют существенную роль в процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений. Принимая решения, политики прежде всего опираются на свое собственное мнение, в меньшей степени берут во внимание информацию, поступающую из органов исполнительной власти. По степени значимости профессионального уровня в сфере нормотворчества депутаты выделяют следующие критерии: знание норм права, навыки нормотворческой деятельности, а также умение анализировать и обобщать информацию. Рассуждая об опыте работы в представительных органах власти, политики считают, что те депутаты, которые имеют значительный опыт работы, соответственно обладают глубокими знаниями и навыками в подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений.
Депутаты, выступившие в качестве респондентов, определяют степень участия государственных служащих, а также сотрудников исполнительных органов власти в подготовке эффективного политико-управленческого решения как значительную. Отсюда следует, что политико-управленческое решение воспринимается ими как результат взаимодействия представительных и исполнительных структур публичной власти. Депутаты полагают, что государственные служащие в основном предоставляют базовую информацию, необходимую для определения на уровне законодательного органа возможных альтернатив решений. Свою же роль они считают аналитической, что свидетельствует о расстановке приоритетов, связанных с властными полномочиями, в пользу представительных органов.
Депутаты уверены, что принимаемые ими политико-управленческие решения население связывает с позитивными изменениями развития региона, страны в целом. Государственные служащие, участвуя в процессе подготовки, принятия и реализации политико-управленчес-
дате— да
ких решений, определяют приоритетным направлением в своей деятельности выполнение нормативно-правовых актов, а также повышение профессионализма и компетентности. Преимущественное предпочтение государственными служащими отдается таким профессиональным качествам, как уважение к закону, оперативность, аналитикопрогностические способности.
В то же время, судя по результатам анкетирования, государственные служащие считают себя основным субъектом подготовки, принятия и реализации политико-управленческих решений. Решения принимаются ими на основе мониторинга, анализа управленческой информации, обобщения профессионально значимых фактов из практики государственного управления. В целом более 50% опрошенных служащих посчитали, что их деятельность носит политический характер.
Анализ практики взаимодействия политиков и чиновников при подготовке, принятии и реализации политико-управленческих решений показывает, что, хотя они и взаимодействуют между собой, существует разделение сфер их деятельности в процессе управленческого процесса. Депутаты-политики принимают решения на основе собственного мнения, основанного на изучении аналитических материалов, подготовленных в аппарате областной Думы, а не на основе анализа материалов, поступающих из исполнительных органов власти; государственные служащие же занимают несколько иную позицию, то есть они играют тоже существенную роль в подготовке решений в органах исполнительной власти, а депутаты принимают или отклоняют эти решения.
Исследуя соотношение политики и администрирования, следует особо подчеркнуть, что политика и администрирование в государстве могут существовать только в единстве. Политики принимают решения, а администраторы действуют в рамках этих решений, выполняя их. Поэтому политики определяют стратегические функции государства. Роль государственных служащих в основном связана с выполнением именно оперативных политических функций. Именно в этом и заключается их взаимодействие, пересечение функционального назначения политики и государственной службы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ДегтяревА.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений // Полис. 2003. № 1.
2. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.
