CC BY
53
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 32.001 ББК 66
B.C. Колчина
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ПОЛЬЗЫ И РИСКА ПРИ ПРИНЯТИИ
ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
I I олитика, как известно, имеет своей целью ориентировать общественное развитие в благоприятном для человека направлении путем определения общих задач и применения согласованных средств их решения. В связи с этим термин «политика» обычно увязывается с характеристикой активного человеческого начала: способностью сознательно ставить цели и определять способы их достижения, а также умением соизмерять затраты и результаты. Таким образом, политика как процесс подготовки, принятия и практической реализации обязательных для всего общества решений предполагает следующие важнейшие стадии осуществления: определение целей, принятие решений, организация масс, мобилизация ресурсов, регулирование политической деятельности, контроль за ней, анализ полученных результатов и постановка новых целей, разработка и принятие политико-управленческих решений.
В разработке политико-управленческих решений задействованы в той или иной мере, помимо государства, ведущие партии, бизнес-сообщество. Каждый из них выполняет при этом конкретные функции, решает определенные задачи (табл. 1).
Между тем политико-управленческие решения зачастую принимаются без учета этого. Так, депутаты Саратовской областной Думы предыдущего созыва на вопрос «На основе чего Вы принимаете политико-управленческое решение?» ответили следующее: на основе собственного мнения - 60%; аналитических материалов, подготовленных в аппарате областной Думы - 20%; анализа мате-
риалов, поступающих из исполнительных органов власти - 15%; обращений граждан и организаций - 5% (данные опроса депутатов Саратовской областной Думы, проведенного автором в 2006 г.). Принятое таким образом политико-управленческое решение, как показывает практика, не всегда эффективно и реализуемо.
Таблица 1
Роль различных структур в разработке политико-управленческих решений
Государство Партии Бизнес-сообщество
Постановка целей развития Выработка приоритетов Формирование механизма развития Установка правил регулирования Введение стимулов за реализацию стратегического развития Формулировка идей развития Распространение идей развития среди масс Доведение обоснованных предложений до государственный, органов Организация производства и обращения в рамках разработанной стратегии развития Делегирование конкретный, функций бизнесу Проявление частного интереса как двигателя общественного процесса
В современном обществе политика выполняет ряд значимых функций, без которых государство не может нормально развиваться. Организуя общественную жизнь, государство посредством выработанных политико-управленческих решений всегда выступает как механизм подавления и принуждения людей к поддержанию определенных политических порядков и форм поведения, то есть осуществляет, по сути, политическое управление.
Область политического управления определена границами, с одной стороны, сферы политического влияния, с другой - управления. Политика начинается там, где какая бы то ни было деятельность оказывается связанной с государством и затрагивает отношения больших социальных групп, имеющих несовпадающие интересы. Управление же, если рассматривать его в функциональном аспекте, выступает как субъект-объектное, вертикальное взаимодействие, отношение соподчинения. Политическое управление, таким образом, если говорить о деятельности государства, - это сфера государственного управления, затрагивающая отношения больших социальных групп с несовпадающими интересами.
Функции государства как механизма управления, ответственного за стабильность общественной системы, складываются из двух составляющих: внешней и внутренней. Внешние, в свою очередь, подразумевают два слагаемых: формирование благоприятной для общества среды и поддержание границы со средой в таком состоянии, в котором она была бы способной осуществлять селекцию внешних воздействий на благоприятствующие развитию общества и катастрофические. Известно, что полная автаркия ведет к застою и деградации, полная открытость - к разрушению под внешним воздействием. От государства требуется не обеспечение открытости (это можно сделать и без него), а определение и поддержание такой меры и структуры открытости (или закрытости), которая благоприятствует стабильности и развитию общественной системы.
Как по отношению к внешней среде, так и по отношению к сфере самоорганизации существуют две внутренние функции государства: развивающая -поддержка, создание благоприятных условий для тех новых организационных форм, которые способны дать дополнительный импульс развитию общества в целом; охранительная - подавлять рост опасных для общества форм. В недрах гражданского общества рождаются не только общества филателистов и правозащитников, не только профессиональные союзы и союзы предпринимателей, но и организации скинхедов, структуры организованной преступности и подобные. Как и в случае с внешней средой, от государства требуется не поддержка гражданского общества вообще и не тем более подавление процессов самоорганизации, а четкая политика, выстраивание приоритетов и ранжирование отношений от поддержки до противодействия по критерию общественного интереса.
Формирование политико-административного управления, отвечающего современным стандартам и российской специфике, - задача сложная не только в теоретическом отношении, но и в плане реализации. Требуется глубокая реконструкция сложившегося механизма, затрагивающая интересы значительной части государственных служащих, в том числе той, от которой зависит общественная и государственная модернизация. Для преодоления неизбежного в подобных случаях торможения необходимы механизмы мотивации участников перемен и система гарантий для тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Требуется также понимание того, что эффективность государственного управления измеряется общественно значимым результатом и может быть достигнута лишь в условиях единства власти и общества, посредством соучастия в подготовке, принятии и реализации особого рода решений - политико-управленческих.
Соотношение политики и управления неизбежно, так как политика - основа политико-административного управления общественными отношениями, а управление - целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития. Эффективность государственного управления зависит прежде всего от результативности основных институтов политико-административной системы, степени реализации важнейших функций органов власти и управления, тех, которые осуществляют политики.
Политики - это активные практические участники общественной политической сферы, чья деятельность направлена на достижение, удержание, укрепление и реализацию власти, они же разрабатывают политико-управленческие решения. Администраторы, чиновники - не просто исполнители принятых законов, они также проводят политику, имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и решению вопросов о том, когда, как и в какой мере их реализовывать.
В этом смысле наиболее актуальным является анализ сущности политикоуправленческого решения как симбиоза двух решений: политического и управленческого. Политико-управленческое решение - особый вид решений, связанный с таким типом публично-государственных решений, которые характеризуются, во-первых, формулированием общих задач, где выражены базовые ценно-
сти и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов; во-вторых, воспроизводством (изменением) нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка; в-третьих, регулированием и распределением ключевых общественных ресурсов [1, с. 43].
Кроме того, политико-управленческое решение рассматривается как осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор динамики системы управления из множества альтернатив. Особенности такого вида решения состоят в следующем: во-первых, оно готовится и принимается в политико-управленческой сфере деятельности; во-вторых, затрагивает прежде всего интересы акторов, участвующих в политико-управленческом решении; в-третьих, существует выбор из множества альтернатив одной или нескольких политико-управленческих целей; в-четвертых, оно направлено на реализацию политико-управленческих целей; в-пятых, при его реализации определены действия политиков и администраторов в политико-управленческой сфере.
В теории управления процесс, связанный с решением, разбивается на три этапа: подготовка, принятие (выражение воли), реализация. Подготовка и принятие решений определяются как последовательность действий, включающих следующие стадии: анализ проблемной ситуации, постановка проблемы, сбор информации, определение возможных альтернатив, выбор действующими лицами одной из альтернатив в соответствии с их иерархией ценностей (табл. 2).
Таблица 2
Стадии процесса подготовки и принятия политико-управленческого решения
Стадия
Характеристика стадии
Анализ проблемной ситуации
Постановка проблемы
Сбор информации
Определение возможных альтернатив
Согласование с другими субъектами
Возможность повлиять на выбор ситуации, которая может быть подвержена управляющему воздействию Определение конкретной проблемы, формулировка цели и задачи, требующей решения
Необходимость получения всей нужной информации о решаемой проблеме
Уточнение и анализ на основе полученной информации имеющихся вариантов решения и выявление среди них альтернативных
Заинтересованность нескольких субъектов в подготовке и принятии решений и распределение приоритетов вариантов решений по степени ценности
Анализ проблемной ситуации - первая стадия принятия решения - проводится с целью выявления круга проблем. Потребность в принятии решения возникает тогда, когда возникает ситуация, которая оценивается субъектом как неблагоприятная, то есть проблемная. Как правило, исследователи называют пять причин возникновения проблемной ситуации: неполадки в управляемой подсистеме; указания вышестоящих органов; истечение срока действия предыдущего решения; необходимость корректировки ранее принятого решения; новое
состояние управляющей подсистемы. Анализ ситуации проводят профессионалы-чиновники, которые могут либо актуализировать ее, либо, если нет объективных обстоятельств для оценки ее как проблемной, просто не рассматривать. Тем самым уже на первой стадии подготовки и принятия решения чиновники имеют возможность повлиять на выбор ситуации, которая подвергнется (или не подвергнется) в дальнейшем управляющему воздействию.
На стадии постановки проблемы происходит конкретизация: между проблемами выявляется взаимосвязь и взаимозависимость, четко формулируются цели и задачи, требующие решения, анализируется соотношение пользы и риска при условии их реализации, определяются возможные варианты развития событий. Выбор целей представляет собой сложную задачу, для выполнения которой необходим, с одной стороны, достаточно обширный объем информации, с другой - высокопрофессиональная подготовка, опыт творческой работы, умение готовить многоаспектные управленческие решения. Синтез этих двух явлений осуществляется только на уровне высококвалифицированных специалистов, выбирающих в конечном счете те цели, которые актуальны и реально достижимы в конкретных условиях времени, ресурсов и общественных потребностей.
Сбор информации - это стадия, характеризуемая выявлением необходимости в получении всей нужной информации о решаемой проблеме. Информация структурируется и анализируется, наполняя концепцию реальным содержанием и давая возможность ее конкретизировать, оценить вероятные последствия развития по тем или иным сценариям, возможность и последствия воздействия случайных факторов, степень риска. За информацией органы исполнительной власти могут обратиться к различным источникам: собственные пресс-службы, специализированные информационные подразделения, библиотеки, различного рода академические и негосударственные аналитические центры. Весьма значимым фактором, который необходимо учитывать при разработке политико-управленческих решений, является общественное мнение об их целесообразности.
На основе полученной информации на стадии определения возможных вариантов уточняются и анализируются имеющиеся варианты. Среди них выявляются альтернативные, то есть противоположные, взаимоисключающие. Затем отбираются те из них, которые допустимы с точки зрения установленных субъектами принятия решения критериев. Допустимые варианты сопоставляются, выстраивается их иерархия по степени ценности.
Политико-управленческое решение - это способ реализации интересов различных участников политических событий, каждый из которых преследует собственные цели. Согласование с другими субъектами необходимо, поскольку в политике никогда не бывает так, чтобы в решении той или иной проблемы был заинтересован только один субъект. При этом распределение приоритета вариантов по степени ценности одного может не совпадать с приоритетами другого. В этом проявляется специфика политико-управленческого решения: несовпадение подходов порождает неоднозначность приоритетов. Как следствие, в отличие от решений, принимаемых в других сферах, подготовка политико-
управленческого решения обязательно проходит стадию согласования, явного или неявного, с другими субъектами, способными поддержать или свести на нет усилия по выполнению решения после его принятия.
В политико-управленческой практике чрезвычайно важна процедура подготовки и принятия решения. Требования к ней следующие: целесообразность, своевременность, системность, соответствие закону, подчиненность общечеловеческим принципам. Прежде чем принимать решение, необходимо рассмотреть и добиться общего одобрения при обсуждении повестки дня, регламента, санкций, ограничений, критериев. Нарушение процедуры подготовки и принятия политико-управленческого решения может привести к нулевому результату, ибо плохо организованный или вовсе не организованный процесс подготовки и принятия решения фактически означает, что оно не состоялось.
При подготовке и принятии политико-управленческого решения особое внимание следует уделить проблеме выбора решения, если оно альтернативно. Чтобы понять, насколько эффективно и результативно подготовленное и принятое политико-управленческое решение, необходимо предвидеть ход и развитие процесса его подготовки, уметь анализировать то, что должно произойти в ходе этого процесса, то есть требуется умение прогнозировать ситуацию, ход событий в процессе подготовки и принятия решения, а главное - предвидеть степень его эффективности в случае реализации.
Всякое решение представляет собой выбор из не менее чем двух альтернатив, порой просто состоящий в дилемме: принимать ли вообще это решение или отложить его [1, с. 243]. На этапе выбора решения участникам его подготовки и принятия приходится довольно много времени уделять оценке и обсуждению его выгод и издержек, позитивных и негативных последствий. В конечном итоге политик, делающий окончательный выбор и принимающий на себя всю ответственность за это, может сам отбросить какие-то менее важные, на его взгляд, критерии, чего не может сделать аналитик, эксперт, и тем самым «отфильтровать» искомое и оптимальное, со своей точки зрения, решение.
Возможно, примером может послужить политико-управленческое решение, принятое Президентом РФ В.В. Путиным, который не стал нарушать Конституцию РФ и избираться на третий срок. Но, заботясь о реализации политических установок, выработанных за восьмилетний срок его правления, и о стабильности в России, он принял решение о продолжении политической деятельности в ранге премьер-министра и о, фактически, передаче поста главы государства преемнику. При этом, безусловно, был политический риск: так как никто не смог бы дать гарантию избрания президентом названного им лица.
Стремясь минимизировать политические риски, В.В. Путин возглавил список партии «Единая Россия», проверяя, как население проголосует за нее. Известно, что партия «Единая Россия» на парламентских выборах 2007 г. одержала победу с большим отрывом от конкурентов. В декабре того же года съезд «Единой России» выдвинул кандидатуру Д.А. Медведева на пост Президента России. В президентских выборах участвовали четыре кандидата, один из которых - Д.А. Медведев - уверенно победил, и политическая преемственность была обеспечена.
Конечно, в реальном процессе государственного управления далеко не всегда имеются возможности, время и ресурсы, чтобы пройти по всем этапам детализированного алгоритма, но очевидно, что при разработке пояснительной записки к проекту решения, где содержится его аналитическое обоснование, многие из результатов подобных оценок могут послужить хорошими аргументами для выбора именно проработанного таким образом варианта.
В современной политике наиболее общие цели формулируются в программах и уставах партий, движений и объединений, в стратегических программах правительства и предвыборных платформах кандидатов в президенты, преамбулах к конституциям, законам и административным актам, а также в официальных декларациях отдельных публичных политиков и коллективных резолюциях общественных форумов и партийных съездов. Общие цели должны быть приложены к конкретной проблемной ситуации, причем их интерпретация зависит от ценностей и критериев их носителя, то есть участника процесса. В связи с этим формулировка целей носит императивный характер, так как выражает легитимную волю участника. Даже сообразно иерархии ценностей может быть определена система приоритетов и оценочных критериев для того или иного отдельного решения, которая будет строиться под задачи конкретного политического агента.
Наиболее фундаментальную роль играют оценочные критерии, опирающиеся примерно на те же базовые общественные ценности, что и рассмотренные немногим ранее субстанциональные цели, с той разницей, что критерий должен включать в себя параметры, позволяющие оценить степень соответствия или продвижения содержания решения заявленным ценностям. Например, американские политологи часто выделяют критерий «эффективность - результативность - справедливость», который опирается на ценности материального благосостояния и человеческого достоинства. Выделенные базовые критерии дают возможность охарактеризовать и проранжировать так называемые приоритеты. Дж. Андерсон считает, что «политические (или политико-управленческие) приоритеты означают ранжирование пунктов повестки, когда одни ее аспекты считаются более важными или вытесняющими другие позиции» [2, с. 85-86].
При поиске оптимальной или наиболее приемлемой версии решения необходимо определить множество допустимых альтернатив, удовлетворяющих сформулированным ранее ограничениям, которые могут иметь правовой и ресурсный, моральный и технологический характер, а также «качественное» или «количественное» представление. «Качественное» ограничение обычно формулируется в словесной форме. Например, не разрешается (или запрещается) производить определенные действия. Количественные ограничения могут быть односторонними или двусторонними, то есть «не менее или не более» или «в интервале от ... до».
В ходе продвижения альтернативы в предпоследней ступени участникам приходится прибегать к процедурам политического прогнозирования: выяснению порядковых значений, характеризующих возможное состояние будущего, определение вероятности появления тех или иных событий, а также операци-
ональных средств. Иными словами, прогнозирование, как оценка соотношения пользы и риска, предусматривает вероятностную оценку влияния результатов данного варианта деятельности, включающего совокупность способов достижения цели, на изменение текущей ситуации и ее будущее состояние.
Библиографический список
1. Дегтярев, А. А. Принятие политических решений [Текст] / А. А. Дегтярев. - М., 2004.
2. Anderson, G. Public Policy making: An Introduction [Текст] / G. Anderson. - Boston, 1994.
УДК 316.354 ББК 60.56
И.В. Марятов
ПРОЦЕССНЫЙ ПОДХОД В ИССЛЕДОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
^5целях создания механизма защиты от ошибок и просчетов в деятельности муниципальных образований необходимо использовать процессный и системный походы. Данные подходы существенно дополняют традиционные представления о деятельности вообще и муниципальных образований в частности.
Процессный подход предполагает, что вся деятельность осуществляется через процессы, понимаемые как последовательность действий, посредством которых достигаются определенные результаты. Этими результатами могут быть создание продукции, исполнение услуги, формирование решения, организация и координация взаимосвязанных и взаимодействующих действий, контроль исполнения [1]. По нашему мнению, процессный подход - единственный и естественный способ, который обеспечивает возможность ясного, четкого и достоверного описания каждого действия, определение критериев его оценки и показателей результативности, эффективности и гибкости. В ходе осмысления, разработки, идентификации и описания процесса появляется возможность его упрощения, удешевления и совершенствования. Кроме того, существующие различные формы описания позволяют обеспечить простоту, наглядность и лучшее восприятие процесса. Результат осуществления процессного подхода - возможность управлять процессом: в условиях ограниченности средств и ресурсов достигать требуемых результатов с минимальными затратами [2].
Таким образом, процессами деятельности муниципальных образований являются совокупности взаимосвязанных или взаимодействующих видов действий, преобразующих входные элементы (политика, ресурсы, потребности и
