CC BY
70
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ПОЛИТИКА НЕПРИЗНАНИЯ ОТКОЛОВШИХСЯ РЕГИОНОВ ГРУЗИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Валерий МОДЕБАДЗЕ
адъюнкт-профессор факультета международной торговли и администрирования Университета Каник Башари (Самсун, Турция)
Фатих Мехмет САИН
доцент отделения экономических и административных дисциплин факультета политической науки и международных отношений Университета Каник Башари (Самсун, Турция)
АННОТАЦИЯ
Одна из главных целей грузинского правительства — защитить суверенитет, независимость страны и ее территориальную целостность в международно признанных границах. Сохранение территориальной целостности Грузии в огромной степени зависит от эффективного проведения политики международного непризнания сепаратистских регионов.
В статье разъясняется, как можно усилить политику непризнания отко-
ловшихся регионов Грузии; эффективная реализация, по мнению авторов, должна включать следующие компоненты: 1) расширение дипломатических связей; 2) активное сотрудничество со странами Запада и международными организациями и их участие в реализации политики непризнания; 3) проведение одновременно с политикой непризнания и политики побуждения к отзыву уже состоявшихся актов признания Абхазии и Южной Осетии.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Грузия, Абхазия, Южная Осетия, Россия, Кавказ.
Введение
Августовская война 2008 года и признание Российской Федерацией независимости Абхазии и Южной Осетии входят в число самых трагических событий в новейшей истории Грузии. Это признание нарушило один из важнейших, фундаментальных принципов международного права — принцип территориальной целостности государства и неприкосновенности его государственных границ, который зафиксирован в Уставе ООН, а также в Декларации о принципах международного права от 1970 года и Заключительном акте Хельсинкского совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе, принятом 1 августа 1975 года. В соответствии с параграфом 4 статьи 2 Устава ООН, «все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций»1. Таким образом, нарушение территориальной целостности государства и насильственное изменение его границ является вопиющим нарушением принципов международного права, и, признав независимость Абхазии и Осетии, Россия нарушила эти принципы.
В последние десятилетия из-за того, что в Грузии утвердился прозападный режим, Россия стала вести себя в Кавказском регионе более агрессивно. Она пошла на нарушение территориальной целостности Грузии и официально признала независимость Абхазии и Южной Осетии для того, чтобы остановить процесс интеграции Грузии в евро-атлантические структуры. Как заявил бывший президент Российской Федерации Д. Медведев, августовская война 2008 года сорвала планы по дальнейшему расширению НАТО на постсоветском пространстве. «Некоторых соседей мы просто успокоили, показав им, что нужно себя вести правильно и в отношении России, и в отношении сопредельных небольших государств. А для некоторых наших партнеров, в том числе для Североатлантического альянса, это был сигнал о том, что все-таки, прежде чем принимать решение о расширении альянса, надо думать о геополитической стабильности. Вот в этом я вижу основные уроки того, что происходило в 2008 году»2. В 2008 году Российской Федерации удалось в результате военной агрессии нарушить территориальную целостность Грузии и оккупировать 20% ее территории. На оккупированных территориях российскими войсками и силами сепаратистов совершались массовые нарушения прав человека. Международное сообщество вскрыло широкое распространение практики этнических чисток, жертвами которых стали грузины, кроме того, преднамеренно уничтожалось их имущество. Россия насильственно изменяла демографический состав населения оккупированных территорий, и грузинское население неоднократно становилось жертвой этнических чисток в своей собственной стране.
Совершив агрессию против Грузии, Российская Федерация не допустила развертывания миссий наблюдателей ЕС, ООН и ОБСЕ ни в Абхазии, ни в Южной Осетии. ОБСЕ отреагировала на эти действия вполне адекватно. Парламентская ассамблея ОБСЕ приняла резолюцию
1 Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice. San Francisco, 1945. P. 3 [http:// treaties.un.org/doc/Publication/CTC/uncharter.pdf]. Русский текст см., в частности: [www.un.org/ru/documents/charter/].
2 Медведев: Августовская война приостановила вступление Грузии в НАТО // Civil Ge., 22 ноября 2011 [http://www.civil.ge/rus/article.php?id=22775].
о ситуации в Грузии, в которой признала Абхазию и Южную Осетию оккупированными территориями3. В резолюции военное присутствие России на отколовшихся территориях Грузии обозначается термином «оккупация». В своей резолюции ОБСЕ требует от российских властей дать возможность международным наблюдателям работать на оккупированных территориях и обеспечить безопасное и достойное возвращение беженцев4. Принятие резолюции было очень важным актом, поскольку там решительно осуждается аннексия Россией грузинских территорий и их незаконная оккупация.
16 ноября 2010 года Парламентская ассамблея НАТО приняла резолюцию «О ситуации в Грузии», весьма сходную с аналогичной резолюцией ОБСЕ. В ней также содержится осуждение военной агрессии со стороны России и оккупации территории суверенной страны. Согласно этой резолюции, НАТО «глубоко озабочена гуманитарной ситуацией в Абхазии и Южной Осетии — оккупированных территориях Грузии, а также продолжающимся отказом в праве на возвращение грузинского населения, перемещенного из этих двух регионов». Организация «глубоко обеспокоена продолжающимся отсутствием международных механизмов мониторинга внутри грузинских территорий Абхазия и Южная Осетия после блокирования Россией продления миссий ОБСЕ и ООН в Грузии»5. Страны НАТО призвали Россию «устранить результаты этнической чистки» на оккупированных территориях и «обеспечить безопасное и достойное возвращение в свои дома всех вынужденно перемещенных лиц». В резолюции также осуждается милитаризация оккупированных территорий и строительство российских военных баз в отколовшихся регионах Грузии6. Особенно важным было принятие конгрессом США резолюции, в которой выражалась поддержка суверенитета, независимости и территориальной целостности Грузии. Конгресс Соединенных Штатов призвал руководство России прекратить оккупацию грузинских территорий и вывести войска из Абхазии и Южной Осетии. В этой резолюции конгресс США решительно высказался в защиту территориальной целостности Грузии и призвал все страны прекратить процесс признания оккупированных территорий в качестве независимых государств, а те страны, которые уже признали независимость Абхазии и Южной Осетии, — отозвать признание оккупированных территорий Грузии в качестве независимых государств и уважать независимость, суверенитет и территориальную целостность Грузии в ее международно признанных границах7.
С 2008 года одной из главных целей внешней политики Грузии стало восстановление ее территориальной целостности мирным путем, прекращение оккупации отколовшихся регионов Абхазия и Южная Осетия и отзыв актов о признании независимости оккупированных территорий. После того как Россия признала Южную Осетию и Абхазию в качестве независимых государств, правительство Грузии стало проводить политику непризнания сепаратистских регионов, получившую поддержку международного сообщества. Запад и подавляющее большинство других стран осудили политику замаскированной оккупации Абхазии и Южной Осетии и объявили Россию государством, оккупирующим чужие территории. В ка-
3 См.: Monaco Declaration and Resolutions Adopted by the OSCE Parliamentary Assembly at the Twenty-First Annual Session // Oscepa.org, 2012 [http://www.oscepa.org/publications/declarations/cat_view/97-all-documents/1-publications/4-declarations/173-2012-monaco-declaration].
4 См.: OSCE Parliamentary Assembly has Adopted Resolution on Georgia by Majority Votes // Internet.ge, 2012 [http://www.internet.ge/?l=EN&m=2&sm=0&ID=6841].
5 Policy Recommendations Adopted in 2010 by NATO Parliamentary Assembly // NATO Parliamentary Assembly 2010 [http://www.ft.dk/samling/20101/almdel/npa/bilag/13/953895.pdf]. Русский текст см.: Резолюция Парламентской Ассамблеи НАТО по Грузии, 17 ноября 2010 [http://blog.i.ua/community/662/578249/].
6 Парламентская ассамблея НАТО приняла резолюцию «О ситуации в Грузии» // Министерство иностранных дел Грузии, 2010 [http://www.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=RUS&sec_id=59&info_id=13073] .
7 См.: In the House of Representatives, U.S. // U.S. House of Representatives, 2012 [http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ BILLS-112hres526eh/pdf/BILLS-112hres526eh.pdf].
честве оккупирующего государства Россия квалифицируется в целом ряде международных правовых документов и в резолюциях многих международных органов. Провал российской политики по признанию сепаратистских регионов и тот факт, что Российская Федерация не получила поддержки со стороны международного сообщества, можно считать успехом грузинской дипломатии и проводимой Грузией политики непризнания сепаратистских регионов. Подавляющее большинство государств не признало независимости Абхазии и Южной Осетии.
Организация Объединенных Наций и Европейский союз не раз подвергали критике вероломные и маскирующие свою истинную суть действия России, выражая при этом решительную поддержку территориальной целостности Грузии. Несмотря на самые энергичные усилия российских дипломатов, делавших все от них зависящее, чтобы добиться более широкого международного признания Абхазии и Южной Осетии, до сих пор всего четыре государства признали эти территории независимыми государствами. Независимость Абхазии и Южной Осетии признали Никарагуа, Венесуэла и крохотные тихоокеанские острова Науру и Тувалу8.
Хотя политика Грузии по непризнанию сепаратистских регионов пользуется поддержкой Европейского союза и цивилизованных государств Запада, грузинское правительство не может ослаблять внимание к этой проблеме и вынуждено проводить активную внешнюю политику, чтобы не допустить каких-то новых актов признания независимости Абхазии и Южной Осетии. Эффективная реализация политики непризнания включает несколько компонентов:
1) расширение дипломатических связей;
2) активное сотрудничество со странами Запада и международными организациями и их участие в реализации политики непризнания;
3) проведение одновременно с политикой непризнания и политики побуждения к отзыву уже состоявшихся актов признания Абхазии и Южной Осетии.
1. Расширение дипломатических связей
Необходимо постоянно заботиться о расширении дипломатических контактов, чтобы предотвратить признание независимости Абхазии и Южной Осетии странами, враждебно настроенными по отношению к Западу. Те страны, у которых отношения с Западом не слишком хороши, могут признать независимость оккупированных грузинских регионов просто для того, чтобы досадить цивилизованному миру. Поэтому необходимо налаживать дипломатические контакты с теми странами, на которые Запад не имеет влияния. С 2010 года Грузя стала ускоренными темпами расширять дипломатические отношения со странами Азии, Африки и Латинской Америки, в результате эти государства стали проявлять меньшую готовность признавать Абхазию и Южную Осетию в качестве независимых государств. Установление дипломатических отношений означает, что страны взаимно признают нерушимость границ друг друга, поэтому эффективная реализация политики непризнания во многом зависит от расширения дипломатических отношений. Посольства Грузии должны располагаться в как можно большем числе стран вне зависимости от слабости той или иной страны и от ее влиятельности
8 См.: Tsikhelashvili K. European and U.S. Approaches to the Georgian-Abkhaz Conflict, 2012 [http://www. international-alert.org/content/european-and-us-approaches-georgian-abkhaz-conflict-english].
на международной арене9. Но не следует упускать из виду и ограниченность сил и ресурсов Грузии. Грузия — небольшая страна, не пользующаяся большим влиянием в международной системе. У нее недостаточно ресурсов для того, чтобы эффективно проводить в жизнь политику непризнания. Даже если она сумеет установить дипломатические отношения со всеми странами мира, для эффективной реализации политики непризнания ей будет необходима поддержка Запада.
2. Активное сотрудничество со странами Запада и международными организациями, их участие в реализации политики непризнания
Грузии необходима поддержка дружественных ей стран, которые не допустили бы, чтобы страны, на которые они имеют влияние, признали независимость Абхазии и Южной Осетии. Здесь в качестве примера Грузия могла бы ориентироваться на ситуацию, когда у Европейского союза хватило мощи и влияния, чтобы предотвратить признание Абхазии и Южной Осетии Беларусью. Именно благодаря проявленной Европейским союзом политической воле власти Беларуси приняли решение воздержаться от признания независимости грузинских территорий. Россия постоянно оказывала на белорусское правительство давление, требуя от него подчиниться диктату Кремля. У России есть множество рычагов воздействия на Беларусь, которая переживает экономический застой и в огромной степени зависит от поставок российского газа и нефти. Вдобавок к этому Беларусь задолжала немалые деньги российской государственной газовой монополии «Газпром» и не в состоянии погасить долг. По утверждению представителей «Газпрома», долг Беларуси перед компанией составляет около 200 млн долл. Из-за неуплаты долга Россия на 15% сократила поставки газа в Беларусь, а в перспективе это сокращение может достичь 85%10.
Россия прибегает к экономическому давлению на Минск, чтобы заставить страну пересмотреть свою позицию по вопросу признания Абхазии и Южной Осетии. Россия способна поставить Беларусь на колени, прекратив поставки нефти и газа. Кроме того, Грузии следует также принимать в расчет этнический состав населения Беларуси. В этой стране проживает более 1,5 млн этнических русских. Немало русских служат в Вооруженных силах Беларуси и занимают высокие посты в армии. Беларусь зависит от России не только экономически, но и в политическом и военном отношении. Хотя Беларусь официально провозгласила себя нейтральной страной, реально она тесно связана с российской системой обороны и безопасности и в том, что касается обеспечения безопасности, во многом зависит от России. В 2012 году президент Беларуси подписал соглашение с Россией о создании единой системы противовоздушной обороны и обратился к России с просьбой оказать помощь в финансировании белорусской армии. В соответствии с этим соглашением, часть Вооруженных сил Беларуси будет находиться под российским контролем11. В том, что касается обеспечения безопасности, Бела-
9 См.: ЛекиашвилиМ. Продолжение политики непризнания, 2011 [http://24saati.ge/index.php/category/news/2011-01-11/12988] (на груз. яз.).
10 См.: Российский газ и белорусские «пирожки» // Голос Америки, 2013 [http://www.amerikiskhma.com/content/ article......96812989/530042.html] (на груз. яз.).
11 См.: Bohdan S. Russia Takes Over a Part of Belarusian Army, 2012 [http://belarusdigest.com/story/russia-takes-over-part-belarusian-army-7898].
русь сохраняет совсем немного самостоятельности и целиком зависит от Москвы. А с 2010 года она встала на путь изоляции от Запада, что еще больше усилило зависимость режима от России.
Столь сильная зависимость Беларуси от России давала Кремлю основания не слишком сомневаться в том, что белорусский режим признает независимость Абхазии и Южной Осетии. Россия всегда имела возможность влиять на Беларусь, и потому в Кремле рассчитывали, что белорусский режим подчинится его диктату. После того как Лукашенко отказался признать независимость сепаратистских регионов Грузии, Россия решила наказать Беларусь экономически. Кремль начал постепенно заставлять Беларусь платить все более высокую цену за российские углеводороды. Правительство России ясно дало понять, что расширит сотрудничество с Беларусью и придет с ней к согласию в экономических вопросах лишь в обмен на признание ею Абхазии и Южной Осетии. Авторитарный режим Беларуси никогда не был замечен в особом почтении к нормам международного права. Поэтому не исключено, что, если Россия задействует все имеющиеся у нее в распоряжении рычаги воздействия и окажет сильное давление на правительство Беларуси, та присоединится к России. Беларусь интересует прежде всего решение ее собственных экономических проблем, и, если страна столкнется с опасностью оказаться в изоляции от остальной Европы, она будет вынуждена подчиниться диктату Кремля. Если ее экономическая и социальная ситуация ухудшится, власти Беларуси для решения своих экономических проблем используют вопрос о признании Абхазии и Южной Осетии. Как заявил сам Лукашенко, Беларусь до сих пор не признала Абхазию и Южную Осетию потому, что не получила от России гарантий экономической помощи. В то же время он выразил неудовольствие действиями Европейского союза, который не предоставил Беларуси экономическую помощь в благодарность за непризнание Абхазии и Южной Осетии12. Если Европейский союз подтвердит готовность поддержать режим Лукашенко и помочь ему в решении экономических проблем, ситуация в Республике резко изменится. Европейский союз может также оказать Беларуси помощь в проведении реформ для того, чтобы страна трансформировалась в неотъемлемый элемент западной цивилизации.
Главной целью грузинских дипломатов должны стать постоянные переговоры со странами — партнерами Грузии и международными организациями, чтобы с помощью двусторонних отношений распространить во всех странах сочувствие политике непризнания. Тесное сотрудничество со странами Запада может сделать политику непризнания более эффективной. Здесь в качестве образца можно привести сотрудничество Грузии с Испанией. Благодаря развитию дипломатических отношений с этой страной правительство Испании стало проявлять большую активность в проведении в жизнь политики непризнания независимости Абхазии и Южной Осетии. Испания поддерживает Грузию, стремясь не допустить, чтобы партнеры Испании по международным отношениям признали независимость оккупированных территорий13. Правительство Испании поддерживает суверенитет и территориальную целостность Грузии, осуждает оккупацию Россией грузинских территорий и поддерживает интеграцию Грузии в евро-атлантические структуры. Для Грузии чрезвычайно важно не допустить, чтобы другие страны Южной Америки последовали примеру Венесуэлы и Никарагуа и признали независимость Абхазии и Южной Осетии. Испания способна оказать в этом серьезную поддержку, так как она и сегодня сохраняет влияние в странах Латинской Америки14.
12 См.: Признает ли Лукашенко независимость Абхазии и Южной Осетии!? // Р^а^е, 2012 [http://www.presa. ge/new/?m=society&AID=19636] (на груз. яз.).
13 См.: Манагадзе Т. Испанский конгрессмен считает Грузию ведущей страной региона, 2012 [http://presa.ge/ new/?m=politics&AID=15682] (на груз. яз.).
14 См.: Модебадзе В. Внешняя политика Испании (1939—2011). Тбилиси: Грифон, 2012 (на груз. яз.).
3. Проведение одновременно с политикой непризнания и политики побуждения к отзыву уже состоявшихся актов признания Абхазии и Южной Осетии
Правительство Грузии должно одновременно с политикой непризнания проводить и политику побуждения к отмене уже состоявшихся актов о признании Абхазии и Южной Осетии. Для этого Грузии потребуется поддержка международных организаций, а также дружественных ей стран. Необходимо, чтобы международное сообщество оказывало постоянное давление на российские власти, а также на все государства, признавшие независимость сепаратистских территорий Грузии. Западные страны, ссылаясь на международно-правовые акты и резолюции, должны постоянно напоминать российскому правительству, что Абхазия и Южная Осетия — это неотъемлемые части Грузии и что оккупация этих регионов является грубейшим нарушением норм международного права. Крайне важно, чтобы риторика Запада в адрес России не менялась: необходимо постоянно напоминать российскому правительству, что оно должно вывести военные базы с оккупированных территорий и отозвать признание независимости Абхазии и Южной Осетии.
Одновременно правительство Грузии должно воспользоваться политическими переменами в тех упомянутых выше странах, которые ранее признали независимость отделившихся грузинских территорий. Грузинские дипломаты должны воспользоваться изменением режимов, чтобы добиваться своих политических целей, и начать переговоры с этими странами об отзыве признания. В качестве примера можно привести Венесуэлу. Со смертью Уго Чавеса завершились 14 лет диктаторского правления и наступил благоприятный момент для утверждения нового режима, с которым Вашингтон мог бы попытаться наладить отношения. Бывший посол США в Венесуэле Патрик Кристал полагает, что отношения между двумя странами постепенно улучшатся. Соединенные Штаты будут стремиться развивать экономические и торговые связи с Венесуэлой, и укрепление торговых связей в конце концов приведет к улучшению отношений между двумя странами15. Если Вашингтон сумет добиться улучшения отношений с Каракасом, то у правительства Грузии появится возможность начать переговоры с Венесуэлой об отзыве признания Абхазии и Южной Осетии.
Заключение
Мир постоянно меняется. Правительства приходят и уходят. Грузии необходимо пользоваться этими переменами в своих интересах и побуждать те страны, которые признали независимость Абхазии и Южной Осетии, отозвать акты о признании. Правительство Грузии может более эффективно проводить в жизнь политику непризнания, если будет постоянно иметь в виду три перечисленных выше задачи. Оно может усилить свою политику,
1) расширяя дипломатические связи, с целью не допустить признания независимости Абхазии и Южной Осетии теми странами, на которые Запад не способен влиять;
15 См.: Авалиани Д. Четырнадцатилетнее правление «команданте» Уго Чавеса, президента Венесуэлы, лидера боливарианской революции, закончилось с его смертью, 2013 [http://24saati.ge/index.php/category/news/ роШк^/2013-03-17/36509] (на груз. яз.).).
2) сотрудничая со странами Запада и международными организациями, способными добиться того, чтобы находящиеся под их влиянием страны не признавали независимость отделившихся грузинских территорий;
3) используя политические перемены в странах, которые уже признали независимость сепаратистских территорий Грузии, с тем чтобы добиться отзыва этого признания.
