CC BY
85
УДК 324 Веревкин Антон Игоревич
ассистент кафедры политического управления Санкт-Петербургского государственного университета [email protected]
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ
ИЗМЕНЕНИЯ
В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Verevkin Anton Igorevich
Teaching Assistant at the Political Administration Department, Saint Petersburg State University [email protected]
POLITICAL ADMINISTRATIVE CHANGES IN PUBLIC CONTROL OVER THE ELECTORAL PROCESS IN THE MODERN RUSSIA
Аннотация:
В статье рассматриваются проблемы политико-административных изменений в публичном управлении избирательным процессом в России в первое десятилетие 2000-х гг. Автор обращается к методологии нового институционализма и использует ее для анализа политико-административных изменений. Политико-административные изменения предполагают изменение существующих институтов, конфигурации акторов, их стратегий и ресурсов. Автор приходит к выводу, что общий вектор политико-административных изменений в публичном управлении избирательным процессом в России в 2000-е гг. был связан с институциональным закреплением ограниченной конкуренции.
Ключевые слова:
политико-административные изменения, институты, выборы, публичное управление.
Summary:
The article discusses political administrative changes in public control over the electoral process in Russia during 2000-2010. The author applies a new institutionalism methodology to analysis of the political administrative changes. The political administrative changes presuppose revision of the existing institutions, actor configurations, their strategies and resources. The author concludes that the general vector of the political changes in the public administration of the electoral process in Russia in 2000-s was determined by the institutional fixation of the limited competitiveness.
Keywords:
political administrative changes, institutions, elections, public control.
Для современного этапа развития теории и практики административных реформ характерно сближение политики и управления, осознание важности включения публичных ценностей в процесс управления, акцент на формировании горизонтальных, сетевых форм взаимодействия [1; 2; 3]. Особенность электоральных процессов связана с тем, что именно здесь особенно ярко проявляется взаимосвязь и взаимовлияние политики и управления. Чтобы лучше понять эту особенность, необходимо обратиться к понятию «политико-административный режим регулирования избирательного процесса», которое включает в себя совокупность стратегий и моделей взаимодействия политических акторов друг с другом, а также с органами государственной власти в процессе создания и изменения институтов (электоральных «правил игры»).
Ядром политико-административных изменений является изменение политических институтов. Во-первых, изменения политических институтов инициируются политическими акторами, стремящимися увеличить свой политический капитал. Во-вторых, инициирование изменений невозможно без наличия необходимых ресурсов. В-третьих, характер и объем имеющихся ресурсов, а также стратегии других субъектов определяют выбор актором той или иной стратегии. Действие этого механизма имеет одно фундаментальное следствие, которое заключается в том, что изменение институтов приводит к изменениям в конфигурации акторов, в характере и объеме имеющихся у них ресурсов и соответственно в стратегиях игроков. Примеры влияния подобных изменений на политико-
административный режим были подробно проанализированы Р. Таагеперой и М.С. Шу-гартом [4]. Политико-административные изменения могут в одних случаях приводить к трансформации политико-административного режима, а в других случаях могут быть направлены на приспособление к изменяющимся условиям, демонстрировать адаптационные способности государства.
Стратегии политических акторов являются определяющим фактором в изменении институтов, поскольку они задают направление этим изменениям. В первое десятилетие 2000-х гг. у основных субъектов избирательного процесса сформировались достаточно стабильные стратегии. Крупные политические партии вынуждены были решать проблему политического выживания и, как следствие, выбрали стратегию картелизации партийной системы [5]. Поскольку стратегии ключевых акторов предполагали наличие общей цели -выживание за счет ограничения конкуренции и «закрытия» партийной системы, постольку крупнейшие политические партии инициировали ряд радикальных реформ избирательного и партийного законодательства, которые принципиальным образом изменяли существовавшие на тот момент институты. Стратегия сокращения количества игроков и их укрупнение соответствовала интересам крупных партий, не заинтересованных в свободном и открытом конкурентном рынке. Наличие ресурсов в виде необходимого для принятия решений количества мест в Государственной думе РФ, позволило партиям в начале 2000-х гг. принять два ключевых закона («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и «О политических партиях»). Следствием изменения институтов стало изменение конфигурации акторов, проявившееся в их укрупнении и сокращении их количества), а также в изменении стратегий крупнейших партий, которые стали ориентироваться на координацию как друг с другом, так и с органами власти.
Стратегия правящей элитной группы предполагала ориентацию на укрепление вертикали власти и повышение управляемости избирательного процесса, причем управляемость рассматривалась как синоним предсказуемости, предопределенности результатов выборов [6]. После того, как по итогам выборов 2003 г. большинство мест в Государственной думе РФ досталось партии «Единая Россия», правящая элитная группа получила возможность навязывать свою стратегию другим игрокам. Иными словами, в руках данного субъекта появились необходимые для изменения институтов ресурсы.
Эти процессы происходили на фоне недоверия избирателей к институту выборов [7, с. 141] одновременно с беспрецедентно высокой поддержкой действующей власти в лице президента РФ В.В. Путина [8, с. 98]. Социологические исследования фиксировали рост позитивных оценок текущей политической ситуации в стране на протяжении всего первого десятилетия 2000-х гг. [9, с. 22]. Результаты голосования за В.В. Путина и партию «Единая Россия» подтверждают тот факт, что в 2000-е гг. большинство избирателей было ориентировано на сохранение статус кво.
Совокупность таких факторов, как конфигурация акторов, их стратегии и ресурсы, предопределили направленность политико-административных изменений, ядром которых было изменение электоральных институтов. Перманентная реформа избирательного законодательства в течение 2000-х гг. (например, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» излагается в 49 редакциях), характер поправок в законодательство и их политические последствия дают нам основания утверждать, что электоральная инженерия стала основным инструментом формирования и поддержания политико-административного режима регулирования избирательного процесса в современной России. Иными словами, современный режим характеризуется возможностью изменять существующие институты, исходя из интересов ключевых игроков, адаптируясь тем самым под изменяющиеся условия. Примерами могут служить
инициативы президента РФ Д.А. Медведева по изменению избирательного и партийного законодательства, которые он изложил в своем ежегодном послании Федеральному собранию РФ [10].
Так, низкая эффективность губернаторов-«назначенцев», а также массовые акции протеста после выборов депутатов Государственной думы 6-го созыва стали поводом для пересмотра институционального дизайна исполнительной власти на уровне регионов. Предложение о возвращении прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации стало ответом на изменившиеся условия. В то же время введение так называемых «фильтров» на этапе регистрации кандидатов в губернаторы оставляет органам власти широкие возможности для селекции нежелательных игроков, т. е. сохраняет режим ограниченной конкуренции.
Отсутствие институциональных возможностей для выражения электорального протеста и ограниченное политическое предложение стали одними из ключевых факторов в появлении движения наблюдателей и стратегическом голосовании по формуле «за любую партию, кроме «партии жуликов и воров». Изменившиеся условия создали необходимость изменения институтов. В результате были внесены поправки в закон «О политических партиях», существенно снижающие требования к численности членов партии. При этом механизм регистрации партийных организаций остался прежним. Таким образом, сохраняется риск принятия решений о регистрации или об отказе в регистрации партии, исходя из политических соображений правящей элитной группы.
Современный российский политико-административный режим регулирования избирательного процесса можно охарактеризовать как картельный. Такой режим предполагает наличие ограниченной конкуренции, закрытость политического рынка, низкий уровень неопределенности конечного результата избирательного процесса, картелизацию парламентских партий, проявляющуюся в координации их электоральных стратегий, а также в координации стратегий партий с органами власти. Но если концепция картельных партий не предполагает иерархию внутри картеля [11; 12], то российская действительность дает нам основания утверждать, что картель иерархичен. Это проявляется в наличии доминирующего игрока в лице партии «Единая Россия», которая является бенефициаром административного ресурса на выборах всех уровней и выражает интересы непосредственно правящей элитной группы.
Общий вектор политико-административных изменений в публичном управлении избирательным процессом в России в 2000-е гг. был связан с институциональным закреплением ограниченной конкуренции. Изменение институтов в ответ на изменившиеся условия стало одной из главных особенностей политико-административного режима регулирования избирательного процесса. Подобные изменения были направлены на поддержание режима ограниченной конкуренции, который можно обозначить как картельный.
Ссылки:
1. Кулакова Т.А. О методологических основаниях административной реформы // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2011. Вып. 2. С. 107-114.
2. Шерстобитов А.С. Трансформации механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов в процессе перехода к координационному государству // Там же. Вып. 4. С. 97-103.
3. Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: трансформация теории публичного управления в XXI веке // Там же. Вып. 4. С. 85-96.
4. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Полис. 1997. № 3. С. 114-136.
5. Веревкин А.И. Электоральный процесс в современной России: неопределенность vs «управляемость» // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2011. Вып. 4. С. 113-117.
6. Голосов Г. В. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. С. 22-35.
7. Общественное мнение - 2011. М., 2012. 284 с.
8. Там же.
9. Там же.
10. Послание Президента Федеральному Собранию // Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/14088 (дата обращения: 02.04.2012).
11. Biezen I., van, Kopecky P. The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies // Party Politics. 2007. Vol. 13. P. 235-254.
12. Кац Р., Мэйр П. Картельная партия: возвращение к тезису// Политическая наука: Политические партии,
демократия и качество государственного управления. 2010. № 4. С. 77-112.
References (transliterated):
1. Kulakova T.A. O metodologicheskikh osnovaniyakh administrativnoy reformy // Vestnik Sankt-Peterburgskogo
universiteta. Ser. 6: Filosofiya. Kul'turologiya. Politologiya. Pravo. Mezhdunarodnie otnosheniya. 2011. Issue 2.
P. 107-114.
2. Sherstobitov A.S. Transformatsii mekhanizmov vzaimodeystviya gosudarstvennykh i negosudarstvennykh aktorov v protsesse perekhoda k koordinatsionnomu gosudarstvu // Ibid. Issue 4. P. 97-103.
3. Smorgunov L.V. V poiskakh upravlyaemosti: transformatsiya teorii publichnogo upravleniya v XXI veke // Ibid. Issue 4. P. 85-96.
4. Taagepera R., Shugart M.S. Opisanie izbiratel'nykh sistem // Polis. 1997. № 3. P. 114-136.
5. Verevkin A.I. Elektoral'niy protsess v sovremennoy Rossii: neopredelennost' vs «upravlyaemost'» // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Ser. 6: Filosofiya. Kul'turologiya. Politologiya. Pravo. Mezhdunarodnie otnosheniya. 2011. Issue 4. P. 113-117.
6. Golosov G. V. Elektoral'niy avtoritarizm v Rossii // Pro et Contra. 2008. P. 22-35.
7. Obshchestvennoe mnenie - 2011. M., 2012. 284 p.
8. Ibid.
9. Ibid.
10. Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // Ofitsial'niy sayt Prezidenta Rossii. URL: http://kremlin.ru/news/14088 (date of access: 02.04.2012).
11. Biezen I., van, Kopecky P. The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies // Party Politics. 2007. Vol. 13. P. 235-254.
12. Kats R., Meyr P. Kartel'naya partiya: vozvrashchenie k tezisu// Politicheskaya nauka: Politicheskie partii, demokra-tiya i kachestvo gosudarstvennogo upravleniya. 2010. № 4. P. 77-112.
