CC BY
83Первые выборы
первого Президента России:
законодательство и практика
Антон Зуйков
В настоящей статье автор обращается к одному из поворотных моментов начального этапа строительства нового Российского государства - к первым выборам первого Президента России, - детально анализируя как правовую, так и политическую составляющую происходивших конституционных процессов. Ведь, говоря сегодня о действующей Конституции Российской федерации, ее достоинствах и недостатках, ее потенциале, мы, прежде всего, исходим из того, что именно неоднозначные события 1991-1993 годов и персональное влияние первого Президента Б. Н. Ельцина определили содержание российского Основного закона.
1991 год «оказался сверхнасыщенным в конституционно-правовом отношении»1: наряду с другими важными событиями это был год избрания первого Президента России. Выборы первого Президента — один из ключевых, знаковых моментов в развитии данного института. С одной стороны, это событие стало логическим завершением стремительно происходивших изменений и своего рода материализацией идеи, до сих пор лишь вынашивавшейся, обсуждавшейся, оформлявшейся. С другой же стороны, это было началом, стартом, точкой отсчета. Речь идет не только о реально начавшейся деятельности избранного Президента по проведению коренных реформ и практически построению нового государства, но и об истории самих президентских выборов в России, как с точки зрения эволюции их нормативной базы, так и с позиции практики проведения кампаний. Именно поэтому первые выборы на пост Президента представляют собой один из вопросов, требующих не просто формального описания, но и детального юридического анализа.
Итак, 12 июня 1991 года на основе принятых Верховным Советом РСФСР законов от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР»2, «О выборах Президента РСФСР»3 и Конституции РСФСР 1978 года с измене-
ниями от 24 мая 1991 года, а также некоторых положений, действовавших на тот момент законов РСФСР от 27 октября 1989 года «О выборах народных депутатов РСФСР»4 и от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР»5, состоялись выборы первого российского Президента. Парадокс, однако, состоит в том, что кампания эта явилась одновременно первой и последней, ведь «учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик» 6. Соответственно, «специфика президентских выборов 1991 года заключалась в том, что это были не выборы Президента страны, Президентом СССР был М. С. Горбачев. Это были выборы Президента РСФСР — главы одной из республик в составе СССР»7. С учетом этого и избирательное законодательство того периода, и непосредственно подготовка, организация и проведение выборов хотя и расцениваются как основа и первый опыт в сравнении с последующими кампаниями, тем не менее должны рассматриваться как весьма обособленный политико-правовой материал.
С выборами 1991 года связан первый из пяти этапов развития законодательства о вы-
борах Президента, когда в, мягко говоря, сжатые сроки была почти «с нуля» создана минимальная нормативная база, обеспечившая возможность проведения президентской избирательной кампании. В общем виде скоротечный процесс подготовки необходимых актов выглядел следующим образом. После состоявшегося 17 марта 1991 года референдума РСФСР, на котором граждане высказались за учреждение поста Президента РСФСР, внеочередной III Съезд народных депутатов РСФСР принял Постановление от
4 апреля 1991 года № 1010-1 «О политическом и социально-экономическом положении в РСФСР и мерах по выходу из кризиса»8, содержавшем среди прочего поручение Верховному Совету РСФСР подготовить и внести на рассмотрение очередного Съезда проект Закона РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР», предусматривающего введение поста Президента РСФСР, и Закона РСФСР о порядке избрания Президента РСФСР. Интересно, что данное Постановление по каким-то причинам весьма редко упоминается при описании тех событий как исследователями, так и непосредственными участниками. Более того, на него нет ссылки и в пояснительных записках к данным проектам, хотя для более полного обоснования, как представляется, оно должно было быть использовано9. На следующий день было принято еще одно, но уже более известное, Постановление от
5 апреля 1991 года «О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер и выполнения решений Съезда народных депутатов РСФСР», в котором очередной IV Съезд народных депутатов РСФСР назначался на 21 мая 1991 года, а день выборов Президента РСФСР на 12 июня 1991 года10. То есть ситуация развивалась столь стремительно, что, вопреки законам формальной логики, назначение первых выборов состоялось не только при полном отсутствии какой бы то ни было законодательной базы для их проведения, но и до момента конституционного оформления самого института президентства. Таким образом, Верховный Совет должен был уложиться с исполнением поручения III Съезда в срок менее двух месяцев, а на саму избирательную кампанию в случае утверждения Съездом
принятых Верховным Советом законов оставалось и вовсе не более 20 дней.
Комитет Верховного Совета РСФСР по законодательству, руководимый С. М. Шахраем, справился с поставленной задачей менее чем за месяц, и уже 24 апреля 1991 года (!) на рассмотрение Верховному Совету были представлены два проекта: Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», построенный, как сказано в пояснительной записке к нему, таким образом, что в случае его принятия Верховным Советом РСФСР и утверждения Съездом народных депутатов РСФСР он мог быть полностью включен в текст действовавшей Конституции РСФСР отдельной главой11 (что и было сделано Законом РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР» 24 мая 1991 года на IV Съезде), и Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР», который, опять же согласно тексту пояснительной записки к нему, позволял начать выдвижение кандидатов сразу после его принятия Верховным Советом (не дожидаясь утверждения Съездом) и провести выборы в установленный срок. Оба законопроекта были приняты Верховным Советом, чем и была заложена нормативная основа проведения президентских выборов и одновременно дан старт первой кампании по выборам Президента.
Необходимо заметить, что удивительная оперативность Комитета под руководством С. М. Шахрая в подготовке двух базовых законов, если опираться на служебную записку от 17 мая 1991 года, направленную Б. Н. Ельцину Ответственным секретарем Конституционной комиссии О. Г. Румянцевым, может быть объяснена тем, что проекты эти и материалы к ним практически были подготовлены редакционным и экспертным советом Комиссии еще в январе-марте 1991 года12. Работа эта велась на основании Постановления
11 Съезда народных депутатов от 15 декабря 1990 года13, согласно которому Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были совместно разработать соответствующие документы и изменения, но, правда, в итоге Комитет по законодательству почему-то никак не упомянул о вкладе Конституционной комиссии. Однако, как бы там ни было, законодательная база для предстоявших
12 июня 1991 года выборов Президента была создана.
Во-первых, Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» и, соответственно, Конституция 1978 года (ст. 121-2 и 121-3) закрепили минимальные требования к кандидату и основные параметры выборов: способ избрания — равные прямые выборы при тайном голосовании; срок полномочий — 5 лет и не более двух сроков подряд; корпус избирателей — все граждане РСФСР; требования к кандидату — а) российское гражданство; б) обладание избирательным правом; в) минимальный возраст — 35 лет; г) максимальный возраст — 65 лет. Помимо этого, особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначения на должность, а равно присвоение полномочий Президента России незаконны и недействительны. Вместе с тем предусматривалось одновременное избрание вице-президента, кандидатуру которого должен был предлагать кандидат в Президенты. Такая модель стала своеобразным концентрированным воплощением зарубежного, преимущественно американского, опыта оформления института президентства, а также отражением некоторых характерных российских реалий. Это касается, например, установления столь редко встречающегося в конституционной практике предельного возраста для кандидата, что объясняется не иначе как свежими воспоминаниями о генеральных секретарях весьма преклонных лет. Минимальный же возраст кандидата был установлен практически беспрецедентный, поскольку в зарубежной практике возрастной ценз, как правило, выше14. Что касается требования к кандидату обладать избирательным правом, то оно подразумевало, согласно статье 2 Закона «О выборах Президента РСФСР» 1991 года, что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Особо следует отметить зафиксированное ограничение двумя сроками подряд нахождение у власти одного и того же лица, воспринятое российским законодательством как один из основных инструментов предотвращения узурпации власти, широко использующийся в мировой практике15.
Во-вторых, Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР» в дополнение к этому определил с помощью норм материального и процессуального характера общие требования, предъявляемые к кандидату и организа-
ции выборов, а также установил порядок осуществления всех этапов предвыборной кампании, непосредственно голосования и подведения итогов. Между тем, хотя и выборы, и Закон такого рода были первыми, а предмет регулирования довольно сложным, его разработчики ограничились весьма скромным, а по современным меркам, и вовсе невероятным объемом: содержание этого документа уложилось в три главы и семнадцать статей на шести страницах. То есть созданная для первых президентских выборов нормативная база характеризовалась поверхностностью и отсутствием детальных правил. Вне зависимости от того, что явилось причиной такой неуместной лаконичности: отсутствие времени, новизна предмета, отсутствие опыта или умышленный отказ от регулирования многих вопросов, это дало свои результаты на практике.
Закрепленный в Законе механизм для первых президентских выборов, по большому счету, был очень прост. Избирательная кампания должна была начаться сразу же после принятия соответствующего Закона с выдвижения кандидатов, на которое фактически отводился период с 25 апреля по 18 мая 1991 года, поскольку Центральная избирательная комиссия должна была не позднее чем за 25 дней до выборов получить сведения о выдвижении кандидатов. Теоретически они могли быть выдвинутыми весьма широким кругом субъектов: а) российскими политическими партиями, б) российскими профессиональными союзами, в) российскими массовыми общественно-политическими движениями, г) республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, д) республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных профессиональных союзов, е) республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных массовых общественно-политических движений, ж) непосредственно трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций, коллективами средних специальных и высших учебных заведений16, собраниями граждан по месту жительства17 и военнослужащих по воинским частям18. При этом каждый субъект данного права мог выдвинуть только одного кандидата.
Центральная избирательная комиссия в течение 3 дней должна была зарегистриро-
вать кандидатов на пост Президента и определенных ими кандидатов в вице-президенты на основании представленных ими документов, к которым относились: 1) протокол заседания высшего органа общественного объединения или трудового коллектива, собрания и т. д., 2) заверенный протокол сбора подписей (если они собирались), 3) заявление кандидата о согласии на выдвижение и 4) биографические данные о кандидате. Одновременно происходила и регистрация доверенных лиц кандидатов, коих можно было иметь до 100 человек. На стадии выдвижения должен был быть осуществлен и сбор 100 тысяч подписей избирателей19 (для кандидатов от партий, профсоюзов и общественных движений по желанию, а для независимых кандидатов, выдвинутых гражданами, в обязательном порядке).
С момента регистрации кандидатов начиналась предвыборная агитация, в том числе с использованием равного доступа к средствам массовой информации и за счет равной возможности материально-технического и финансового обеспечения из средств республиканского бюджета. Кроме того, предусматривалась возможность привлечения собственных средств кандидата или организации без каких-либо установленных правил, кроме запрета иностранной финансовой помощи. Государство в лице избирательных комиссий также должно было информировать население о кандидатах. Агитация, которая могла проводиться как «за», так и «против» любого кандидата, прекращалась в последний день перед голосованием, то есть 11 июня 1991 года.
Непосредственно в день выборов избиратели, к которым относились все граждане РСФСР, достигшие 18 лет, должны были лично прийти на избирательные участки и, получив бюллетень со списком кандидатов в алфавитном порядке с указанием их Ф.И.О, даты рождения, места работы и должности, а также кандидатов в вице-президенты, проголосовать. При этом голосование должно было осуществляться лично, добровольно и тайно посредством вычеркивания нежелательных кандидатов и оставления одного поддерживаемого либо вычеркиванием всех. Закреплялось правило: 1 избиратель — 1 голос.
Избранным должен был стать кандидат, получивший более половины (50 % + 1 го-
лос) голосов избирателей, принявших участие в голосовании (мажоритарная система абсолютного большинства). Одновременно с Президентом РСФСР считался избранным предложенный им при регистрации кандидат в вице-президенты РСФСР. Несостоявшимися выборы могли быть признаны, если бы в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки (пятидесятипроцентный порог явки). Предусматривалось также повторное голосование(второй тур), если бы ни один из кандидатов не был избран. В этом случае голосование должно было проводиться по двум кандидатам, набравшим наибольшее количество голосов, при условии пятидесятипроцентной явки. Избранным становился тот, кто наберет больше голосов (мажоритарная система относительного большинства).
Как было подчеркнуто в пояснительной записке, Закон полностью соответствовал существовавшей системе законодательства РСФСР, регулировавшей организацию наро-довластия20, то есть законам РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О референдуме РСФСР». На практике, помимо непосредственного применения зафиксированного в указанных законах порядка выдвижения кандидатов непосредственно трудовыми коллективами, собраниями граждан и правил сбора подписей в поддержку кандидатов, это означало, что организация и проведение выборов были вполне рационально и органично «вписаны» в сферу деятельности уже созданных данными законами избирательных комиссий. Ими регулировались такие вопросы, как образование избирательных участков, полномочия Центральной избирательной комиссии, полномочия и порядок образования окружных и участковых избирательных комиссий, деятельность избирательных комиссий по подготовке выборов, составлению списков избирателей, оповещению населения, подготовке и проведению голосования, контролю за соблюдением Закона РСФСР «О выборах Президента». Таким образом, сам Закон не только встраивался в систему законодательства и в систему реально существовавших органов, но и облегчался за счет отсылочных норм.
Интересно отметить, что по факту существовавшие избирательные комиссии включились в работу еще до принятия самого За-
кона и до официального начала избирательной кампании, что, с одной стороны, выглядит юридически необоснованным, но с другой стороны, опять же объясняется сложившейся ситуацией. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 года «Об организационных мерах по проведению выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года» подготовка и проведение выборов были возложены на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов РСФСР, а партиям, профессиональным союзам и массовым общественно-политическим движениям было рекомендовано выделить по одному представителю для участия в ее работе и оказания ей содействия в организации избирательной кампании. Помимо помощи, Центральная избирательная комиссия получила право производить расходы на подготовку выборов до открытия Советом Министров финансирования. Полномочия окружных комиссий по выборам Президента РСФСР, в свою очередь, возлагались на центральные избирательные комиссии по выборам народных депутатов республик, входящих в состав РСФСР, краевые, областные, автономных областей, окружные (автономных округов), Московскую и Ленинградскую городские избирательные комиссии, которые могли привлекать к работе районные, городские, районные в городах избирательные комиссии по выборам народных депутатов с передачей им необходимых полномочий. Участковые комиссии, согласно этому Постановлению, должны были быть образованы до 10 мая 1991 года с использованием участков референдума РСФСР 17 марта 1991 года.
Однако эта незамысловатая и вполне согласующаяся с зарубежным опытом схема выборов высшего должностного лица государства была не лишена присущих только ей особенностей, обусловленных той обстановкой, в которой должны были пройти первые президентские выборы. Основной «изюминкой» стало то, что в качестве механизма ограничения числа кандидатов впервые был использован сбор подписей граждан. В дополнение к этому предусматривался и еще один ограничительный механизм — получение выдвинутым и зарегистрированным кандидатом поддержки не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР на заседании Съезда народных депутатов. То есть ито-
говый список кандидатов в бюллетене для тайного голосования, который должны были увидеть избиратели 12 июня 1991 года, фактически определялся в два этапа. На первом этапе (24 апреля — 21 мая 1991 года) в бюллетень для тайного голосования вносились лишь те выдвинутые и зарегистрированные кандидаты, которые к моменту регистрации собрали необходимые 100 подписей граждан. Второй этап (21—25 мая 1991 года) предусматривал внесение в бюллетень тех кандидатов, которые были выдвинуты и зарегистрированы, однако вместо сбора 100 тысяч подписей избирателей предпочли получение поддержки не менее одной пятой народных депутатов на Съезде. При этом для независимых кандидатов, выдвинутых непосредственно трудовыми коллективами, собраниями и т. п., сбор 100 тысяч подписей был единственным вариантом и необходимым условием регистрации, что значительно осложняло их ситуацию и позволяло баллотироваться лишь тем, кто был действительно очень популярен либо занимал положение, дававшее возможность мобилизовать необходимые человеческие ресурсы.
Заметим, что изначально в проекте Закона вопрос ставился несколько по-иному. Для включения в бюллетень альтернативного механизма в виде сбора 100 тысяч подписей не предусматривалось, утверждение на Съезде касалось всех кандидатов (кроме тех, кто был выдвинут непосредственно коллективами, собраниями и т. п. и должен был собирать подписи в любом случае). При этом поддержка должна была составлять не менее одной трети народных депутатов21. Практически это ставило содержание бюллетеня, а значит, во многом и исход выборов в зависимость от воли Съезда. Примечательно обоснование данного отнюдь не демократического механизма, приведенное в пояснительной записке. «Такой подход позволяет, во-первых, еще раз подчеркнуть особую роль Съезда народных депутатов РСФСР как высшего органа государственной власти в РСФСР. Во-вторых, предоставляет возможность включить в бюллетень для тайного голосования только тех, кто пользуется широкой известностью и поддержкой населения, избежать необоснованного расширения круга претендентов на должность Президента РСФСР. Что, в свою очередь, позволит избежать дорогостоящих
многотуровых голосований, при которых, как показывает практика, результат повторного голосования определяется ничтожным меньшинством пришедших на повторное голосование»22. Заметим, что заботой об удешевлении грядущих выборов было вызвано и желание разработчиков Закона возложить на самих кандидатов все финансирование выдвижения и агитации23, однако в конечном варианте это все-таки было скорректировано.
Второй такой «изюминкой» созданного механизма выборов стали положения, обеспечивавшие страховку от срыва (умышленного или нет) уже назначенных на 12 июня 1991 года президентских выборов, что, естественно, было ориентировано не столько на будущее применение данного Закона, сколько на текущую ситуацию в стране. Так, предусматривалось, что даже в случае, если ни один кандидат не будет выдвинут в соответствии с обычным порядком или все выдвинутые кандидаты снимут свои кандидатуры, то кандидаты в Президенты РСФСР выдвигаются на заседаниях Съезда народных депутатов РСФСР. При этом выдвинутыми считаются кандидаты, получившие в результате тайного голосования поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов. Кроме того, фактически предусматривалась возможность безальтернативных выборов, когда в бюллетень мог быть включен только один кандидат. Все это тоже не вполне согласовывалось с демократическими идеями, но вполне отвечало требованиям политического момента.
Если же говорить об эволюции российского избирательного права в целом, то, как отмечает Е. И. Колюшин24, в 1987—1993 годах оно претерпело значительные изменения в рамках советской системы, и новшества, введенные к моменту президентских выборов 1991 года, в обобщенном виде состояли в следующем: а) расширен избирательный корпус за счет фактического предоставления избирательного права лицам, которые находились в специальных медицинских и следственных изоляторах; б) введен институт подписных листов как одно из условий регистрации кандидата; в) сделан шаг на пути введения активного голосования,которое на данном этапе сводилось к вычеркиванию избирателем фамилий нежелательных для него кандидатов25; г) введена возможность голо-
сования против всех кандидатов; д) учрежден институт наблюдателей за выборами, закреплено право судебного обжалования некоторых решений избирательных комиссий; е) предусмотрено сочетание бюджетного и частного финансирования расходов на выборы, в том числе и за счет личных средств кандидатов; ж) введена двухтуровая мажоритарная избирательная система: в первом туре — абсолютного большинства, во втором — относительного26. С учетом всего вышесказанного остается проанализировать, как же была реализована эта «пилотная» законодательная модель выборов Президента в 1991 году.
Характеризуя ситуацию накануне выборов, О. Г. Румянцев, современник и непосредственный участник тех событий, писал: «Завершается российская демократическая революция, длившаяся с 1987 года по середину 1991 года. Она пробудила общество и заложила начала нового строя. Были и неформалы, и «перестроечные» пленумы ЦК КПСС, идеи гласности и экономической реформы, но был и октябрьско-ноябрьский бунт Ельцина и последовавшее судилище над ним. Было многое другое: Сумгаит, МДГ, Литва, отмена 6-й статьи, 500 дней и проект новой Конституции. И вот лидер демократического движения Ельцин имеет все шансы стать Президентом РСФСР..»27 Это, пусть и несколько эмоциональное, высказывание вполне отражает суть событий, причем второй парадокс этих выборов состоял в том, что Б. Н. Ельцин действительно «имел все шансы», поскольку на самом деле избрание на пост Президента было единственным шансом для него. Как указывает Г. В. Дёгтев, «в 1991 году Б. Н. Ельцин стал терять поддержку того незначительного большинства, которым был избран на пост Председателя Верховного Совета. Тогда он повторил опыт М. С. Горбачева годичной давности и добился решения о проведении выборов Президента России, сократив до минимума сроки предвыборной кампании»28.
Фактически старт предвыборной президентской кампании был дан 24 апреля 1991 года принятием Верховным Советом РСФСР законов «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР». Выдвижение кандидатур началось достаточно активно, и желающих занять этот пост было немало. Но в итоге документы для регистрации в Центральную избирательную комиссию предста-
вили только десять кандидатов (и, соответственно, десять кандидатов в вице-президенты), а зарегистрированы были только шесть из них. Остальным четырем (С. И. Белашову, В. В. Воронину, В. Ф. Потемкину и Л. Г. Убож-ко) было отказано в регистрации на том основании, что организации, выдвинувшие их, не имели по Закону данного права.
16 мая 1991 года состоялась регистрация первого кандидата — В. В. Жириновского, являвшегося тогда председателем еще не слишком известной Либерально-демократической партии Советского Союза29 (кандидат на должность вице-президента — А. Ф. Зави-дия, президент концерна «Галанд»). Будучи выдвинутым республиканским органом всесоюзной партии, он для включения в бюллетень должен был либо на первом же этапе при регистрации предоставить в свою поддержку не менее 100 тысяч подписей, либо зарегистрироваться и преодолеть второй этап — получить поддержку не менее одной пятой народных депутатов на IV Съезде. Видимо, не рассчитывая за столь короткий срок при отсутствии достаточной популярности собрать требуемое число подписей, В.В.Жириновский использовал второй вариант.
20 мая 1991 года были зарегистрированы остальные пять кандидатов (с кандидатами в вице-президенты). В их число вошли: 1) В. В. Бакатин, член Совета безопасности СССР и бывший министр внутренних дел СССР (вице-президент — Р. Г. Абдулатипов, председатель Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР; 2) А. М. Макашов, командующий Приволжско-Уральским военным округом, народный депутат СССР, генерал-полковник (вице-президент — А. А. Сергеев, заведующий кафедрой Академии труда и социальных отношений); 3) А. М. Тулеев, председатель Кемеровского областного совета, народный депутат РСФСР (вице-президент — В. И. Бочаров, начальник комбината «Кузбассшахтострой», народный депутат РСФСР); 4) Н. И. Рыжков, персональный пенсионер, бывший Председатель Совета Министров СССР (вице-президент — Б. В. Громов, первый заместитель министра внутренних дел СССР, народный депутат СССР, генерал-полковник) и собственно 5) Б. Н. Ельцин, Председатель Верховного Совета РСФСР, народный депутат СССР (вице-президент — А. В. Руцкой, Председатель
Комитета Верховного Совета РСФСР, полковник). Интересно, что некоторые из тех, кто изначально претендовал на пост Президента, затем поступились своими политическими амбициями и удовольствовались положением кандидатов на должность вице-президента при прошедших регистрацию кандидатах (Б. В. Громов, А. А. Сергеев).
Из шести кандидатов, помимо В. В. Жириновского, на партийную поддержку опирались еще двое: Б. Н. Ельцина поддерживал блок «Демократическая Россия»30, Н. И. Рыжкова — КПСС. (Здесь следует сказать и о том, что своеобразным «тактическим маневром» Б. Н. Ельцина была кандидатура А. В. Руцкого, шедшего с ним в тандеме, поскольку это обеспечило ему также поддержку умеренных коммунистов и националистов31.) Однако, в отличие от В. В. Жириновского, данные кандидаты были не только выдвинуты и зарегистрированы от соответствующих партий, но и, что вполне естественно, с легкостью обеспечены с их помощью требуемым количеством подписей избирателей. Соответственно, они попали в бюллетень для голосования уже на первом этапе.
Вполне понятно, что сложившейся многопартийной системы или даже системы самостоятельных и оформившихся массовых общественно-политических движений на тот момент в России не было и быть не могло. Потому вариант, при котором этими субъектами были бы выдвинуты более двух-трех кандидатов (с учетом того, что одна партия (движение) могла выдвинуть только одну кандидатуру), в 1991 году был маловероятен. Данные положения Закона были рассчитаны скорее на будущее, о чем свидетельствует и пояснительная записка С. М. Шахрая32. На первых же выборах весьма востребованной оказалась сохраненная и хорошо знакомая гражданам по выборам народных депутатов возможность непосредственного выдвижения кандидатов трудовыми коллективами и собраниями избирателей. Ею и воспользовались оставшиеся трое кандидатов А. М. Тулеев, А. М. Макашов и В. В. Бакатин, которые баллотировались как независимые. Благодаря своему статусу, занимаемой позиции и определенному влиянию и ресурсам (в своем регионе, среди военнослужащих и т.д.), эти кандидаты все-таки смогли в установленный короткий срок организовать собственное вы-
движение и сбор требуемого числа подписей. Таким образом, они также были включены в бюллетень на первом этапе одновременно с регистрацией.
Если же говорить о расстановке политических сил с точки зрения принадлежности кандидатов к политическим партиям и их взглядов, то здесь необходимо также констатировать уникальность первых президентских выборов. В. В. Жириновский, как уже было сказано, являлся членом Либерально-демократической партии Советского Союза, Б. Н. Ельцин был беспартийным (он вышел из КПСС), остальные четверо — Н. И. Рыжков, А. М. Тулеев, А. М. Макашов и В. В. Ба-катин — членами КПСС. Все шесть кандидатов в вице-президенты также были членами КПСС.
21 мая 1991 года открылся IV Съезд народных депутатов РСФСР, выступая на котором Б. Н. Ельцин подчеркнул, что воля народа, высказанная на референдуме, выражала не мимолетное настроение, а гражданскую позицию россиян, и долг депутатов — выполнить их законное решение, тем более что необходимость президентской формы правления в России стала очевидной. 22 мая 1991 года народные депутаты рассмотрели вопрос о кандидатах на пост Президента РСФСР. Председатель Центральной избирательной комиссии проинформировал депутатов о том, что 5 кандидатов (в том числе и Б. Н. Ельцин) собрали необходимое количество подписей в свою поддержку и их фамилии включаются в избирательные бюллетени без голосования. Что касается кандидатуры В. В. Жириновского, то, к удивлению многих, в результате проведенного голосования он получил 477 голосов народных депутатов (при необходимых 213) и был включен в избирательный бюллетень. То есть в целом можно заключить, что установленный законодательством порядок выдвижения кандидатов сработал в той ситуации, а система двух этапов никому не поспособствовала, но и не помешала, поскольку полномочия Съезда не распространялись на кандидатов, выдвинутых гражданами.
Заключительная стадия предвыборной кампании началась после окончания IV Съезда народных депутатов РСФСР. Основными соперниками оказались Б. Н. Ельцин и кандидат левых сил Н. И. Рыжков. И хотя первый
являлся почти безусловным лидером, раскол в стране был таков, что в юридических и политических кругах всерьез рассматривали вероятность проведения выборов в два тура, согласно возможности, закрепленной в Законе.
Агитация во время первой президентской кампании проходила бурно, но по сравнению с днем сегодняшним почти без какой-либо жесткой регламентации. Закон «О выборах Президента РСФСР», кроме упоминания о возможности вести предвыборную агитацию и о гласности, а также об обязанности избирательных комиссий информировать граждан, в том числе и о программах кандидатов, не содержал никаких правил. Избирательное законодательство РСФСР в целом тоже было скупым на регулирование этого вопроса, а политическая культура саморегуляции еще отсутствовала. С точки зрения обращенных к избирателям призывов и лозунгов, четверо кандидатов коммунистического толка отличались друг от друга лишь степенью радикализма. Наиболее радикальными были взгляды А. А. Макашова, хотя программа его была достаточно стройной и недвусмысленной. Ее основными положениями были, например, следующие: единая и неделимая РСФСР в границах 1945 года; равноправие всех религий; возрождение патриотизма, российской истории, наследия казачества, традиций всех народов СССР и др. Что касается стоявшего несколько особняком В. В. Жириновского, то он был еще не слишком знаком и понятен избирателям и запомнился в основном предложением отказаться от федеративного устройства и снова возродить деление России на губернии и уезды, ликвидировав национальные республики и автономии. Относительно позиций кандидатов по экономическим вопросам, как указывает Дёгтев, «программы претендентов на этот пост представляли различные варианты перехода к рынку. Исключением была программа кандидата А. А. Макашова, которая имела резко антирыночную направленность»33.
Если же говорить о программе основного кандидата Б. Н. Ельцина, то здесь можно вполне согласиться с О. Г. Румянцевым34 и выделить в ней 5 особенностей. Во-первых, он выступал не как представитель лишь одной из политических сил, а как государственный деятель общенационального размера, который предлагал реализацию уже приня-
тых программ и розданных обещаний. Во-вторых, его программа не содержала лозунгов воинствующего антикоммунизма, а призывала к согласию и сотрудничеству вне зависимости от цвета партбилета. В-третьих, Ельцин предлагал движение в сторону активного участия в создании Союза суверенных государств вместо его игнорирования. В-четвертых, программа Ельцина давала четкое представление о направлениях государственного строительства в России, смысл которого заключался в действительном разделении властей по горизонтали и по вертикали. И наконец, в-пятых, Ельцин призывал к возрождению не только крепкого государства, но и традиций свободного гражданского общества. Данная программа в принципе позволила Б. Н. Ельцину, даже несмотря на мощное противостояние коммунистических сил, действительно практически не прибегая к разного рода манипуляциям, снискать расположение избирателей.
Голосование состоялось в среду 12 июня 1991 года в первую годовщину принятия Декларации РСФСР о суверенитете. Этот день стал государственным праздником (День принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, впоследствии День России). Окончательные итоги выборов были подведены 19 июня 1991 года. Голосование шло весьма активно, Б. Н. Ельцин уверенно лидировал, не опускаясь в среднем ниже 54 %. Н. И. Рыжков сумел достать его только в нескольких округах. Победитель на этих выборах стал очевиден еще задолго до окончания голосования в Европейской части России. Наибольшую поддержку Ельцин получил в Свердловской области — 84,80 % (Рыжков — 4,52 %), а наименьшую в Тувинской ССР - 15,25 % (Рыжков - 62,15 %). Ни один из баллотировавшихся кандидатов не смог составить серьезной альтернативы действовавшему Председателю Верховного Совета РСФСР. Как заметил В. Л. Шейнис, «номенклатурные силы не смогли, а демократы и не помышляли выдвинуть реальную альтернативную фигуру»35. При этом в качестве такой альтернативы он рассматривал В. В. Бакатина. Итоги президентских выборов представлены в таблице.
19 июня 1991 года Центральная избирательная комиссия официально сообщила, что в соответствии со статьей Закона РСФСР «О
Президентские выборы 1991 года
Число зарегистрированных избирателей 106 484 518
Число принявших участие в выборах 79 497 977
Число голосов, 1 Ельцин Б. Н. 45 551 582
поданных за кандидата 2 Рыжков Н. И. 13 395 304
3 Жириновский В. В. 6 210 685
4 Тулеев А. М. 5 416 685
5 Макашов А. М. 2 970 452
6 Бакатин В. В. 2 719 253
Против всех 1 526332
выборах Президента РСФСР» Президентом РСФСР избран Б. Н. Ельцин, получивший поддержку более половины избирателей. Вице-президентом автоматически стал А. В. Руцкой, Председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по делам инвалидов, ветеранов войны и труда, социальной защите военнослужащих и членов их семей.
Что касается наиболее острого вопроса о нарушениях во время выборов 1991 года и достоверности их результатов, то эта кампания, вопреки или благодаря весьма слабому нормативному регулированию, была достаточно честной, а ее итоги - убедительными. «Проводя наступательную избирательную кампанию, Ельцин демонстрировал откровенное пренебрежение к своим конкурентам, большинство из которых, впрочем, того заслуживало. И хотя административный ресурс, который был приведен в действие против Ельцина, потенциально превышал возможности, которые давал пост Председателя Верховного Совета РСФСР, нерастраченная еще массовая поддержка, энергия и напор демократов принесли ожидаемый результат — победу в первом туре (57,3 % голосов за Ельцина при 74,7 % принявших участие в выборах)»36.
Так называемых «вбросов» бюллетеней в поддержку Б. Н. Ельцина, как отмечают многие исследователи, практически не могло быть «из-за контроля за процессом волеизъявления граждан со стороны КПСС»37. Здесь необходимо упомянуть и о принятом Президиумом Верховного Совета РСФСР 20 мая 1991 года Постановлении «О порядке учета избирательных бюллетеней по выборам Президента РСФСР 12 июня 1991 года»38, согласно которому окружным, городским, районным комиссиям предписывалось обеспечивать участковые избирательные комиссии избирательными бюллетенями строго по ак-
там о передаче бюллетеней, составляемым в двух экземплярах, один из которых остается в комиссии, выдавшей бюллетени, второй передается комиссии, получившей бюллетени. Акты подписывались тремя членами комиссии, выдавшей и получившей бюллетени, и заверялись печатью комиссии, выдавшей бюллетени. Кроме того, все бюллетени, полученные участковой избирательной комиссией, на основании данного Постановления, подписывались на обороте двумя членами комиссии либо отмечались печатью или специальным штампом, а в протоколах после указания числа граждан, внесенных в списки избирателей, указывалось число избирателей, получивших бюллетени. Как совершенно справедливо заметил в одном из выступлений А. Н. Кынев39, в 1989-1991 годах российская власть просто не умела еще продуманно заниматься фальсификациями и использовать «административный ресурс». Ее попытки как-то воздействовать на процесс выборов, как правило, носили «топорный» характер и имели обратный эффект. Все последующие выборы уже характеризовались все более искушенным, целеустремленным воздействием на процесс, и чем выше становилась цена результата, тем меньше участники избирательных кампаний задумывались об этических нормах.
Вступление Б. Н. Ельцина в должность состоялось в соответствии с Законом РСФСР от 27 июня 1991 года «О вступлении в должность Президента РСФСР»40 10 июля 1991 года на заседании V Съезда народных депутатов РСФСР. С этого момента первая избирательная кампания по выборам Президента РСФСР и ее лишенная недостатков законодательная база стали историей, дав старт в реальную жизнь самому институту президентства и начало разработке нового законодательства о выборах, но уже Президента другой страны, живущей по другой Конституции.
Антон Зуйков — аспирант юридического факультета МГУ им.М.В. Ломоносова.
1 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): В 6 т. Т. 2: 1991 год / Под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2008. С. 29.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.
3 См.: Там же. Ст. 510.
4 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1990. № 21. Ст. 230.
6 Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М., 2007. С. 288.
7 Маслов О., Прудник А. Итоги всех президентских выборов в России (1991, 1996, 2000 и 2004 годов) и главная интрига президентских выборов — 2008 (http://www.polit.nnov.ru/ 2008/0l/24/presidentall/).
8 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 14. Ст. 487.
9 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 171, 190.
10 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 15. Ст. 495.
11 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 172.
12 Там же. С. 176.
13 Не опубликовано.
14 Например, в ФРГ — 40 лет, в Италии — 50 лет.
15 Помимо американской модели четырехлетнего срока с запретом переизбрания на третий срок, сложившейся с самого начала конституционной системы и юридически закрепленной XXII Поправкой в 1951 году, зафиксирован, например, пятилетний срок с одним правом переизбрания в Албании (ст. 88 Конституции Албании), в Болгарии (ст. 93, 95 Конституции Болгарии), в Эстонии (§ 80 Конституции Эстонии), в Польше (ст. 127 Конституции Польши), в Венгрии (§ 29/А Конституции Венгрии) и Румынии (ст. 81 Конституции Румынии); четырехлетний срок с правом одного переизбрания в Латвии (ст. 35, 39 Конституции Латвии) и Молдавии (ст. 78, 80 Конституции Молдавии).
16 Согласно положениям Закона РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» (ст. 32), применявшимся к этим субъектам в форме, адаптированной к выборам Президента, выдвижение ими кандидатов должно было производиться на собраниях (конференциях), при этом численность работающих, учащихся и студентов должна составлять не менее 300 человек. Для
того чтобы быть выдвинутым, кандидат должен был получить поддержку более половины собравшихся.
17 В соответствии с тем же Законом, собрания военнослужащих по выдвижению кандидатов на пост Президента должны были созываться командованием воинских частей, а при невозможности проведения общего собрания части — проводиться по подразделениям.
18 Относительно собраний избирателей по месту жительства указанный Закон предусматривал, что они созываются окружными избирательными комиссиями, как по собственной инициативе, так и по инициативе органов общественной самодеятельности, поддержанной не менее чем 300 избирателями. Собрание правомочно, если на нем присутствует не менее 300 избирателей, а выдвигаемый кандидат должен получить поддержку более чем половины участников.
19 Порядок сбора подписей весьма условно регулировался статей 12—17 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» путем их интерпретации применительно к президентским выборам. Из его положений следовало, что сбор подписей должен осуществляться зарегистрированными, по-видимому, в избирательных комиссиях, а не в исполкоме Совета народных депутатов, инициативными группами численностью не менее 10 человек свободно и добровольно на подписных листах, видимо, содержащих сведения о кандидате. Гражданин должен был подписать подписной лист, указав при этом фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию своего паспорта или заменяющего его документа и дату подписания. Подписные листы заверялись председателем и одним из членов инициативной группы, и на каждом листе делалась запись об общем числе заверенных подписей.
20 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 190.
21 Там же. С. 190.
22 Там же. С. 191.
23 Там же. С. 185—186, 191.
24 Колюшин Е. И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. С. 177—178.
25 Выборы 1991 года стали единственными выборами Президента, где голосование проводилось таким образом. На всех последующих избиратели отмечали в бюллетене одного желательного кандидата или ставили отметку в графе «против всех кандидатов».
26 Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 178.
27 Румянцев О. Г. Выборы Президента РСФСР: от революции к реформе (Пять особенностей программы Ельцина) (май 1991 года) (http://www. rumiantsev.ru/works/133/).
28 Дёгтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: Теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 63.
29 ЛДПСС зародилась только в 1989 году и была зарегистрирована Министерством юстиции СССР 12 апреля 1991 года. На тот момент партия, по заявлениям ее лидеров, насчитывала свыше 3 тысяч человек почти из половины регионов и представляла собой первую оппозиционную партию в Союзе. С точки зрения идеологии, партия имеет праворадикальную имперско-патриотическую направленность.
30 «Демократическая Россия» — избирательный блок, созданный 20—21 января 1990 года и являвшийся основной движущей силой российской политики в 1990—1991 годах. В блок вошли «Московское объединение избирателей», «Мемориал», «Московская трибуна», кандидаты в народные депутаты России. Летом 1991 года сложился соответствующий депутатский блок, который составили фракции: объединенная фракция Республиканской и Социал-демократической партий; депутатская группа «Демократическая Россия», «Радикальные демократы», «Беспартийные», «Левый центр», «Российский союз» (всего около 450 депутатов). В 1991 году движение «Демократическая Россия» имело отделения более чем в 300 населенных пунктах РСФСР и насчитывало 200—300 тысяч человек.
31 Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985— 1993). Т. 1. М., 2005. С. 483.
32 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 191.
33 Дёгтев Г. В. Указ. соч. С. 63.
34 Румянцев О.Г. Указ. соч.
35 Шейнис В. Указ. соч. С. 483.
36 Там же.
37 Маслов О., Прудник А. Указ. соч.
38 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 21. Ст. 714.
39 См.: http://intellectuals.ru/cgi-bin/proekt/kynev/ kynev.cgi?action=articul&statya=viewstat&id= id42.
40 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 26. Ст. 880.
