CC BY
161
III. ОРИЕНТИРЫ
Старостин А.М., д. полит. н., проф. (СКАГС)
МОДЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ
Проблема эффективности государственной власти и управления уже долгие годы остается в центре внимания политической теории и практики. Она имеет и свою идеологическую проекцию, связанную с дискуссиями о сравнительной эффективности тех или иных социально-политических систем или политических программ. Есть здесь и обширный инструментальный аспект, обусловленный как потребностями сравнительно-международной оценки деятельности правительств (в этом весьма заинтересованы в прикладном плане влиятельные международные организации: ООН, ВТО, ВБ и др.), так и необходимостью адекватной оценки национально-государственных и местных администраций. В частности, данный аспект остается остро актуальным для современной России, где в рамках административной и муниципальной реформы, продолжающихся мероприятий по совершенствованию государственного администрирования, вводятся и апробируются различные методики оценки эффективности деятельности губернаторов и руководителей муниципальных образований.
В этом плане особого внимания заслуживает обсуждение прежде всего концептуальных подходов к проблеме эффективности государственного управления, которые пока не привели к созданию адекватной теории, несмотря на наличие весьма немалого числа обстоятельных работ, вышедших в последние годы и за рубежом, и в России1. Более осторожные ученые высказыва-
1 См.: Эффективность государственного управления (Пер. с англ.). М., 1998; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000; Шамхалов Ф.И. Теория госу-
ются в том духе, что такую теорию весьма сложно построить, поскольку государственное управление зависит не только от множества факторов, но и связано с рядом крупных групп интересов и их политическими проявлениями. А в такой системе координат оценочные суждения могут существенно расходиться. Поэтому можно понять известного американского исследователя Х.Дж. Рэйни1, утверждающего после 30 страниц аргументированных суждений: «Хотя концепции, теории и идеи, изложенные в настоящей книге, не дают научного решения проблем, они способны помочь определить целенаправленную ориентацию на эффективность в работе государственных организаций и менеджменте... Должное понимание и эффективный менеджмент государственных организаций не поддаются суммированию в виде нескольких броских афоризмов»2.
Сходных позиций придерживается и Ханс де Брюйн, полагающий, что поиски «формулы эффективности» государственного управления не могут ограничиваться изучением роли лишь формальных показателей, а должны облекаться в некую процедуру оценки, основывающуюся как на формальных, так и неформальных аспектах. Последние включают создание атмосферы доверия между управляющими и управляемыми, проведение консультаций и переговоров между руководством и работниками, перекрестную оценку на основе различных критериев и, наконец, просто профессиональный и доверительный подход к результатам формальных оценок3.
дарственного управления. М., 2002; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д, 2000; Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). Ростов н/Д, 2005; Государственная политика и управление. Концепции государственной политики и управления (Под ред. Л.В. Сморгунова). М., 2006; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М., 2008. Гл. 12.
1 Рэйни Х.Дж. Анализ и управление в государственных организациях. М., 2004.
2 Там же. С. 376.
3 Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе. М., 2005.
Думается, что одним из основных посылов авторов проекта «Политический атлас современности», реализованного под руководством проф. А.Ю. Мельвиля, также можно считать поиск адекватных методов измерения эффективности государственного управления в ракурсе современных мировых политических процессов.
Тем не менее, несмотря на известное продвижение по обозначенным азимутам, проблема эффективности государственного управления пока далека от оптимальных решений и остается дискуссионной.
Продолжая дискуссию, следует прежде всего подчеркнуть, что сущность и особенности деятельности государственной власти обусловливают рассматривать ее проявления в политикоуправленческом и в политико-аксиологическом аспекте. В политико-аксиологическом отношении проблема оценки эффективности государственной власти связана прежде всего с разработкой методов измерения факторов, оказывающих существенное влияние на легитимность власти.
Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъектно-средовых факторов ее функционирования, то управленческий аспект связан с объектнофункциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функций.
Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости самоуправления, наблюдается «перегрев» властей на этом уровне и
постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем. К тому же нарастает и объем патерналист-ски-эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности кадрового обеспечения и управленческих навыков и слабой проработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социальноэкономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то, и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.
Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнения основных ее функций.
К сказанному следует добавить еще и то, что представление об эффективности государственного управления связано во многом с контекстуальными, зачастую не оговариваемыми специально, аспектами функционирования государственного управления. Ибо государственный аппарат, как мельница перерабатывает тот продукт, который «засыпает» власть в ее жернова. А сам властный контекст во многом зависит от понимаемого элитой, политическим классом своей миссии. Между тем, сама концепция «властной миссии» может существенно меняться. С нашей точки зрения возможно выделить несколько вариантов «властной миссии», обозначив их термином «кратические модели» (см. табл. 1).
Анализ деятельности государств современного мира показывает, что одновременная разновекторная (ориентированная на разные кратические модели) нацеленность на государственную эффективность, практически недостижима. Преобладающими в современном мире выступают модели экономической и социальной эффективности. В этом контекстуальном русле и происходит, как правило, обсуждение проблем государственной эффективности (Мейнстрим) и, видимо, это разумно, ибо обсуждение этих
проблем в других контекстах выводит нас на более специфическую проблематику (авторитаризм, тоталитаризм, модели мобилизационного развития, проблематика взаимодействия и столкновения цивилизаций, геополитика).
Таблица 1
Основные кратические модели
Вид модели
1. Политическая эффективность
2. Экономическая эффективность
3. Социальная эффективность
4. Геополитическая эффективность
5. Цивилизационная эффективность
Содержание кратической миссии
Нацеленность на удержание государственной власти в руках политической элиты, подбор средств, максимально способствующих этому
Приумножение общественного богатства, расширение сферы элитного и массового потребления. Миссия аккумулируется в идее общества массового потребления
Нацеленность на гармоничное развитие (материальное, духовное, витальное) всех слоев общества. Миссия аккумулируется в идее социального государства
Нацеленность на сохранение и возможное наращивание геополитического положения государства в регионе и в мире. В максималистском варианте миссия аккумулируется в идее сверхдержавы
Нацеленность на сохранение и воспроизводство цивилизационных кодов и ценностных матриц. Миссия аккумулируется в идее государства-цивилизации (Россия, Китай, Индия) или цивилизации, представленной ассоциацией, кластером государств (запад, исламский мир).
Тем не менее, о проблемах государственной эффективности в рамках кратической модели политической эффективности чаще всего начинают говорить в периоды дестабилизации и даже смены политических систем и представляющих их элит. Для совре-
менной России такой аспект пока актуален, ибо процесс выстраивания новой политической системы не завершен, что демонстрирует даже казалось бы рутинная ситуация смены президентов. В наших условиях она все еще воспринимается как форс-мажор и заставляет выстраивать весьма необычные конфигурации во взаимодействии
Незавершенность постсоветского российского элитогенеза обращает внимание как на основные условия, способствующие продвижению в сторону большей политической эффективности государственной власти, так и на ключевые девиации, снижающие эту эффективность.
Что касается эффективности деятельности элит с точки зрения их влияния на политические процессы, то во многом оно зависит от внутриэлитной диспозиции, от внутриэлитных взаимоотношений. Как никогда для российских условий актуальны слова известного итальянского политика Аминторе Фанфани: «Для правящего большинства наибольшую опасность представляют меньшинство в собственном лагере».
Иначе говоря, конфликты в элитной среде, наличие неконсолидированных и конфронтирующих между собой элитных групп представляют основную причину нестабильности власти, чреватую ее потерей. И зависят от уровня совместных управлен-ческо-консолидирующих действий.
Общей или цивилизационной тенденцией, проявляющейся в деятельности элит относительно управленческо-консолидирующего фактора, выступает усложнение его форм, социальная технологизация и инструментализация воздействий, что в итоге проявляется в используемом элитами арсенале технологий политического (и консолидирующего) управления.
К числу основных технологий политического управления, суммируя имеющиеся в литературе подходы, следует отнести следующие:
1) технологии индуцирования новых политических ценностей;
2) технологии выработки политических целей и стратегий;
3) технологии консолидации единого субъекта политического управления;
4) технологии поиска референтного объекта политического управления и легитимации его субъекта;
5) технологии мотивирования и будирования объекта политического управления;
6) технологии опосредования политического управления;
7) технологии блокирования дисфункций в субъекте и объекте политического управления;
8) технологии реабилитации управленческих затрат;
9) технологии оценки эффективности управления и сопутствующей деятельности и их коррекция1.
Прокомментируем основные свойства и смысловую нагрузку перечисленных технологий. Более детальная их характеристика требует специальной работы.
Итак, с первой технологией связан процесс критики и ревизии прежних политических ценностей и выдвижения новых. Любому крупному политическому действию, требующему мобилизации усилий больших групп людей, помимо практической подготовки и, прежде нее, предшествует фаза идейной подготовки. Именно здесь выдвигается и совершенствуется система новых политических ценностей. Эта система в последующем облекается в формы идеологических платформ и политических программ, способствующих консолидации общественных сил в общественно-политическое движение, партию или контрэлитное образование.
Масштабы и глубины обновления политических ценностей могут иметь самый широкий диапазон: от радикального и тотального пересмотра и буквального «переворачивания», как в эпохи подготовки политических революций, до обновления политических программ, подготавливающих коррекцию или изменение политического курса правящей партии, накануне очередных выборов. Степень отображения интересов широких кругов населения, различных социальных групп и слоев в новой или обновленной системе ценностей, искренность и последовательность в их последующей реализации обусловливает успешность и эффективность управленческого действия. Расхождение политических ценностей с последующей деятельностью приводит к бло-
1 См.: Технологии политической власти. Киев, 1994; Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д., 1997. С. 212213; Соловьев А.И. Политология. Политическая теория и политические технологии. М., 2000. С. 414-429.
кированию управленческого действия. Отличие целенаправленного управленческого действия от импульсивного как раз обеспечивается системой политических ценностей, а не только эмоциональными состояниями, настроениями. Конечно и эмоциональные состояния могут симптоматизировать некоторое, пока невыраженное, неосмысленное состояние дисбаланса интересов. Однако оно должно пройти этап осмысления, концептуализации, прежде чем воплотиться в долговременные и целенаправленные действия, отличающие цивилизационное развитие от стихии адаптивного социально-природного сосуществования.
Вторая технология позволяет облечь новую систему политических ценностей в форму плана практически-политических действий и довести до уровня политических решений. В литературе по проблемам теории организаций и управления выработаны алгоритмы, рационализирующие процесс выработки решения от постановки практической проблемы до ее разрешения1. Они предусматривают организацию дискуссий, очерчивание альтернатив, согласование интересов, выбор одной из альтернатив действий. Английский ученый К. Киллен советует не ограничиваться принятием одного решения и на случай непредвиденных или существенно изменившихся обстоятельств подготовить дополнительные (запасные) варианты решений, с тем, чтобы, с одной стороны, ввести в принятое решение фактор надежности, а, с другой, смягчить противоборство сторон, чьи варианты решений не стали основными.
В современной теории и практике принятия политических решений в качестве основных методов постановки целей и принятия решений используется «метод ветвей» (или инкрементальный метод) и смешанно-сканирующий метод, предложенный
А. Этциони. Он сочетает рациональный анализ одних элементов проблемы и поступательный, менее детализированный анализ других.
Третья технология нацелена на создание субъектноисполнительской части достижения политических целей и вы-
1 См., например: Василенко И.А. Принятие решений в административно-государственном управлении // Власть. 1994. № 10; Иванов
В.Н., Матвиенко В.Я., Патрушев В.И., Молодых И.В. Технологии политической власти. Зарубежный опыт. Киев, 1994. С. 228-240.
полнения политических решений. В центре исполнительской части политического управленческого действия стоит лидер и группа его единомышленников, даже если речь идет о совместных действиях многих государств. Консолидирующие процедуры предусматривают выработку однозначно понимаемых норм и правил взаимодействия, распределение обязанностей и ответственности в совместных действиях; принятие мер, предупреждающих конфликтные ситуации и позволяющие их разрешать; взаимомотивацию в ходе совместных действий и возможную подстраховку и взаимопомощь. Кроме того, необходимо указать также на взаимопринимаемую возможность вынесения санкций тем, кто отступает от взятых обязательств.
Четвертая технология предусматривает, что в процессе осуществления шагов политического управления имеется разделение на субъект (активное начало) и объект. Эта схема также имеет воплощение на разных уровнях субъектности: «лидер - группа», «элита - население», «государство - население», «государство -лидеры - регионы», «регионы - человечество». Схемы взаимодействия могут развиваться по разным сценариям - более механистичным или более органичным: насильственного диктата; оседланного интереса; манипулирования или сотрудничества. Они также поддерживаются такими средствами, как эмоционально-мотивационные (харизма), нормативно-ценностные (традиция, правовые системы) или личностно-ценностные (личная значимость и интерес, личные связи). В результате образуется единое политическое пространство со своим центром и периферией, управляющей и исполнительской частью. Без создания такого пространства или овладения уже существующим (перехват власти) не состоится расширение масштаба деятельности субъекта политического управления.
Пятая технология предусматривает долговременные действия в субъектно-объектном политическом пространстве. Пассивность и отчужденность объекта политического управления способны «загасить» управленческий импульс политического субъекта или привести к перехвату влияния и власти со стороны другого субъекта. В случае равноконкурентных отношений субъектов и равноиндифферентном отношении к ним объекта возможно вообще разрушение единого политического пространства и возникновение «смутного времени». Тактика субъекта, направлен-
ная на дезориентацию и разобщение политического объекта также легко приводит к потере управления и воцарению «слепой воли».
Шестая технология предполагает развитие политиковластных отношений в сложно организованной политической среде с несколькими уровнями управления, как это имеет место на государственном или трансгосударственном уровне. Если здесь нет отлаженной системы передачи решений, их исполнения и контроля за исполнением, если опосредующие звенья неадекватно выполняют или вовсе не исполняют решения, то такая система переходит из регулируемого, управляемого состояния в хаотическое. Исполнительские, опосредующие звенья не обязательно выстроены в иерархическую систему. Управление может основываться и на ценностных импульсах, однако их действия должны быть адекватны и скоординированы. В теории управления известны организационные структуры, действующие по принципу так называемой организованной анархии1. Здесь нет четких приоритетов, изменчивы технологии, случайно участие, цели находят путем эмпирического поиска. Однако и в случае таких организаций (научно-исследовательские учреждения, мозговые центры) всегда имеются опосредующие звенья, скажем в виде коммуникационных линий с прямой и обратной связью.
Седьмая и восьмая технологии тесно связаны друг с другом, ибо одна из наиболее сложных проблем реализации актов политического управления - это блокирование противодействий и поддержание устойчивости управленческих импульсов. А они могут быть ослаблены дезорганизацией объекта и субъекта, потерей смысла управленческих действий и угасанием интереса к действию, эмоциональной и физической усталостью. Здесь-то как раз и проявляются в полной мере коллективно-волевые качества. Что касается внешних дисфункциональных действий, то, как правило, они развиваются в конфликтные ситуации, методы разрешения которых предусматривают использование средств переговоров, прямого или косвенного взаимодействия и взаимных компромиссов, принуждения и психологического давления, пониже-
1 См.: Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996. С. 245.
ния социального статуса или угроза им и т.п.1 Важно, чтобы принимаемые меры не носили избыточного характера, каковыми, например, были сталинские репрессии в СССР в 30-е гг., приведшие не только к блокированию инакомыслящих, но и к уничтожению значительной части творческой интеллигенции, политической и военной элиты.
Оценка эффективности политической деятельности, составляющая ядро девятой технологии, - относительно новая и, как уже говорилось выше, не так давно начавшая разрабатываться проблема . Хотя в теории организации и управления она находится в центре внимания . В политических действиях эффективность, как мы уже подчеркивали, не вполне может оцениваться по формуле: «ресурсы - затраты - результат». Особенно это относится к деятельности политических лидеров и партий. Результаты политической деятельности, помимо их соответствия поставленным целям, имеют еще то свойство, что их нелегко «удержать», они историчны и нередко их оценки пересматриваются кардинальным образом. Поэтому политическое управление необходимо оценивать по многофакторным критериям и по масштабности последствий.
Многофакторные критерии позволяют учесть и уровень организационной культуры субъекта политического управления, и его влияние на объект, и масштабность и глубину социальных последствий действий. Лишь многофакторный подход позволяет избежать опасностей идеологизации, апологетизации и успокоенности в оценке эффективности управления политического субъекта и внести своевременные коррективы в его последующие действия.
Рассматривая и кратко характеризуя основные технологии политического управления, необходимо подчеркнуть, что нарушение каждой из них или запаздывание (или вовсе задержка) при переходе от одной к другой приводят к дисфункциональным про-
1 См.: Гозман Л.В., Шестопал Е.Б. Политическая психология. Ростов н/Д, 1996. С. 250-268.
2 См.: Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995.
3 См.: Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249-272.
явлениям в политическом управлении.
В целом же, анализируя деятельность бюрократической элиты современной России, используя соотнесение основных ее параметров с основными технологиями и патологиями политического управления, мы видим незадействованность или нарушение значительной части из них. Следовательно, важнейший ресурс в повышении эффективности деятельности российских элит - это освоение технологий политического управления.
Другим важнейшим ресурсом, с точки зрения эффективности политического управления, выступает улучшение качественного состава и профессионализма элит.
Коль скоро контекст модели политической эффективности все еще актуален для развития современной российской государственности, нельзя не затронуть в рамках этого контекста вопросы повышения эффективности представительной власти.
Детализируя подходы к оценке парламентской эффективности, следует подчеркнуть, что первым шагом на этом пути выступает проблема создания соответствующей политикоорганизационной среды. Парламент не сможет быть вполне эффективен, если в нем не нашли места партии, представляющие интересы основной части общества. И, далее, трудно создать эффективный парламент, если у него не будет рычагов влияния на другие ветви власти и принятие стратегических политических решений. Рассмотрим обозначенные аспекты более подробно. Прежде всего, коснемся проблемы представительства политических и социальных интересов в новой политико-партийной системе России.
Поскольку современное законодательство переориентировало процесс формирования парламентов федерального и регионального уровней на основе только пропорциональной избирательной системы, к числу наиболее значимых проблем и партийного строительства, и развития парламентаризма в современной России ныне следует отнести формирование партийной системы когерентной интересам гражданского общества.
В порядке уточнения отметим, что термином «когерентность» обозначается степень соответствия, согласованности политических интересов и предпочтений основной части гражданского общества и представляющих эти интересы партий.
Оценивая существующее положение дел в российской политической действительности, можно констатировать, что сложившаяся на сегодняшний день партийная система некогерентна интересам гражданского общества.
Одновременно заметим, что в качестве таковой она и задумывалась творцами Российской Конституции 1993 г. и конструкторами современной российской политической системы. Очевидно, что к этому привели опасения потерять власть.
Дело в том, что основные политические предпочтения гражданского общества и основной части населения, как это сложилось в течение 90-х гг. ХХ в., находятся в левой и левоцентристской части политического спектра, а доминирует в системе партийного представительства правая и правоцентристская части политического спектра. По имеющимся оценкам в отношении политических ориентации российское население разделено на три крупные группы: так называемую либералистскую (20-25 %), почвенническую (св. 40 %) и конформистскую (35-40 %), которая в свою очередь имеет в качестве «полюсов притяжения» первые две1. При этом такая асимметрия удерживалась продолжительное время. Однако, начиная с 2003-2004 гг., произошло внезапное быстрое смещение политических предпочтений электората в сторону представителей «партии власти» и ныне действующей элиты, что в левой и правой печати было прокомментировано как последствия перехода к «управляемой демократии» со стороны власти. Это означает переход к более интенсивному использованию политической рекламы и административных ресурсов для продвижения в выборные органы власти своих представителей. Поскольку ресурсами такого рода с подавляющим перевесом обладает ныне действующая власть, то у нее, следовательно, имеется значительная фора, и она может планировать вполне предсказуемые результаты любых выборных кампаний.
По существу в российских условиях элитные группы выделились и из состава протогражданского общества, и из состава политического общества, встав «над схваткой». В связи с этим приходится иначе рассматривать и соотносить структуру социально-политических интересов с механизмами политического
1 Тихонова Н.Е. Динамика социальной стратификации в постсоветском обществе // Общественные науки и современность. 1997. № 5.
общества. Сюда необходимо вносить отклоняющее и деформирующее действие элитных групп. В частности, именно этим эли-тократическим воздействием мы можем объяснить сложившуюся в современной России деформирующую систему представительства социально-политических интересов.
В истории России, прежде всего в рамках XX в., когда неоднократно предпринимались попытки формирования демократической политической системы, уже произошло несколько трагических ситуаций, связанных с партийной непубличностью и не-когерентностью. В итоге они привели к навязыванию обществу долговременных программ социально-политического развития, которые были неадекватны интересам основной массы населения и привели к огромным потерям и трагическим последствиям. Уроки прошлого и недавней истории необходимо учитывать. В истории общества есть свои законы-тенденции, которые не удается обойти или перехитрить. К их числу относятся и законы партийного строительства. Партийная система должна, с этой точки зрения, в условиях демократии соответствовать по меньшей мере трем основным требованиям: публичности, когерентности основным политическим интересам и адекватности партийной системы структуре государственного управления.
Что касается подходов к оценке эффективности собственно сформированной парламентской власти, то они связаны как с выделением специфических целевых и результатных критериев ее деятельности, так и с контекстуальным подходом, рассматривающим действенность влияния парламентской власти на функционирование всей системы государственной власти. В этом плане весьма полезен сравнительно-политологический анализ функционирования парламентов в различных государствах.
Всем ветвям государственной власти, включая и законодательную, свойственны общие функции, зафиксированные в основных законах многих государств мира. Специальные функции, в которых отражается порядок работы законодательных органов и учреждений, сформулированы во внутренних нормативно-правовых актах: регламентах, уставах, уложениях, положениях, распорядках и т.д.
Анализ конституций ряда стран (США, 1787 г., Японии, 1947 г., Германии, 1949 г. с поправками, Польши, 1997 г., Рос-
сийской Федерации, 1993 г. и др.) показал1, что общие функции законодательной власти в разных государствах одни и те же, хотя имеют место и существенные редакционные различия в их описании. Так, согласно конституционного права Великобритании «основными функциями парламента является представительство нации, законодательство, принятие бюджета и контроль за деятельностью правительства»2.
Функциями представительства, законодательства и контроля за деятельностью исполнительской власти наделены и парламент (Бундестаг) Федеративной республики Германии3.
Центральным моментом конституции 1949 г., в которую в октябре 1990 г. были внесены поправки, является создание крепкой парламентской демократии, основывающейся на принципе взаимозависимости и взаимоограничения трех ветвей власти. Законодательная власть должна быть представлена двухпалатным законодательным собранием, нижняя палата которого, бундестаг (Федеральный парламент, или собрание), состоит из непосредственно избираемых депутатов, которых должно быть не менее 656 (в настоящее время - 669), а верхняя, бундесрат (Совет Федерации), избирается косвенным способом и включает 69 членов.
Члены бундестага выбираются путем всеобщего голосования на четырехлетний срок посредством сложной системы пропорционального личного представительства, получившей название системы добавочного участия. Согласно ей, избирателям дается два голоса: один, «первый голос», необходим для голосования на выборах в местных избирательных округах, а другой, «второй голос» - для голосования по партийным спискам, предоставляемым землей. Половину законодательного собрания составляют депутаты от избирательных округов, а вторая проходит
1 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 2. М., 2004. С. 218-231
2 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. М., 1997. С. 51.
3 Основной закон Федеративной Республики Германии (1949 г., с последующими поправками) // Антология мировой политической мысли в 5-ти т. Т.5. С. 429-432; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. С. 337 (Правоведы считают, что Бундесрат, будучи фактически верхней палатой Парламента ФРГ, юридически таковой не считается).
по партийным спискам. Решающим при определении числа членов той или иной партии в собрании становится «второй голос». Голоса подсчитываются таким образом, чтобы можно было узнать процент избирателей, поддерживающих данную партию, и пропорционально этому распределить места1.
Сопоставление функций парламента Германии и Российской Федерации обнаруживает прежде всего контекстуальную ограниченность Российского парламента.
Существуют три возможных направления, по которым можно исследовать отношения между органами законодательной и исполнительной власти. Первое - обладает законодательное собрание правом законодательной инициативы или нет. Второе -может ли законодательное собрание решать политические вопросы или не может. Третье - способно ли законодательное собрание критиковать органы исполнительной власти, препятствовать проведению их политики и в крайних случаях распускать их.
Конституция Российской Федерации (1993 г.) предоставляет Федеральному Собранию (парламенту) России лишь функции представительства и законодательства (ст. 94 Конституции). Из всего объёма контролирующей функции российскому парламенту представляется право лишь заслушать отчёт Правительства РФ об исполнении бюджета (ст.114 Конституции). Государственная Дума (нижняя палата Российского парламента) может принять решение об отставке Правительства (ст. 103, п.б Конституции РФ), которое не является законом и не подлежит рассмотрению в верхней палате парламента - Совете Федерации. Правительство также неподотчётно верхней палате, которая в силу этого не может ни поддержать решение нижней палаты об отставке Правительства, ни принять самостоятельно идентичное решение. Вопрос об отставке Правительства, таким образом, всецело находится в руках Президента, который согласно Конституции, рассматривает его в увязке с роспуском Государственной Думы (или отправляет в отставку Правительство или распускает нижнюю палату парламента - ст. III, ст. 117 Конституции РФ).
1 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. С.220.
Такое существенное функциональное ограничение деятельности Российского парламента противоречит и практике ведущих держав мира и мировой политической мысли.
Оно фактически выводит исполнительную власть из-под контроля народного представительства, превращает в пустую фразу конституционное положение о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в государстве. И, естественно, существенно снижает потенциал управленческой эффективности Российского парламента.
Всестороннее обоснование верховенства законодательной власти, подчинённости и подконтрольности ей власти исполнительной дал английский теоретик политики конца XVIII века Дж. Локк. Он многократно подчёркивал, что законодательная власть избирается народом «в интересах мира, безопасности и общественного блага»1, законодательная власть потому имеет верховенство над исполнительной, что она представляет собой «доверенную власть»2. Это доверие оказывает ей народ. Если законодатели не оправдывают оказанного доверия, граждане имеют высшую власть отказать власти в доверии и избрать новую власть, которую сочтут «лучше для их безопасности и благополучия»3.
Конституция Российской Федерации (1993 г.) таких полномочий парламенту не предоставляет, что значительно снижает эффективность парламентской власти.
Наиболее верным ориентиром для определения направленности и существа назревших поправок является, на наш взгляд, опыт всемирной истории и мировая политическая мысль.
Оптимальность наделения парламента базовыми функциями вполне ощутимо влияет на полноту их реализации. Здесь показательна следующая тенденция. В феврале 2005 г. парламентарии РФ впервые в истории подготовили доклад о состоянии законодательства в России. Выводы оказались неутешительными. Фактически парламенты всех уровней оказались не в лидерах законодательной работы. Основная масса законопроектов, принимаемых парламентом, исходит от правительства, а не от депутатов
1 Локк Дж. О гражданском правлении // Избр. философские произведения. В 2-х т. М., 1960. Т. 2. С. 75.
2 Там же. С. 85.
3 Там же.
или сенаторов. Стоит задача найти наиболее успешные пути выхода из такой сложившейся в стране негативной ситуации.
Эффективная деятельность законодательных (представительных) органов власти регионов предполагает профессиональный, согласованный, синхронный труд заинтересованных людей и всех структур законодательного конвейера. В качестве основных показателей, свидетельствующих о дееспособности представительной власти, можно выделить:
- адекватность прав, обязанностей, функций и способность служащих выполнить поставленные перед ними задачи, т.е. качественно реализовать данные полномочия;
- наличие профессиональных знаний, умений, навыков, необходимых и достаточных для квалифицированного исполнения служебных обязанностей;
- согласованность и синхронность действий различных структурных элементов аппарата, обеспечивающих работу с текстами законов и сопровождающими их документами в необходимом режиме, без нарушения установленных прав и норм;
- глубокий и всесторонний анализ деятельности всех участников законотворчества, а не эпизодичность, поверхностность и односторонность при его оценке;
- оптимизация порядка принятия повесток дня пленарных заседаний. Речь идёт о необходимости упорядочения до малейших деталей всей системы прохождения документов, связанных с подготовкой и проведением советов, собраний, комитетов и депутатских объединений.
Велик вклад в эффективность деятельности парламента высокопрофессионального функционирования его аппарата и обеспечивающих служб.
На наш взгляд, справедливо утверждение, что важнейшим фактором, обуславливающим высокоэффективное функционирование аппарата законодательной власти, является удовлетворённость сотрудников своей работой. Мониторинговые исследования становления парламентаризма в России, проведенные коллективом кафедры госуправления и права МГИМО (У), показали, что % респондентов (79 % опрошенных по репрезентативной выборке сотрудников) в основном удовлетворены работой в аппаратах парламента, 22 % даже вполне удовлетворены. Эти показатели практически не меняются на протяжении уже нескольких лет.
Неудовлетворённых работой более 18 %. Но это показатель имеет тенденцию в последнее время к снижению1.
Основные причины неудовлетворённости службой: мало перспектив карьерного продвижения; уровень квалификации выше того, что требуется по должности; нет уверенности в завтрашнем дне; низкая результативность личного труда; мало полномочий для качественной работы; высокая интенсивность работы.
Несомненно, эффективность законодательной (представительной) власти определяется не только состоянием внутриаппа-ратных отношений, но и опытом и традициями парламентской деятельности. Определяющую роль играют социальноэкономические показатели региона, обычаи и культура народа, уровень демократичности государственной власти. Это хорошо понимают и учитывают в парламентах западных стран. В Канаде, Италии, Германии созданы специальные структурные подразделения, которые занимаются проблемами эффективности государственной службы.
Резюмируя сказанное о проблеме эффективности парламентской власти, подчеркнем значимость тех направлений и подходов, которые способствуют повышению эффективности:
- углубление демократических принципов в формировании парламентской власти и осуществлении базовых (оправдавших себя в мировой практике) ее функций;
- необходимость смещения акцентов в основных направлениях деятельности: с политической целесообразности - к управленческой эффективности, оцениваемой по целевым и функциональным показателям;
- развитие контекстуального подхода к эффективности, связанного с оптимизацией сопряжения основных ветвей власти при сохранении их независимости;
- согласованность и скоординированность парламентской деятельности по вертикали (федеральный, региональный, местный уровни) и по горизонтали (межпарламентское взаимодействие на региональном и местном уровнях);
1 Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте. М., 2002.
С. 285-287.
- превалирование человекоразмерных показателей и гуманистических ценностей в целевых и функциональных показателях, стандартах и критериях эффективности парламентской деятельности;
- оптимальное сочетание представительных и профессиональных подходов в формировании структур парламента. Усиление профессионализма аппарата и научно-экспертных начал в оценке эффективности парламентской деятельности;
- развитие взаимодействий с избирателями и информационной открытости парламентских структур.
Отдельного обсуждения в контексте политической эффективности заслуживают проблемы реформирования судебной ветви власти в современной России.
Вне такого реформирования не могут быть полноценно решены и проблемы политической эффективности исполнительной и представительной власти1.
Таковы контекстуальные подходы к анализу проблемы эффективности государственной власти. Что касается обозначенного выше Мейнстрима, то наиболее разработанным блоком проблем в этой части следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области «public administration» на Западе и в России . Именно здесь достигнута определенная ясность в плане повышения эффективности управления.
Для российской власти, в системе которой исполнительная власть традиционно доминирует, все более актуальными в качестве контекстуальных моделей эффективности становятся экономическая и социальная.
Хотя, казалось бы, социальная модель и прописана даже в Конституции 1993 г., но иначе, чем декларативной ее не назовешь. Ни возможности современного российского государства и общества, ни намерения элиты, пока не позволяют приступить к ее реализации в должной мере.
1 См.: Романов Р.М. Российский парламентаризм. М., 2001.
2 Эффективность государственного управления (Пер. с англ.). М., 1998; Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях. М., 2004. С. 126-143.
В отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и во многих посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде современных монографических исследований: «...показатель ВРП1 на душу населения и следует принимать в качестве критериального показателя действенности макроэкономической политики. Оценка может производиться на основании данных о динамике этого показателя. В качестве дополнительных используются показатели размаха вариации в ходе процесса усиления однородности экономического пространства»2. Превалирует такой подход и в системе введенных недавно критериев оценки эффективности деятельности губернаторов.
Использование данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств применительно к российским условиям дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Кроме того, учитывая контекст «устойчивого развития», она просто недостаточна. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:
1) долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2) достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;
3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.
1 ВРП - валовой региональный продукт.
2 Штульберг Б.М. Введенский В.Г. Региональная политика России. Теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000 С. 32.
Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет дать иную картину их ранжи-рования1, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления. К примеру, анализ состояния регионов Северного Кавказа, традиционно относимых к регионам - аутсайдерам, показывает, что их «отсталость», с этой точки зрения, носит в существенной мере внешний характер и обусловлена невысокими показателями ВРП на душу населения, ввиду отсутствия здесь крупных месторождений и перерабатывающих производств. Что касается собственно показателей человеческого потенциала, то ожидаемая продолжительность жизни на Северном Кавказе наиболее высокая в России, а уровень образования в половине регионов данной группы близок к среднероссийскому или даже превышает его. К этому стоит добавить, что показатели теневой экономики здесь превышают среднероссийские. Поэтому и реальный ВРП на душу населения вряд ли соответствует официальным статистическим данным.
И еще одно принципиальное замечание, касающееся критериев оценки эффективности государственной власти и управления. Коль все большее значение здесь придается комплексным и многофакторным подходам, необходимо учитывать не только, так сказать показатели «сверху», ориентирующие на лучшие результаты, достигаемые в развитых странах, но и показатели «снизу», свидетельствующие о среднемировой, международной оценке эффективности госуправления.
Здесь обращает на себя внимание методика предельнокритических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В. Осипова2.
Оценочные значения ПКПР на уровне 2001 г. представлены в табл. 2.
1 См.: Балашова Е.Л. и др. Российские регионы в контексте концепции человеческого развития // Регионология. 2000. № 2.
2 Осипов Г.В. Социальное мифотворчество и социальная практика. М., 2000. С. 445-446; Бородин П.П., Осипов Г.В. Стратегия и тактика развития Российского государства. 2002-2012 гг. М., 2002. С. 7-9.
Таблица 2
№ п/п Название показателя Предельно-критическое значение в мировой практике Величина показателя в 2001 г. в РФ Вероятные социальнополитические и экономические последствия
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ
1. Уровень падения промышленного производства 30-40% 50% Разрушение промышленного потенциала
2. Доля импортных продуктов питания 30% 35% Стратегическая зависимость страны от импорта
3. Доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности 45% 12% Колониальносырьевая структура экономики
4. Доля в экспорте высокотехнологичной продукции 10-15% 1% Технологическое отставание экономики
5. Доля от ВВП от государственных ассигнований на науку 2% 0,4% Разрушение научно-технического потенциала
6. Доля студентов (на 100 тыс. населения) 180 278
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
7. Соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных граждан 10 : 1 14 : 1 Антагонизация социальной структуры
8. Доля населения, живущего за чертой бедности 10% 34% Люмпенизация населения
9. Соотношение минимальной и средней заработной платы 1 : 3 1 : 18 Деквалификация и пауперизация рабочей силы
10. Уровень безработицы 8-10% 12% (с учетом скрытой безработицы) Рост социально обездоленных категорий населения
ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ
11. Условный коэффициент депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся) 1 1,63 Интенсивная депопуляция: смертность превышает рождаемость
12. Суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных женщиной в фертильном возрасте) 2,14-2,15 1,19 Отсутствие простого замещения поколений
13. Средняя продолжительно-сти жизни населения в 1998 г. США, Великобритания 75 лет, Швеция -78, Япония - 79 Россия - 67 лет (60 - у мужчин, 72 -у женщин) Снижение жизнеспособности страны
14. Доля лиц старше 65 лет к общей численности населения (коэффициент старения населения) 7% 11% Старение населения
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ
15. Суммарные поступления для экологической безопасности (% от ВВП) 5% (Германия) 0,1% Угроза экологической безопасности
Девиантное поведение
16. Уровень преступно- 5-6 тыс. 6-6,5 тыс. (с учетом ла- Криминализация общест-
сти (количество преступлений на 100 тыс. населения) тентной преступности) венных отношений
17. Уровень потребления алкоголя 8 л. абс. алкоголя на чел. в год 14-15 л. абс. алкоголя на чел. в год Физическая деградация населения
18. Число суицидов на 100 тыс. населения 20 40 Фрустрация массового сознания
19. Уровень распространен-ности психической патологии на 1000 чел. 284 (1992 г.) 360 (2010 г.) оценка, выборочные исследования по 25 странам мира 280 (1992 г.) 354 (2010 г.) оценка Разрушение личности
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ
20. Доля граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы 40% 42% Делигитима-ция власти
21. Уровень доверия населения к центральным органам власти 25% 14% Отторжение власти народом
ДУХОВНАЯ СФЕРА
22. Доля затрат на культуру в государственных расходах 2,5% 1,5% Потеря культурного наследия
Анализируя данные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, мы приходим к выводу о существовании своеобразного «коридора эффективности». Его границы «снизу» образуют для современных государств показатели ПКПР, а границы «сверху» - дифференцированные показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Привязка реалий российского развития к границам данного коридора и рассмотрение их в динамике позволяют, с одной стороны вычленить значимость управленческих воздействий, а, с другой, оценить их эффективность.
Опора на описанные выше интегративные подходы к анализу и оценке эффективности госуправления позволяет перейти от оперирования данными, касающимися так называемой отраслевой эффективности (показатели действий лишь исполнительной ветви власти и ее отдельных структур, а также итоги развития, характеризуемые показателями отдельных сфер жизни общества) к оценке интегративной эффективности, связанной с результатами взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти.
Вместе с тем, ориентация на «коридор эффективности» в достаточной мере, с нашей точки зрения, позволяет учитывать требования и подходы «устойчивого развития». С одной стороны, здесь нет педалирования на чисто потребительские и затратные ориентиры и учитываются показатели состояния окружающей среды и ресурсов.
С другой стороны - конкретно с точки зрения «нижних границ», управленческая система должна оперативно устранять дисфункции и аномалии, грозящие привести к потере эффективности и неустойчивому (а то и кризисному) состоянию социальной системы (глобальной или национальной).
Оценивая эффективность взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в современных условиях значительной децентрализации государственной власти, следует констатировать существенно снизившееся влияние государства на протекание политических и социально-экономических процессов. Нынешняя модель госуправления пока не учитывает в должной степени цивилизационное своеобразие и исторический опыт России. Это показала и практика последних лет, когда попытки
усилить властную вертикаль достаточно быстро привели к положительным сдвигам во всех сферах общественной жизни.
Наряду с действием новых экономических факторов, требующих усиления государственного влияния, следует отметить негативно сказывающееся на государственной целостности развитие автономизации регионов и снижение межрегиональных связей, быстрое развитие региональных диспропорций.
Угрозы государству связаны также с низким уровнем межрегионального взаимодействия в борьбе с организованной преступностью, контрабандой и теневой экономикой, религиозным экстремизмом и терроризмом. Криминальные структуры и террористические организации более умело, чем органы государственного и регионального управления пользуются растянутостью российских коммуникаций, наличием межрегиональных и ведомственных барьеров, слабым контролем за финансовыми и товарными потоками, перемещениями людей и транспорта.
Следует также отметить развитие процессов культурнонациональной и культурно-территориальной автономизации (зачастую стихийной, связанной с различными материальнотехническими и экономическими возможностями), угрожающими целостности единого информационного, культурнообразовательного, языкового пространства страны.
Подытоживая проделанный анализ концептуальных подходов к проблеме эффективности государственной власти и управления, в заключение подчеркнем следующие моменты:
Как показывает анализ, критерии эффективности власти достаточно сложны и зависят не только от функциональных и нормативных требований к ней. В случае государственной власти ее эффективность выступает, с одной стороны, в качестве результирующей удовлетворения интересов населения и элит, а с другой, как соотношение целей и результатов с используемыми средствами (ресурсами). И, вместе с тем, на оценке эффективности всегда сказывается тот властный контекст, задаваемый элитным сообществом, которое так или иначе обозначает свою политическую миссию.
