CC BY
60
УДК 324 + 329.8
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2012. Вып. 3
А. И. Веревкин
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СТРАТЕГИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ
4 декабря 2011 г. в России прошли выборы депутатов Государственной Думы РФ, по итогам которых был сформирован депутатский корпус нижней палаты парламента 6-го созыва. Избиратели более чем на 94 000 избирательных участков проголосовали за один из 7 зарегистрированных списков политических партий. Это были вторые выборы депутатов Государственной Думы РФ, проходившие по полностью пропорциональной избирательной системе, при которой правом участвовать в избирательной гонке обладают только зарегистрированные политические партии. Согласно официальным итогам голосования, депутатские мандаты были распределены между четырьмя партийными списками («Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия», ЛДПР), которые в сумме получили 93,46% голосов избирателей. Три политические партии («Яблоко», «Правое дело», «Патриоты России») по итогам выборов 4 декабря сохранили за собой статус непарламентских партий.
Если выборы 2 декабря 2007 г. завершили формирование в России политико-административного режима регулирования избирательного процесса, то выборы 4 декабря 2011 г. показали характерные черты и особенности ранее сложившегося режима. Выборы депутатов Государственной Думы 6-го созыва еще до официального начала предвыборной гонки имели ряд принципиальных особенностей. Во-первых, они должны были состояться менее чем за полгода до выборов Президента РФ, на которых В. В. Путин планировал вновь стать главой государства. Во-вторых, выборы проходили в условиях существенного падения рейтинга партии власти «Единой России» [1]. Интересно то, что для достижения своей цели В. В. Путину было необходимо, чтобы «Единая Россия» получила большинство в нижней палате парламента. Иными словами, для правящей элитной группы ставки были слишком высоки. Возможно, это и стало одной из основных причин массовых нарушений избирательного законодательства во время избирательной кампании и в день голосования [2-4].
События, произошедшие после 4 декабря, показали остроту проблем, копившихся с начала 2000-х годов. Массовые протестные акции в Москве и других регионах России стали вызовом для руководства страны и политических партий, потребовали от тех и других конкретных действий, формирования четкой позиции по принципиальным вопросам политического развития страны. В связи с этим интересным представляется анализ того, как менялись роль и стратегия правящей элитной группы и руководства политических партий в 2000-е годы и как эти стратегии влияли на формирование современного политико-административного режима регулирования избирательного процесса современной России.
© А. И. Веревкин, 2012
80
Неопределенность как вызов
Неопределенность всегда является проблемой для любого активно действующего субъекта. Недаром один из основателей неоинституционализма Д. Норт одной из основных причин возникновения и существования институтов считает стремление минимизировать неопределенность, с которой человек постоянно сталкивается в своей повседневной жизни в ситуациях выбора [5, с. 18]. Но если в бытовых вещах последствия неправильного выбора, сделанного в ситуации неопределенности, редко имеют трагические последствия, то в политической сфере ставки гораздо выше, поэтому каждый актор стремится снизить существующую неопределенность. В то же время мы можем говорить о том, что в разных политических системах существуют различные рамки, границы неопределенности. Демократические системы воспроизводят в себе такие институты, которые при сохранении неопределенности конечного результата дают гарантии того, что политический актор может достичь этого результата, только следуя букве закона и четко соблюдая принятые и разделяемые всеми игроками правила игры. Авторитарные же системы, наоборот, склонны воспроизводить такие институты — формальные и неформальные, — которые минимизируют неопределенность конечного результата, тем самым сужая (или исключая) политическую конкуренцию [6, с.2; 5, с.102].
Политические партии: вызовы и стратегии выживания
В отечественной политической науке распространена точка зрения, согласно которой в 2000-х годах правящая элитная группа, используя различные ресурсы, последовательно ставила российские политические партии под свой контроль, лишая тем самым их политической автономии и укрепляя вертикаль власти [7-9]. В то же время учеными мало внимания уделяется анализу стратегий политических партий. Отсутствие внимания со стороны исследователей к изучению стратегий политических партий может привести к ошибочному выводу, что политические партии начиная с 2000 г., были всего лишь статистами, лишенными какого-либо активного начала, и никак не реагировали на последовательно устанавливаемые институциональные ограничения.
Как уже отмечалось, неопределенность всегда нежелательна для субъекта, который стоит перед выбором стратегии поведения. Ограниченность ресурсов и информации о ситуации и о стратегиях других игроков обусловливает неопределенность конечного результата. Для политических партий неправильный выбор в условиях неопределенности может поставить на повестку дня вопрос о выживании политической организации как таковой. Стремление выжить в условиях бурно развивающегося мира характерно для партий в развитых демократиях.
Появившаяся в начале 90-х годов концепция картельных партий ставила во главу угла проблему выживания партий в условиях постиндустриального мира, развития информационных технологий, кризиса идеологий, принципиальных трансформаций в мотивации избирателей, изменения характера ведения избирательных кампаний и, наконец, трансформации структуры самих партий [10-12]. Электоральная подвижность, появление новых партий, движений и групп давления (single issue group), деидео-логизация голосования и распространение так называемого проблемного голосования, трансформация института фиксированного членства в партии в институт сторонников партии, — все это заставляло партии выстраивать новые стратегии поведения, которые
81
в меньшей степени опирались на гражданское общество и репрезентацию интересов конкретных социальных групп и были нацелены на сближение с государственными структурами и координацию своих действий. Государственное финансирование позволяет партиям выживать в ситуации, когда членские взносы перестают играть главенствующую роль в материальном обеспечении партий. В то же время увеличение доли государственных средств в бюджетах партий делает партийных лидеров независимыми от бизнеса, обладающего финансовыми ресурсами и заинтересованного в продвижении своих интересов на политической арене. Абстрагируясь от частностей, становится очевидно, что сближение партий и государства снижает неопределенность и создает условия для политического выживания партий.
Классическим примером, когда ситуации неопределенности противостоит ситуация с заранее известным результатом, является противостояние свободной конкуренции и монополии. Свободная конкуренция, функционируя в рамках действующих институтов, цементирующих разделяемые всеми «правила игры», несет в себе высокую степень неопределенности. Конечный результат зависит от множества факторов, среди которых особенно важно сочетание стратегий игроков. До начала взаимодействия конечный результат неизвестен — он формируется в результате реализации акторами своих стратегий при условии, что институты не дают преференций никому из игроков. Монополия же, наоборот, предполагает такую ситуацию на рынке, когда конечный результат заранее известен и зависит от стратегии только одного актора.
Этот пример показывает нам, что неопределенность в первую очередь зависит от количества субъектов, обладающих ресурсами и влияющих на конечный результат. Чем больше акторов, от действий которых зависит итог, тем выше неопределенность в формировании конечного результата.
Российское законодательство до вступления в силу ФЗ «О политических партиях» и принятых впоследствии поправок к нему, а также ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» можно было охарактеризовать как достаточно либеральное по отношению к политическим партиям. Низкие требования к регистрации партий и допуску партийных списков к выборам депутатов различного уровня обусловили участие в избирательном процессе большого количества партий. При этом институциональные условия не предполагали преференций никому из игроков и допускали возможность победы любого из участников. В выборах депутатов Государственной Думы РФ в 1993 г. принимало участие 16 партий, в 1995 г. — 15, в 1999 — 27, в 2003 г. — 23 [13, с. 196]. Для малых партий закон допускал возможность создания избирательных блоков. Кроме того, субъектами активного избирательного права на выборах всех уровней были общественные объединения, не имевшие статуса политических партий. Как мы видим, тот период можно охарактеризовать как много-субъектность, выражавшуюся, во-первых, в наличии множества политических партий, которые имели возможность участвовать в выборах и участвовали в них, а во-вторых, в том, что наряду с партиями за депутатские мандаты конкурировали общественные движения и организации. Наличие большого количества конкурирующих между собой избирательных списков, а также использование мажоритарной избирательной системы наряду с пропорциональной в такой ситуации становилось сильным фактором повышения неопределенности конечного результата.
Серьезным источником неопределенности является электоральная подвижность, которая показывает изменения в предпочтениях избирателей от выборов к выборам.
82
Неопределенность гораздо выше в ситуации, когда электоральная подвижность имеет большие значения. Высокая электоральная подвижность демонстрирует нестабильность предпочтений избирателей, склонность к изменению своих предпочтений под влиянием ряда факторов: предвыборная агитация и реклама, персональный состав партийных списков, опыт наблюдения за партиями в предыдущий электоральный цикл, роль личности в политике и т. д. Наличие большого предложения на электоральном рынке положительно коррелирует с уровнем электоральной подвижности. Так, в 1999 г. индекс электоральной подвижности был 49,27, в 2003 г. — 69,09, в 2007 — 34,29 [13, с. 196]. В 2011 г. на выборах депутатов Государственной Думы РФ индекс электоральной подвижности составил 17,08 при условии, что в выборах принимало участие 7 политических партий. Как мы видим, период конца 90-х — начала 2000-х характеризовался очень высоким уровнем электоральной подвижности. Следовательно, это повышало неопределенность в избирательном процессе, ставило партии в довольно неприятное положение.
На уровне субъектов федерации конкуренцию федеральным партиям составляли региональные партии и общественные объединения, которые практически повсеместно были более успешными, чем федеральные партии [14]. Региональные партии и объединения были более привлекательными для представителей региональных элит, которые с прохладой относились к участию в выборах под знаменами одной из федеральных партий [14; 8]. Это в свою очередь также служило источником неопределенности для федеральных партий.
Список субъектов избирательного процесса не ограничивается партиями (кандидатами) и избирателями. Большое влияние на ход предвыборной гонки и на ее результат оказывали органы государственной власти субъектов РФ, и в первую очередь губернаторы. Как отмечают многие авторы [14; 8], в 90-е — начале 2000-х годов губернаторы выступали в качестве ключевых игроков в избирательном процессе на территории субъекта федерации. Подобная ситуация имела конкретные причины: слабость региональных отделений федеральных партий, высокая автономность региональных руководителей от федерального центра, сосредоточение ключевых финансовых и административных ресурсов в руках глав регионов [15; 8]. Иванченко и Любарев, говоря о первом президентском сроке В. В. Путина, утверждают, что «одной из главных проблем, которые встали перед новым Президентом РФ, стала разбалансированность федеративных отношений. Во многих субъектах Федерации были сформированы авторитарные режимы, в которых законодательные органы, органы местного самоуправления, бизнес, средства массовой информации, а зачастую и суды, а также региональные службы федеральных органов оказались подконтрольными главе исполнительной власти региона» [16, с. 150]. Губернаторы были полноправными субъектами избирательного процесса, оказывая решающее воздействие на результаты выборов в своих регионах. Наличие таких субъектов зачастую понижало неопределенность конечных результатов на территории отдельно взятого региона, однако в целом с точки зрения партий неопределенность в избирательном процессе возрастала, поскольку у партий, за небольшим исключением в некоторых регионах, отсутствовали реальные рычаги влияния на губернаторов и на региональный избирательный процесс.
Обобщая вышеизложенные тезисы, можно сделать ряд принципиальных заключений. Во-первых, для парламентских партий существование множества малых партий и общественных объединений и, что не менее важно, наличие институциональных
83
возможностей свободно создавать и регистрировать на выборах партии и объединения было серьезным источником неопределенности, содержащим в себе высокую долю риска для крупных политических игроков. Высокая электоральная подвижность демонстрировала нестабильность как партийной системы, так и нестабильность предпочтений избирателей, что также повышает неопределенность конечного результата. Во-вторых, широкое распространение практики создания региональных партий и объединений явно инструментального характера, использовавшихся региональными элитными группами для решения своих локальных задач и выступавших полноценными конкурентами федеральным партиям (часто с более высокими результатами), стало источником неопределенности для федеральных партий, поскольку сильно ограничивало возможности последних в регионах. В-третьих, сильные и независимые губернаторы становились теми субъектами избирательного процесса, от которых во многом зависел результат партии или объединения в регионе, что значительно повышало неопределенность ввиду отсутствия у политических партий возможности контролировать процессы, протекающие в регионах.
Ситуация высокой неопределенности мотивировала парламентские партии выстраивать свои стратегии с учетом всех указанных факторов. Ядром этих стратегий становилась идея выживания. Концепция картельных партий описывает стратегии политических партий как направленные на создание условий, гарантирующих им политическое выживание [6, с. 35]. Это прежде всего такие условия, в которых за счет ограничения конкуренции между участниками картельного сговора, во-первых, и создания барьеров для появления новых игроков, способных спровоцировать рост конкурентности политического процесса, во-вторых, понижается неопределенность и риски для партий. Само название «картельные» партии говорит о том, что между игроками существует негласная координация стратегий, позволяющая им оставаться на плаву, несмотря на все угрозы и вызовы окружающей среды.
Мы не можем утверждать, что российские политические партии в полной мере соответствуют картельному типу партий. Тем не менее концепция картельных партий может быть полезна при анализе развития российской партийной системы в 2000-х годах. В данном случае принципиальным моментом является тезис о том, что партии создают такие условия, которые обеспечивают им выживание, и эти условия характеризуются снижением неопределенности. Обратимся к стратегиям российских политических партий в 2000-х годах.
Логично было бы предположить, что партии, находясь в ситуации высокой неопределенности, будут стремиться минимизировать эту неопределенность через устранение или уменьшение влияния тех факторов неопределенности, которые имели место в российском избирательном процессе в конце 90-х — начале 2000-х годов. Наиболее доступным средством достижения такой цели для партий (в первую очередь парламентских) было изменение существующих институтов, иными словами, «правил игры». В связи с этим необходимо остановиться на двух федеральных законах, напрямую связанных с избирательным процессом: ФЗ «О политических партиях» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
Необходимость разработки и принятия закона «О политических партиях» назрела еще в конце 1990-х годов [16, с. 152], однако законопроект был принят Государственной Думой только в 2001 г. На тот момент по итогам выборов 1999 г в Думе было сформировано 6 фракций. Эффективное число парламентских партий составляло 4,55.
84
Принятый большинством голосов законопроект заключал в себе несколько принципиальных нововведений:
— вводился запрет на региональные и межрегиональные политические партии;
— увеличивалась минимальная численность политической партии до 10 000 человек;
— начиная с 2003 г. политические партии становились единственным субъектом выдвижения кандидатов на федеральных и региональных выборах;
— закон предусматривал государственное финансирование партий исходя из полученного ими на федеральных выборах количества голосов избирателей.
Данные нормы на практике означали сокращение количества политических партий за счет запрета региональных и межрегиональных партий и их укрупнение за счет ужесточения норм к численности членов и количеству региональных отделений.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. также принимался Государственной Думой 3-го созыва. Особенностью данного закона была тенденция «партиизации» избирательного процесса, заключавшаяся в нескольких принципиально новых нормах [16, с. 154]:
— внедрение пропорциональной избирательной системы на региональных выборах через норму, обязывающую с 2003 г. избирать не менее половины депутатов региональных законодательных собраний по партийным спискам;
— создание преференций парламентским партиям и блокам, а также кандидатам от этих партий и блоков на этапе регистрации списков в виде освобождения от сбора подписей или внесения избирательного залога.
В дальнейшем эти два закона (и в особенности закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») подверглись существенным изменениям, принципиальным образом повлиявшим на российскую политическую систему. В рамках нашего анализа важно понять, как эти институциональные изменения повлияли на уровень неопределенности в избирательном процессе.
Во-первых, из политического и, соответственно, избирательного процесса исчезали такие субъекты, как региональные и межрегиональные партии. На региональном уровне это отразилось на положении федеральных политических партий, в ряды которых вынуждены были вступать представители местной элиты, ранее активно действовавшие в составе партий регионального уровня. Подобный эффект создавался также за счет утраты общественными объединениями и движениями возможности участвовать в избирательном процессе на федеральном и региональном уровне.
Во-вторых, повышение формальных требований к политическим партиям стало, с одной стороны, фактором уменьшения количества акторов, а с другой — фактором укрупнения партий. Если на выборах депутатов Государственной Думы 3-го созыва в 1999 г. правом выдвигать свои списки обладало 139 общероссийских политических общественных объединений, куда входили и партии, и движения, и объединения, то на выборах в 2003 г. таким правом обладали только 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений (только в составе избирательного блока) [16, с. 168].
В-третьих, освобождение парламентских партий от сбора подписей и внесения избирательного залога создало неравные условия для игроков, которые предполагали установление дополнительных барьеров для малых партий по сравнению с парламентскими. Это негативным образом сказалось на партиях, не представленных в нижней
85
палате парламента, поскольку сбор подписей или внесение избирательного залога были ощутимой тратой ресурсов и отражались на всей избирательной кампании.
В стратегиях парламентских партий, таким образом, четко прослеживается стремление снизить неопределенность в избирательном процессе посредством уменьшения количества субъектов, влияющих на конечный результат, и усиления своей роли в избирательном процессе. Инициированные институциональные изменения четко вписываются в эту логику как в теоретическом, так и в практическом плане, что вполне ясно проявилось на выборах депутатов Государственной Думы 4-го созыва в 2003 г.
Дальнейшие институциональные изменения лишь подтверждают эту гипотезу. В частности, позднее из закона была исключена возможность создания избирательных блоков с участием партий и общероссийских общественных объединений. Свои списки на выборы могли направлять только политические партии. Помимо этого в закон «О политических партиях» были внесены изменения, существенно повышающие формальные требования к партиям. Ряд мер был направлен на повышение внутрипартийной дисциплины с целью предотвратить переходы депутатов из одной фракции в другую.
Проблема выживания заставляет политические партии создавать себе условия, в которых они могли бы поддерживать себя в жизнеспособном состоянии. Создание таких условий предполагает два разнонаправленных процесса, напрямую связанных с минимизацией неопределенности. Первый — изменение институтов с целью создания преференций для себя. Второй — изменение институтов с целью создания дополнительных барьеров для существующих и потенциальных конкурентов. И тот, и другой процесс мы можем наблюдать в российском избирательном процессе с начала 2000-х годов.
Литература
1. Большинство без излишков «Единая Россия» получает больше 50%, а «Справедливая Россия проходит в Думу. URL: http://www.levada.ru/28-11-2011/bolshinstvo-bez-izlishkov-edinaya-rossiya-poluchaet-bolshe-50-spravedlivaya-rossiya-prokh (дата обращения: 19.01.2012).
2. Шпилькин С. Математика выборов — 2011 // Троицкий вариант. 2011. № 25 (94). С. 2-4.
3. «Ни свободные, ни честные». URL: http://www.gazeta.ru/politics/elections2011/2011/12/07 _a_3863114.shtml (дата обращения: 19.01.2012).
4. OSCE/ODIHR final report on Russian Duma elections. URL: http://www.osce.org/odihr/86959 (дата обращения: 19.01.2012).
5. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А. Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б. З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. 180 с.
6. Банс В. Элементы неопределенности в переходный период // Полис. 1993. № 1. С. 1-8.
7. Гельман В. Я. Политические партии в России: от конкуренции к иерархии // Электоральное пространство современной России. Политическая наука: Ежегодник 2008 / РАПН. Гл. ред. А. И. Соловьев. М.: РОССПЭН, 2009. С. 27-49.
8. Голосов Г. В. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. С. 22-35.
9. Мелешкина Е. Ю. Доминирование по-русски или мировой феномен? // Политическая наука. 2006. № 1. С. 135-161.
10. Biezen I. van, Kopecky P. The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and RentSeeking in Contemporary Democracies // Party Politics. 2007. Vol. 13. P. 235-254.
11. Кац Р., Мэйр П. Изменение моделей партийной организации и партийной демократии: возникновение картельных партий // Политическая наука: Политические партии, демократия и качество государственного управления. 2006. № 1. С. 27-44.
86
12. Кац Р., Мэйр П. Картельная партия: возвращение к тезису // Политическая наука: Политические партии, демократия и качество государственного управления. 2010. № 4. С. 77-112.
13. СморгуновЛ. В. «Новые партии», управляемость и потребности инновационной политики в России // Политическая наука. 2010. № 4 С. 191-211.
14. Глубоцкий А. Ю., Кынев А. В. Опыт смешанных выборов в российских регионах // Полис. 2003.
15. Thames F. C. The Effect of Governor Support on Legislative Behaviour in the Russian // Europe-Asia Studies. 2010. Vol. 62. N 1. P. 125-143.
16. Иванченко А. В., Любарев А. Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект Пресс, 2006. 222 с.
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 г.
87
